上海市城市街道和开发区司法所建设调研报告

上海市司法局

上海市城市街道和开发区司法所建设调研报告

城市化地区往往经济社会发展更快、人口更密集、社会矛盾也相对更加突出，对基层组织的作用发挥提出了更高的要求。2014年年初，司法部基层司部署开展城市街道和开发区司法所调研。上海按照上级统一部署，紧密结合市委领导“创新社会治理、加强基层建设”的工作要求，着重围绕基层体制、队伍、治理、服务和保障四个主要方面，对全市街道司法所、开发区司法所的基本情况和存在问题进行了深入调研，并提出了若干对策建议，以期更好地服务于基层社会治理创新，更加充分地凸显司法所在维护基层社会稳定中的职能作用。

一、上海市司法所建设概况

（一）司法所的设置状况

全市17个区县共有98个街道、114个乡镇、8个开发区，共设司法所218个，其中街道司法所98个、开发区司法所5个。

（二）司法所的管理体制

按照司法部要求，市机构编制委员会办公室、市人事局、市司法局于2008年6月联合下发《关于进一步加强本市街道乡镇司法所规范化建设的意见（沪编〔2008〕61号）》，要求司法所全部实现条块结合、双重领导、以条为主的管理体制。司法所日常工作接受街道（乡镇）党委、政府的指导、管理和监督；司法所行政管理、队伍建设、组织人事、工作考核等以司法局为主。现全市司法所均实行双重管理。

（三）司法所的人员配置

全市街道、开发区司法所共配置政法专项编制410个，目前到位358人，到位率达87.32%；使用地方编制22人，到位18人；平均每所实际配备公务员编制达3.65人。司法所人员的素质普遍较高。在实际到位的政法专项编制中，具有本科以上学历的占比达78.02%，法律专业的占比达55.63%。

（四）司法所的经费落实

司法所的经费纳入地方财政预算，公用经费、业务经费及政法专项经费落实情况良好，且各所的经费逐年有不同程度的递增。2013年全市街道及开发区司法所的平均经费达44.27万元，其中浦东新区司法所的经费最高，平均每所超过200万元。

（五）司法所建设用房现状

各街道、开发区司法所均配有独立的办公用房，用房达标率为100%，平均办公用房面积达到175平方米。司法所内设有办公室、人民调解室、档案室、社区矫正宣告室、司法信访综合服务窗口和会议室等。

二、主要工作措施和举措

（一）加强领导，扎实推进司法所规范化建设

自2009年3月起，上海市司法局根据司法部的要求，逐步推进司法所规范化建设，先后下发《关于开展创建示范司法所活动的通知》、《上海市司法所规范化建设标准指标体系》、《关于司法所规范化建设督导评估工作的指导意见》等一系列规范性文件，使全市司法所的规范化建设和标准化管理有了统一的依据。

2012年年初，在司法所规范化建设取得初步成效的基础上，市司法局适时推出《关于深入开展司法所规范化建设，积极创建“五好司法所”的意见》（沪司发基层〔2012〕2号），进一步从组织建设、队伍建设、业务建设、所务管理和物质保障五个方面提出更高的标准要求，深入推进司法所规范化建设。此后连续两年，市司法局以创建“五好”司法所活动为抓手，有针对性地提出创建活动的重点内容，使司法所规范化建设具有更加明确的方向。通过创建活动，司法所的队伍建设明显加强，基础设施建设力度持续加大，创新服务意识不断提高。

（二）注重培训，切实加强司法所队伍建设

加强队伍建设是提升司法所履职能力的根本所在。市司法局每年举办一次全市司法所长培训班，授课内容涵盖法律知识、业务实践、维稳形势分析、心理咨询等方面，有力促进司法所长业务水准的提升和工作思路的拓展。在区局层面，组织以技能培训和岗位练兵为主要内容的各类专业集中培训，定期开展以会代训，并加强对新任职中层干部、新进人员的业务培训，安排新进司法所人员到区局业务科室交流学习等。在司法所层面，普遍建立基层司法行政业务、法律实务、思想政治等定期学习制度，不断增强司法所工作人员的履职能力、责任意识和服务意识。

（三）准确定位，全面履行司法所的工作职责

司法所是司法行政部门的最基层单位，是基层政权组织、基层政法部门的重要组成部分。司法所各项工作既要服从区司法局的业务指导又要服务于街道党委政府的中心工作，担负着维护地方经济发展和社会稳定的重要任务，具体体现在指导管理人民调解、承担社区矫正、开展法制宣传、协助基层政府调处疑难、复杂、重大及群体性纠纷，以及为基层政府依法行政、依法管理提供法律意见和建议等各项工作。随着本市司法所规范化建设的不断加强以及司法所各项职能在社区维稳工作、服务社区群众中的有效发挥，司法所在社区群众中的知晓度不断提升，司法所的社会价值和社会影响力日益彰显。

一是全面细致指导管理人民调解工作。本市基层司法所全面夯实街镇、居村两级人民调解组织建设，不仅加强对居村人民调解组织的业务指导，更着力建设街镇人民调解委员会“人民调解工作室”。在司法所的指导下，街镇、居村两级人民调解组织除做好婚姻、家庭、邻里等传统民间矛盾纠纷的调处工作，还依托街镇人民调解委员会“人民调解工作室”（设在司法所内）、街镇人民调解委员会驻公安派出所“人民调解工作室”、以及街镇人民调解委员会“房地物业纠纷人民调解工作室” （设在街镇社区办或物业办）等人民调解工作机构，广泛开展了重大疑难复杂民间纠纷调处，治安案件、轻伤害案件委托人民调解，房地物业纠纷人民调解工作，以及劳资纠纷、交通事故损害赔偿纠纷等专业性、行业性纠纷的人民调解工作，较好发挥了司法所和人民调解组织在化解各类社区矛盾纠纷中的基础平台作用。

二是全面做好各项基层司法行政工作。司法所充分依托司法信访综合服务窗口和公安司法“110”联动平台，做好人民调解与信访部门、公安机关的衔接工作；积极承担社区矫正执法主体职责，规范有序开展社区矫正工作，并认真做好安置帮教工作；不断创新法制宣传教育形式，积极开展法律援助工作；认真做好矛盾纠纷分析研判工作，为基层党委政府维稳工作决策提供依据；深化司法所与律师事务所、居村委与律师的“双结对”工作；积极参与基层政府化解社区矛盾纠纷工作及社会治安综合治理工作，在化解社区重大疑难复杂矛盾纠纷中担当了重要角色。

三是司法所开展工作扎根基层、服务社区，注重结合地区特点，形成了诸多工作亮点，取得了良好的社会效果。比如，浦东新区陆家嘴司法所在上海率先探索引入ISO国际认证标准加强司法所规范化建设，并于2011年开发矛盾纠纷调处信息系统，实现了社区矛盾纠纷调处信息的及时录入、电子流转、实时共享以及自动统计分析等。静安区南京西路司法所组建了“外国人志愿者服务工作室”，拓展了人民调解工作的服务对象，为社区外国人营造了良好的工作生活环境。长宁区仙霞新村司法所为加强社区矫正工作的刑罚执行力度，在司法所安装了指纹考勤机，加强了社区矫正人员的考勤工作，为及时掌握对象动态、加强日常监管提供了切实可行的技术手段。

（四）积极作为，争取地方党委政府的支持

随着依法治国方略和法治政府建设的推进，司法所在为基层政府依法行政提供法律服务保障，为基层党委政府重大工作决策出具法律意见、提供风险防范评估工作中发挥着不可替代的重要作用，成为基层政府依法行政、依法治理的重要参谋和助手。司法所的积极作为和工作成效同时也赢得了基层党委政府对司法所各项基础建设的大力支持。如虹口区曲阳路司法所不仅争取到独立的办公场所，而且地处十字路口，交通便利、醒目敞亮；静安区江宁路司法所由街道落实1200万元专项资金专门购置了480m2的办公用房；黄浦区外滩司法所在位于寸土寸金的外滩地段也获得了120m2独立的办公用房。

三、当前存在的主要问题

（一）双重管理体制尚需进一步优化

目前本市司法所实行双重管理体制，所长任命及公务员调动必须经过区司法局发文，同时大部分基层司法所的人员工资及福利仍由所在街镇负责保障。以区县司法局管理为主的双重管理体制，对于扩大司法行政基层组织的覆盖面和服务面，加强司法行政工作向基层延伸具有积极作用。但由于双重管理体制下司法所的人、财、物管理还存在一定的分离状态，造成基层司法所在规范化建设、组织队伍建设和业务开展上还存在形式不统一、发展不平衡的问题。

一是政法专项编制有待进一步配齐配强。根据双重管理的要求，基层司法行政队伍的招录工作由所在街道负责，而街道内部各个部门均存在一定程度的人员配备紧张问题，司法所人员配备也受到影响和制约，造成人员补充过程漫长。同时由于基层工作任务繁重，街道在应对突发性、重点性工作时还经常抽调司法所干部参与有关工作，加剧了基层司法所人员在编不在岗的现象。

二是对司法所干部的定位还不够明晰，骨干人才易流失。实行以条线为主的双重管理后，街道方面对司法所干部的重视程度和培养力度有些弱化，部分街道领导甚至片面强调“司法所干部已经是区司法局的人了”。而另一方面，司法所围绕所在街道开展工作并享受有关福利待遇，造成区司法局对司法所的人事管理受到一定程度的制约和影响。两方面原因叠加，极易造成“两头管，两不管”的尴尬局面，这也使得司法所干部的发展空间受到挤压，促使一部分骨干人才流失。

三是司法所办公场地和硬件建设受到制约。在双重管理体制下，目前司法所办公场地等基础设施的建设以地区管理为主，司法所在拓展办公场地、改善办公条件等方面基本要依托地方政府的支持。由于各地区经济、社会发展情况不同，对司法所建设的经济投入和财政保障力度差别较大；同时，由于司法行政工作具有基础性、长期性、社会性的特点，难以具备立竿见影的作用和效果，容易被基层领导所忽视。这些原因均在一定程度影响了司法所的建设和发展，造成目前各区县司法所在基础设施和硬件建设上还存在不统一、不平衡的现象。

四是司法所人员工资待遇的具体发放单位及标准还不统一。有些区县司法所的人员工资全部由区司法局负责发放，而大部分区县的司法所则由司法局负责人员的基本工资、地方负责绩效工资。

（二）司法所职能的充分发挥受到一定程度限制

司法所是作为司法行政系统最基层的组织机构，工作职能繁杂且重在落实。工作职责多、实现手段少、支撑资源少已成为目前基层司法所履行职能的普遍难题，在人员编制有限、一人多岗多责，工作对象内容繁杂等方面原因制约下，司法所各项业务工作的开展不够平衡，履职能力受到一定程度的影响。同时，目前基层司法所已经更多参与到地方党委政府维护社会稳定工作中，有些甚至超出了司法所的法定职责范围。

此外，司法所工作人员素质还有待进一步提升。司法干警中非法律专业的人员比例较大，人民调解员的专业知识有限，安置帮教、社区矫正社工中拥有专业证书的人员占比不高，这些因素都一定程度制约了司法所的履职能力。

（三）人民调解员队伍的可持续发展有待进一步提升

一方面由于各区县对人民调解服务的政府购买力度不一，调解员队伍的素质也参差不齐。伴随社会转型期社会矛盾的频发和人们法治意识的增强，人民调解的工作压力和工作要求也不断提升，但由于人民调解员的经济待遇一般、社会地位认知度不够，许多优秀的法律工作者无意从事人民调解工作，年轻调解员发展前景也有限，这些都制约了调解队伍的可持续发展。

另一方面由于人员更换过于频繁，造成人民调解员队伍青黄不接。三年一次的居委会改选造成居委调委会的调解员更换频繁，而部分街道对聘用人员退休年龄实行一刀切的做法，也使得很多具有丰富调解经验但年龄偏大的调解员面临二次退休，而且新生力量的培养赶不上人员更换的速度，造成了目前调解员队伍青黄不接的普遍困境。

四、建议和对策

（一）明确分工，加强协作，进一步理顺司法所双重管理体制

司法部在《关于进一步加强乡镇司法所建设的意见》中，明确规定了司法所是县（市、区）司法局的派出机构，实行县（市、区）司法局与街道办事处的“双重管理”，并以司法局管理为主。在实际管理过程中，目前本市还存在某些街道办事处擅自调动政法编制工作人员的现象。下一阶段，本市各级司法行政部门将共同努力，积极争取地方党委政府的大力支持，着重理顺基层司法所“双重管理”体制，进一步明确司法行政部门和地方党委政府在司法所管理中的职责和作用，既要有更加明确的分工，又要有更多的协作配合。特别是要加强区司法局与街道办事处之间的沟通协作，用好“双重管理”体制，重点研究财政支持、经费保障、人事管理等工作，共同为司法所开展各项工作创造更好的条件，提供更多资源，努力促进基层司法行政工作的可持续发展。

（二）配齐配强人员，优化管理培训，进一步加强司法所队伍建设

一是用足用好现有编制。目前仍有部分区县的政法专项编制尚未足额配备，在配备的编制中也存在被其他部门借调的情形。因此，首先要改变编制挪用和人员借用的状况，司法所工作人员做到专编专用，定人定岗，建立一支相对稳固的工作队伍。二是根据工作需求，适当增加编制。近年来司法所工作不断扩展延伸，职能不断增加丰富。为确保司法所日益繁重工作的正常开展，将根据司法所所辖区域的人口及实际工作需求，适时增加编制。三是优化司法所工作人员管理机制。进一步探索司法所工作人员长效管理机制，不断提升队伍履职能力，同时配齐配强文职人员和人民调解员，广纳有威望、经验丰富和阅历深的志愿者充实到司法所的社工、调解队伍中来，并及时做好人员更新、补充及相关业务指导工作，确保工作顺利开展。

（三）加强培训，提升素质，讲究方法，全面提升司法所业务能力建设

新形势下司法所承担的各项职能在不断拓展和深化。在广泛开展政治理论、政策法规、业务知识、文化素养和技能训练等培训的基础上，应当有针对性地结合司法行政工作岗位特点和需求进行培训。随着经济社会发展转型期的到来，社区矛盾纠纷呈现多发态势，重大复杂疑难纠纷及群体性案事件时有发生，因此，基层矛盾纠纷及治安隐患的排查调处工作已经日益重要，进一步依法调处、依法治理并更加讲究做群众工作的本领和方法也已经是基层社会管理的重中之重。本市基层司法行政工作人员的教育培训工作将从“知识本位”转向到“能力本位”，从实际、实用和实效出发，精心设计培训内容，力求紧贴工作需要，并在实战中边学边练、边练边学，注重研究新情况、新问题、新办法，不断提升队伍的专业素质和实务能力，力求促进司法所规范、有序、高效开展各项工作，充分发挥化解矛盾纠纷和维护社会稳定的第一道防线作用。

（责任编辑 张文静）