我国基层法律服务的定位与发展研究*

胡晓军（浙江警官职业学院副教授）

我国基层法律服务的定位与发展研究*

一、我国基层法律服务工作发展现状

（一）基层法律服务工作发展沿革

基层法律服务是在80年代初期，为满足基层群众、乡镇企业和基层政府日益增长的法律服务需求，在广东、福建、辽宁等沿海乡镇创立产生。2000年3月，司法部发布了《基层法律服务所管理办法》和《基层法律服务工作者管理办法》，形成了基层法律服务的基本规范体系。2002年司法部下发了《关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》指导发达地区街道法律服务所尝试逐步从诉讼代理服务领域中退出。2004年《中华人民共和国行政许可法》实施后，国务院取消了司法行政机关对基层法律服务所的审批许可权。2007年10月新修订的《中华人民共和国律师法》规定，从事诉讼代理或者辩护业务需由法律规定。2012年修订后的《中华人民共和国民事诉讼法》第58条明确规定了基层法律服务工作者有权代理民事诉讼活动。

自2000年起，基层法律服务所及基层法律工作者的数量开始减少。地方司法行政部门对本地区基层法律服务有的因地制宜保留发展，有的任其自生自灭，有的加大律师业而限制基层法律服务业等。至2013年6月，全国基层法律服务所减至18683家、基层法律服务工作者减少到69990人①本文引用数据来自于课题组对我国基层法律服务所及法律服务工作人员现状的统计数据。，基层法律服务业大大萎缩，相关指导、管理工作总体处于观望状态。

（二）我国基层法律服务工作存在的主要问题

1、认识不一致、定位模糊，导致基层法律服务工作方向摇摆。由于我国区域经济发展很不平衡，各地对法律服务的需求程度不一，因此各地对基层法律服务的定位难于形成共识。如各地对基层法律服务所与律师事务所的关系问题、基层法律服务所与司法所的关系问题、城镇街道所与农村乡镇所的政策扶持问题等看法各式各样，做法不同，导致基层法律服务工作发展方向不明、工作决策迟缓、工作方向摇摆。

2、制度建设滞后、监管乏力，导致基层法律服务工作弱化。现有的《乡镇法律服务业务工作细则》和2000年《基层法律服务所管理办法》、《基层法律服务工作者管理办法》等规章制度已经难以适应行业发展的需要，司法行政机关对基层法律服务的监管手段和惩罚措施缺乏。

3、布局不合理、供给失衡，导致基层法律服务满足基层需求功能消减。根据统计，城市街道所覆盖率达63.7%，农村乡镇所的覆盖率达42.2%，城市街道法律服务覆盖率远远高于农村乡镇。在有些经济发达地区，基层法律服务所的分布失衡现象更为严重。基层法律服务所参与公共法律服务仅占法律服务所全部业务的13.5%左右，没能真正满足基层老百姓对法律服务的需要。

4、与司法所关系不清、类同律师服务，导致基层法律服务所主体地位缺乏。基层法律服务所脱钩改制并不彻底，还存在与司法所合署办公、人员交叉的现象，存在职能的冲突、身份的冲突。乡镇法律服务工作者，离开乡村进入城市，开展与律师竞争的法律业务，成为“二律师”，违背了服务基层的初衷，干扰了律师法律服务市场。

5、执业保障不够、生存环境不佳，导致基层法律服务所和基层法律服务工作者面临困境。行业发展前景不明，使得法律服务工作者缺乏职业信心，没有长远的发展规划，基层法律服务所也无法吸引到优秀的法律人才。由于中西部地区的经济发展水平较低，法律服务所案源缺乏，生存困难。一些基层法律服务工作者在履行调查取证、代理起诉、代理出庭等执业活动时常常不能得到法院、公安等相关部门的支持和认可，执业权利得不到有效保障。

二、基层法律服务在社会主义初级阶段长期存在和发展的必要性

（一）基层法律服务长期存在和发展是社会矛盾化解的必然要求

当前，我国正处于社会转型期，也是社会矛盾的凸显期和高发期，社会矛盾的数量和矛盾的影响力都呈上升趋势。社会矛盾的凸显和高发，特别是信访和群体性闹访事件的激增，是我国经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映，同时在一定程度上也是基层社会矛盾化解结构性缺陷的反映。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要改进社会治理方式，坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。

基层法律服务扎根基层、熟悉民情、深得群众的信赖，是培养群众法律意识、推进依法解决纠纷、化解社会矛盾的重要力量。基层法律服务所及其工作者通过向基层政府提供法律意见和建议，规范基层决策执法活动，缓解基层官民的冲突；通过普法宣传教育，增强基层群众法制意识，预防矛盾纠纷的发生；通过主持和参与人民调解活动，提高纠纷调解质量，将矛盾解决在萌芽状态；通过代理基层民事诉讼，推动依法解决纠纷，化解违法信访、群体闹访事件的发生。基层法律服务可以有效弥补基层社会矛盾化解机制中的结构性缺陷，促进法治社会、和谐社会的建立，其长期存在与发展是我国社会主义初级阶段，尤其是现阶段社会转型时期，维护基层稳定、化解社会矛盾的必然要求。

（二）规范和发展基层法律服务是调整现有法律服务秩序的客观现实需求

由于法制环境、社会条件等都发生了较大变化，现有基层法律服务管理制度已远远滞后于行业发展现状。在缺少有效的管理制度和规范措施的情况下，基层法律服务工作产生了诸多无序状况，扰乱了基层法律服务的正常秩序，带来了明显的负面影响。主要体现在：基层法律服务存在地区分布不均匀、城乡发展不均衡，缺少有力的规范引导与政策支持；基层法律服务所的设立、监管、撤销等管理活动不顺畅、不统一；具有公务员身份的基层法律服务工作者从事有偿法律服务，违反了《中华人民共和国公务员法》的相关规定；法律服务工作者违规向城市流转，弱化了其服务基层的功能；司法行政机关对于违法的基层法律服务所和及其工作者，缺乏有效的监管处罚措施；法律服务机构鱼龙混杂，给法律服务市场稳定带来隐患。

我国基层法律服务所和法律服务工作者虽然在总量和覆盖率上仍有不足，但仍然是一支不容忽视的队伍。基层法律服务所和法律服务工作者分布于社会的最基层，对基层社会的法治建设和和谐稳定具有深刻的影响力。如果基层法律服务工作长期得不到有效的引导和规范，其负面影响将会愈加放大，不仅不能起到其应有的服务基层的作用，反而会导致法律服务业的无序或不良竞争，破坏依法治理的社会管理秩序，进而有损社会公平正义的实现。

（三）加强基层法律服务的改革和发展是构建中国特色公共法律服务体系的必由之路

党的十八大报告指出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。实践证明，构建覆盖城乡的公共法律服务体系，在为法律服务业繁荣发展注入活力、服务经济社会转型升级、化解社会矛盾、促进民生幸福等方面大有可为。正是从这个意义上讲，公共法律服务体系是基本公共服务体系的重要组成部分。

我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段。城乡差距、区域差距仍严重地阻碍着公共法律服务均等化的实现。围绕公共服务均等化要求，在覆盖城乡基本公共法律服务体系建设中，更多地强调促进公共法律服务资源向基层、向农村延伸和覆盖，使公共法律服务资源在城乡之间均衡布局、合理配置、科学组合。

基层法律服务所和法律服务工作者来自基层、扎根基层、服务基层，是承担基层公共法律服务的最佳选择。基层法律服务所及其法律服务工作者并不会自发地实现公共法律服务职能。政府在公共法律服务中必须承担主体责任，完善财政保障，创新管理模式，规范和引导基层法律服务所及其法律服务工作者不断提高公共法律服务的质量和效率。

三、科学界定基层法律服务的发展定位

（一）基层法律服务是中国特色公共法律服务体系的重要组成部分

规范和发展基层法律服务工作的根本目的在于着力解决人民群众日益增长的法律服务需求与公共法律服务供给相对不足之间的矛盾，保证人民群众共享法治建设成果。

基层法律服务具有公益性、基层性、便民性。首先，基层法律服务是基层公共法律服务的承担者，基层法律服务以农村居民、城市下岗职工、农民工等低收入性或弱势性群体为主要服务对象，使他们不因贫困而丧失获得基本法律服务的权利；其次，基层法律服务有特定的服务地域，立足于广大农村乡镇和城市街道，并面向所在的乡镇或街道提供服务；最后，基层法律服务具有便民性，不同于律师服务的偶然性，基层法律服务工作者扎根基层，围绕党委政府中心工作，能够随时随地为基层群众提供法律服务。基层法律服务的特性决定了，基层法律服务是中国特色公共法律服务体系的重要组成部分。

将基层法律服务所建设成为承担基层公共法律服务职能的自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的社会服务组织。司法行政机关通过政府购买服务等财政支持措施，将人才、财力、物力资源向基层倾斜，鼓励和发展基层公共法律服务，促进公共法律服务资源在城乡之间均衡布局、合理配置、科学组合，完善公共法律服务供给机制，为人民群众提供公益性、均等性、普惠性、便利性的基本公共法律服务，保障人民群众享有基本的法律服务权益。

（二）基层法律服务是律师法律服务的必要补充

律师服务是我国法律服务的重要主体，至2011年，我国已经拥有接近1.9万家律师事务所，超过20万的从业人员。现有的律师大部分集中在省会城市和中心城市，部分经济欠发达地区的县（市、区）律师机构和执业律师数量无法满足当地法律服务需求。虽然各地推行的“律师进社区、律师进乡村”制度，一定程度上加强了基层法律服务力量，但是基层百姓对法律服务需求的即时性、廉价性、便利性和亲和性仍无法得到满足。

随着社会经济发展和法制化水平的提高，客观上对法律服务的需求自然会日益增加，而且这种需求必然是多样化、多层次的，相对应的法律服务业也应该是多层次的。在整个法律服务体系中，基层法律服务作为律师法律服务的补充，对基层党委政府依法行政、对基层群众合法权益的维护，能够起到应有的保障作用。基层法律服务与律师法律服务应当协同发展，形成分工合理、功能互补、相互配合、协调发展的法律服务格局。

为了形成功能互补、各有侧重的法律服务体系，应当厘清律师法律服务与基层法律服务的关系，明确基层法律服务的功能与执业权限。基层法律服务所的业务包括两类：一类是承担基层党委政府购买的基层公共法律服务，另一类是承担营利性社会法律服务。基层法律服务所承担基层公共法律服务较之律师事务所具有天然的优越性。发展基层法律服务的目的在于解决基层法律服务供给不足的现状。因此，对基层法律服务所的营利性法律服务应当加以执业地域和业务类型的限制，引导基层法律服务工作者扎根基层、服务基层。基层法律工作者的执业范围应限于办理经常居住地位于该县级区域内的当事人委托的法律事务。基层法律工作者不得承办中级以上人民法院一审的案件，不得办理涉外、海事、知识产权、票据、证券、公司上市、并购等疑难复杂案件。

（三）基层法律服务所是基层司法行政工作的得力帮手

司法所是司法行政机关最基层的组织机构，是县（区、市）司法局在乡镇（街道）的派出机构，负责具体组织实施和直接面向广大人民群众开展基层司法行政各项业务工作。法律服务所是依法在农村乡镇和城市街道设立的面向基层社会开展法律服务的社会服务组织。基层法律服务所独立于基层司法行政机关，同时又是司法行政机关的得力助手。基层法律服务所在司法行政机关指导下开展工作。司法行政机关通过向基层法律服务所购买公共法律服务，为基层群众提供法律援助、人民调解、法制宣传、安置帮教等方面的法律服务，实现公共法律服务的均等化，同时也为基层党委政府的依法决策、依法行政和企业的依法经营、依法管理提供了法律保障。

四、我国基层法律服务整体发展规划的建议

当前和今后一段时期，进一步规范和发展基层法律服务的基本工作思路可以确定为：立足我国社会主义初级阶段的基本国情，构建面向广大农村乡镇和城市社区的具有中国特色的法律服务体系，着力解决基层人民群众日益增长的法律服务需求与公共法律服务供给相对不足之间的矛盾；优化司法行政机关指导、监管基层法律服务工作职能，创新基层法律服务工作体系，提升基层法律服务工作能力，完善基层法律服务制度体系，保证基层人民群众共享法治建设成果，保障实现社会公平正义，促进社会和谐建设。具体内容包括：理顺司法行政机关内部管理体制，构建基层法律服务工作者协会管理体系；对城乡法律服务实行分类指导，鼓励和发展农村乡镇法律服务，规范和限制城市街道法律服务；根据基层法律服务功能定位及基本国情，构建科学合理的执业准入机制；以扎根基层、服务基层为目的，对基层法律服务的服务对象、服务地域、业务类型予以限制；强化行业协会监管职能，弥补法律监管的空白；建构政府购买服务的政策框架，突破基层法律服务改革困境。

当前，规范和发展基层法律服务工作的核心制度建设应着重解决两个方面的问题，即构建基层法律服务工作者协会行业自律机制和政府购买基层公共法律服务机制。基层法律服务工作者协会行业自律机制着力解决基层法律服务监管空白或缺失的突出问题，政府购买基层公共法律服务机制着力解决基层法律服务的职能定位和生存发展的关键问题，两者缺一不可。

（一）构建法律服务工作者协会行业自律机制

当前，司法行政机关对基层法律服务的管理存在法律上的障碍。因此，应考虑用行业管理来弥补这一缺陷。建议设立全国法律服务工作者协会，省、自治区、直辖市设立省级法律服务工作者协会，设区的市根据需要设立地方法律服务工作者协会。各级法律服务工作者协会应制定章程。全国法律服务工作者协会章程由全国会员代表大会制定，报国务院司法行政部门备案。地方法律服务工作者协会章程由地方会员代表大会制定，报同级司法行政部门备案。加入所在地的法律服务工作者协会是基层法律服务所和基层法律服务工作者执业的前提条件。法律服务工作者协会的职责范围包括权益保障、经验交流、制定惩戒规则、组织入职和在职培训、实施考核与奖惩、处理投诉与申诉等等。

（二）构建政府购买基层公共法律服务机制

基层法律服务是中国特色公共法律服务体系的重要组成部分。基层法律服务的落实必须要有相应的政策支撑。政府购买法律服务是向基层社会有效供给法律服务的重要途径。政府根据需要购买所必须的基层公共法律服务，既可以弥补司法所人员不足，实现司法行政职能，又可以解决基层法律服务所面临的生存困局。构建政府购买基层公共法律服务机制要注意以下几点：（1）理顺政府购买服务中的法律关系。基层法律服务所与基层政府之间是法律服务合同关系。政府出钱向基层法律服务所购买所需的法律服务，基层法律服务所根据合同向政府和群众提供法律服务。当然，除提供公共法律服务外，法律服务所还可以面向基层群众开展营利性的法律服务。（2）出台相对统一的、操作性较强的具体实施政策、办法。由司法部出台关于政府购买法律服务的指导性意见，各省、直辖市一级司法行政机关根据各地的实际情况，联合同级财政部门，制定政府购买服务的具体办法，明确政府购买服务的主体、资金来源、可以购买的服务的种类和范围。（3）坚持因地制宜、分类分步实施。鼓励各地区根据实际情况，逐步将事业性质的法律服务所改制为合伙制和个人性质的法律服务所，基层公共法律服务由政府向法律服务所购买。在不具备条件的地方，仍允许全额或差额拨款事业性质的法律服务所在一定范围内存在，法律服务所的工作者仍在一定范围内提供无偿法律服务。

（责任编辑 张文静）

*本文为2013年度全国司法行政系统理论研究规划课题“我国基层法律服务工作的现状、问题及发展对策研究”（立项号13GH2006）阶段性成果；2013年浙江省中青年专业带头人专业领军项目研究成果。