关于全面深化司法行政工作改革的思考

马承祖（江西省司法厅厅长）

关于全面深化司法行政工作改革的思考

习近平总书记在听取司法部工作汇报时的重要指示，充分肯定了司法行政工作取得的成绩，对司法行政工作重点提出了明确要求，就推进司法行政改革指明了前进方向。我们要认真学习贯彻习总书记重要指示精神，积极推进司法行政改革。本文结合近年来改革实践，就推进司法行政改革谈点个人看法和思考。

一、近年来改革的实践探索

近年来，我省司法行政系统坚持以问题为导向，不断解放思想，奋力改革创新，取得了十个方面的改革成果。

（一）建立了刑满释放和解除强戒人员安置帮教无缝对接机制。刑满释放和解除强戒人员在回归社会过程中，往往会遇到各种困难，如果得不到及时有效的解决，就可能走上重新犯罪的道路。为此，我省建立了刑满释放和解除强戒人员安置帮教无缝对接机制。刑满释放和解除强戒人员出监所时由当地司法所或村委会派人接回，并发放半年生活困难补助，经费由财政承担。回去后，当地政府及时落实责任山、责任田，帮助解决社保、医保等。我们还在全省监所建立了刑满释放和解除强戒人员帮扶基金，每月按比例提取一定的劳动报酬存入罪犯戒毒人员个人帐户，用于解决过渡期生活和创业就业所需。我省刑满释放和解除强戒人员安置帮教做法，先后得到孟建柱同志多次批示肯定，被中央政法委称为“江西模式”，并荣获中国地方政府创新奖。

（二）建立了刑满释放和解除强戒人员安置帮教数据库。我省每年刑满释放和解除强戒人员近万人。为加强对这部分人的管控，我们自主研发了刑满释放和解除强戒人员安置帮教数据库，将罪犯戒毒人员基本情况、犯罪事实、社会关系、入监所后的改造表现、奖惩情况、加减刑期、出监所社会危害性评估以及刑满释放和解除强戒后安置帮教等全过程，纳入数据库管理，通过专网纵向连接全省监所和地方司法所，横向连接公安、民政等安置帮教工作部门，实现了工作互联互通，数据共用共享。目前，我省刑满释放和解除强戒人员信息衔接率达100%。

（三）全面推开了罪犯戒毒人员职业技能培训。为了使刑满释放和解除强戒人员掌握一技之长，回归社会后能实现就业，我省从2009年下半年开始，在监狱戒毒场所全面建立了职业培训学校，由监所组织培训，人保部门负责考核发证，财政部门给予经费补贴。截至2013年底，全省已有4万多名罪犯戒毒人员参加培训，其中3.8万人获得职业技能证书。通过职业培训获得技能证书的刑满释放和解除强戒人员，因其技术过硬，成为社会企业争相聘用的“香馍馍”，不少刑满释放和解除强戒人员实现了“一出狱门，就进厂门”的梦想。

（四）建立了覆盖全省的县级社区矫正监管中心。为解决社区矫正监管人员不足的问题，我省在全国率先建立了覆盖全省的县级社区矫正监管中心，由司法局3人、公安局2人、法院、检察院各1人组成，实行集中办公，各司其职。健全完善了社区矫正管理制度，对社区服刑人员实行接收、建档、分派、巡查、奖惩、宣告“六统一”工作机制。自主开发了全省社区矫正信息化监管平台，综合运用GPS、GIS、3G等技术，对社区服刑人员实行24小时监控。据统计，2013年我省社区服刑人员矫正期间重新犯罪率为0.03%。

（五）对老病残犯适用宽严相济刑事政策。贯彻宽严相济刑事政策，依法对老病残犯实行从宽处理，是以人为本、促进社会和谐的要求。我厅与省法院、检察院联合发文，通过减刑、假释、保外就医等措施，让符合法定条件的老病残犯提前回归社会。对符合保外就医条件的精神病犯，开通与社会精神病医院的“直通车”，医疗费和生活费分别由财政和监所负担。凡适用这一政策提前回归社会的，至今没有一人重新犯罪。

（六）建立了监狱刑罚执行业务平台。为了解决基层执法台账多、干警负担过重、执法不够规范的问题，我省自主研发了监狱刑罚执行业务平台，将监狱刑罚执行各项业务，全部输入计算机管理，做到了信息连通和数据共享，减轻了基层干警50%以上的制作台帐负担，受到基层干警的普遍欢迎。尤其重要的是，以信息化促进了执法规范化，从源头上规范了监狱执法行为，促进了公平正义。该项目被列入江西省2013年科技成果转化推广项目。

（七）建立了医患纠纷等行业性人民调解组织。针对医患纠纷频发的社会热点难点问题，我省在各级人民调解组织建立了医患纠纷专业调解团队，并根据形势发展需要，相继建立了劳资纠纷、征地拆迁、交通事故、婚姻家庭等行业性人民调解专业组织，及时调处社会矛盾，取得了显著效果。2011年开始，我厅与江西卫视联合打造《金牌调解》栏目，将人民调解搬上电视屏幕，每天一期，深受社会各界喜爱,有力扩大了人民调解的辐射力和影响力。

（八）建立了覆盖省市县的三级法律援助网络。我省把法律援助列入《江西省社会管理综合治理体系建设规划纲要（2012-2015）》，出台了《江西省法律援助条例》，落实法律援助政府责任。开通了“12348”法律援助咨询专线，建立了覆盖全省市、县、区的法律援助网络，降低援助门槛，简化办理程序，加强了对农民工、城市低保户等困难群体法律援助，做到应援尽援，有效促进了社会公平正义。

（九）建成了罪犯戒毒人员远程会见帮教系统。过去，家属到监所会见，路途遥远，尤其对一些困难群众来说，旅途开支是很大的负担。2013年以来，我厅投入资金810多万元，建成了覆盖全省监所和各级司法局的罪犯强戒人员远程会见帮教系统。通过这个系统，他们的亲属在当地司法局就可与监所内的罪犯强戒人员实现会见，有效减轻了路途奔波之苦和家庭经济负担，得到罪犯强戒人员及其亲属和社会各界的称赞，被基层百姓称赞为“民心工程”、“德政工程”。

（十）建立了监所干警绩效量化考核机制。我省在全省监所实施干警绩效量化考核工作，制定了干警一日执法规范，健全完善了每日记载、每月汇总、每季通报的制度，干警工作好坏一目了然，奖惩、任免全部由绩效考核说了算，杜绝了人为因素和印象分，真正做到了“奖惩凭考核，任免看绩效”，有效激发了全体干警工作积极性和创造性。

通过近年来的改革实践，我们总结了三条基本经验：一是必须坚持党的领导。离开党的领导，改革就容易走入歧途。没有高位推动，改革就难以顺利进行；二是必须坚持问题导向。任何一项改革，都是问题倒逼的产物。要找准工作中存在的问题，破解了难题，就是改革，就是创新，就是进步；三是必须尊重基层首创精神。我们这些改革都是基层首先探索出来的。在全面深化改革过程中，我们必须注重总结、推广基层的实践经验。

二、当前制约深化改革的主要障碍

当前，改革已进入深水区、攻坚期，一些制约司法行政工作科学发展的体制性、机制性障碍凸显，全面深化改革的任务更加繁重。主要表现在：

（一）法制体系还不健全。加强法制体系和法治能力建设，是全面推进依法治国的必然要求。当前存在的关键问题是，缺乏一套科学、完善的法治建设指标考核体系，不少地方或部门把法治建设当作一项“软任务”，表面上热热闹闹，实质的内涵不多。社区矫正是刑罚执行制度的重要组成部分，是一项严肃的刑事执法活动，但由于缺乏相应的法律支撑，导致社区矫正的某些实体和程序问题无法可依，社区矫正工作人员处于执法身份不明、执法手段缺乏强制性、执法权威受质疑的尴尬境地，等等。

（二）基层基础仍然薄弱。上面千条线，下面一根针。我们工作的重心在基层、难点也在基层。当前基层基础薄弱的问题，突出表现在基层缺编、缺人、缺经费。如，监区是监狱最基层的组织，近年来，我们按照司法部75%的警力沉到基层的要求，大量压缩机关和非押犯单位警力，但监区警囚比仍不到10%。司法所具体承担着普法宣传、法律援助、社区矫正、人民调解、基层法律服务等重任，但我省每个司法所政法专项编平均不到1人。近年来，我省本级财政先后落实法律援助、社区矫正、安置帮教、人民调解工作等专项业务经费，但由于各地财力紧张，市、县两级配套经费偏低，基层司法所业务经费仍然非常短缺。

（三）体制机制仍未理顺。如，对强制隔离戒毒分段执行，各地公安机关执行不一，存在有的地方送、有的地方不送、有的地方选择送等现象。强制戒毒诊断评估后续审批也存在瓶颈，公安机关审批时没有统一标准，容易产生执法不公的现象。不少公证机构属于全额拨款或差额拨款，机制不活，获得法律职业资格的人员，更愿意到法院、检察院或律师事务所工作，难以留住专业人才，等等。

（四）执法环境尚需改善。如，为保障律师执业权利，2011年以来，我厅与省高级人民法院联合制定了《关于进一步加强律师执业权利保障，共同维护司法公正廉洁的意见》，与省检察院联合下发了《关于保障和规范律师在刑事诉讼中依法行使会见、调查取证和阅卷权利的若干意见（试行）》，省公安厅也出台了《江西省公安机关接待处理律师会见在押犯罪嫌疑人被告人申请暂行规定》。但在刑事诉讼实践中，律师会见、取证和阅卷权常常受到制约，难以根本解决。又如，监狱对短刑犯、限减犯缺乏有效的激励手段。

（五）区域发展很不平衡。江西省本身就是欠发达省份，法律服务资源短缺，尤其是欠发达区县法律服务人才严重不足，主要表现为：欠发达地区执业律师数量不足；县域公证机构实力不强、服务领域不宽；司法鉴定机构布局不合理，有一定规模和较强实力的司法鉴定所少之又少；法律援助服务网络还没有深入到乡村、街道、社区，老百姓遇事难以及时得到应有的法律援助；基层法律服务待遇差导致人员不足，难以满足人民群众日益增长的法律服务需求。

三、全面深化改革必须在重点领域实现新突破

全面深化改革，就是要针对工作中存在的突出矛盾和问题，勇于冲破体制的障碍，破除利益的藩篱。我们要按照习总书记的重要指示精神，紧密结合江西实际，努力破除改革障碍，不断健全完善体制机制，努力在几个重点领域实现改革新突破。

（一）在普遍建立法律顾问上实现新突破。法律顾问制度是法治中国建设的助推器。我省已在这方面做了一些探索，比如奉新县在乡镇和县直部门聘请优秀律师担任法律顾问，发挥律师参与社会治理的专业优势，实现了基层群众从“信访不信法”向“信法不上访”的转变。我们要总结推广“奉新经验”，从三方面大力推进这项工作：一是扩面。推进全省各级政府机关、企事业单位、社会团体，以及村居、社区普遍建立法律顾问制度，实现全覆盖。二是提质。规范法律顾问工作内容和运行机制，重点为顾问单位出台重大决策、重要文件、重点工作部署，提出合法性专业审查意见。三是增效。把法律顾问工作的落脚点放在推进依法行政、依法管理、依法办事、依法维权上来，及时化解社会矛盾，促进社会和谐稳定。

（二）在加强普法宣传教育上实现新突破。普法教育是法治中国建设的先导性基础工程。要紧贴人民群众的新期待、新要求，大力实施“普法惠民”工程。要引领全社会学法知法、懂法守法、敬法畏法，在全社会牢固树立弘扬法治的理念。要让依法办事成为全社会的根本遵循，特别是各级领导干部、公职人员，要带头运用法治思维和法治方式管理一切社会事务，为全社会树立示范和标杆。

（三）在完善法律援助制度上实现新突破。法律援助制度是一个国家法治文明进步的重要标志。要进一步完善省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）五级法律援助服务网络，着力打造“法律援助1小时服务圈”；进一步落实法律援助政府责任，将法律援助经费纳入同级政府财政预算，建立动态增长机制；进一步健全法律援助与司法救助衔接机制，努力降低援助门槛，扩大覆盖范围，让更多困难群众打得起“官司”。

（四）在创新戒毒体制机制上实现新突破。三中全会《决定》和全国人大常委会已经作出废止劳动教养制度的决定，我们要适应工作职能转变的新要求，加强与省戒毒委的沟通协调，充分利用现有的执法资源和监管设施，积极探索科学的戒毒工作机制，构建与强制隔离戒毒规律相适应的工作体系和戒毒模式，努力降低复吸率，提高戒断率。

（五）在健全社区矫正制度上实现新突破。随着司法体制改革的深入推进，社区矫正工作的压力会越来越大。作为社区矫正工作的管理机关，我们要进一步健全社区矫正制度，规范县级监管中心建设，完善信息化监管平台，加强社区矫正执法队伍建设，落实地方配套经费，强化对社区服刑人员的监管和教育矫正工作，不断提高我省社区矫正工作科学化水平。

（六）在完善“三调联动”上实现新突破。实践证明，人民调解是一种贴近群众、行之有效的矛盾纠纷化解机制。我们要着力完善人民调解与司法调解、行政调解联动工作体系，健全基层人民调解组织，加强调解组织规范化建设，完善人民调解经费保障机制，落实人民调解员以奖代补政策。大力推进医患纠纷、交通事故、劳动争议、物业管理、征地拆迁、环境污染、消费者权益保护等行业化、专业化人民调解工作，健全矛盾纠纷排查调处机制，努力把矛盾纠纷化解在基层，处理在萌芽状态。

（七）在推进公平公正执法上实现新突破。公平正义是政法机关的生命线。罪犯减刑、假释、暂予监外执行，社会关注度高，也是监狱执法的重点。我们要进一步加强干警执法教育，提高规范执法水平。进一步完善监狱刑罚执行业务平台，以信息化促进执法规范化。进一步深化狱务公开，自觉接受法律监督、行政监督和社会监督，真正做到“阳光执法”。

（八）在完善公共法律服务上实现新突破。要认真贯彻司法部《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，努力提升公共法律服务能力。进一步加强和改进律师工作，切实解决律师会见难、取证难、阅卷难的问题。加强律师职业道德建设，建立健全律师违法违规执业惩戒制度。大力推进公证制度改革，强化监管，激发活力。健全司法鉴定制度，完善准入退出机制，促进鉴定机构做大做强，不断提升司法鉴定公信力。加强仲裁机构管理，大力拓展业务领域，建立健全公正、高效、廉洁的体制机制。

(见习编辑 朱腾飞）