法律效率价值导向下的城乡环境正义探究*

曹树青

(安徽省社会科学院法学所，安徽 合肥 230051)

改革开放三十多年来，随着我国环境保护事业的艰难跋涉，我国环境现状有了很大的改观，尤其是城市环境保护和工业污染治理取得长足进步，但是，总体环境仍趋向恶化，尤其是农村环境问题呈急剧上升势头，城乡环境保护的严重失衡成为我国城乡二元机构体制结下的又一恶果。在城乡一体化进程中，我国新的《环境保护法》出台，其对这种失衡已久的城乡环境正义给予适度的纠正，在新旧环境法交汇的历史节点上，我们从历史的视角回溯城乡环境正义失偏的历史背景，用法律价值论的思维，以环境法的效率价值追求审视城乡环境正义，溯其因求其果，并以环境法的效率价值论为城乡环境正义的纠偏把脉问诊，对症下药。

一、环境法的效率与正义价值导向

传统法理学几乎一直将正义作为法律的唯一价值目标，随着法律对社会经济生活的影响日益加深，法律的效益问题日益受到关注，并成为当代法律的基本价值目标之一。[1]P90亚当·斯密第一次将经济学的思维方式嫁接到法律思维中，开创了以效率为依据检视和评价法律制度的先例。波斯纳也主张将是否有利于人类对资源的优化利用、减少浪费和提高效益作为评判法律制度和确认法律未来发展的基本依据。因此，波斯纳认为“经济学的效益原理，为法律制度提供了特定的批判、改良和理解的典据”。

法律的传统使命是为财富和财富的交易行为提供公平的保护，而当代法律的使命是在提供这种公平保护的前提下，实现资源的最大限度的优化使用和配置。如果说法律的传统使命是保障公民公平地分享资源这块蛋糕，那么现代法律的使命就是在保障分享蛋糕公平性的基础上，优化使用和配置资源，使资源这块蛋糕总量增加。为了实现这种蛋糕增值目的，当代法律必须：为资源最优化利用和配置提供方便，同时，引导和促使人们选择最有效的方式利用资源，其实质就是法律应当确立效率价值的目标。在当代社会中，人们利用资源的主观能动性和相关环境资源的法律、制度和政策是影响个体行为效率和社会发展效率的主要因素，淡化法律的这种效率价值引导，将使经济社会发展进程极大受阻。然而，法律的效率价值不能脱离公平价值独立存在，二者是相伴而生、相辅相成的：在某些公平价值无法衡量取舍时，将由效率价值给予法律取舍；有时，某些行为的公平与正义可以直接以效率价值来衡量，如合理的、能够产生利益最大化的合同违约等；某些权利设计和制度制定要以公平和效率双重价值目标作依据，如生态补偿制度既要维护资源的优化利用和配置，又要给予生态供给者以补偿实现公平。甚至有的学者认为效率就是正义、公平的同义词：“正义的第二种意义,简单地说来,就是效益。”[2]其实，效率和公平的两个法律价值目标有诸多联系和共同点，但毕竟还是两个不同的法律概念，在立法和司法实践中存在一定的冲突，当二者在某些领域“鱼与熊掌不可得兼”时，法律将做出抉择，对其中的某项价值目标进行抑制或削弱，法律的这种选择就表现为对价值目标的衡量与取舍，“在具体比较和分析不同价值目标的属性、功能及其对社会生活可能产生的效应的基础上, 对冲突着的价值目标进行权衡、选择并予以合理配置,以求用最小代价取得最大满足”。[3]P39

在纷繁复杂的经济社会关系中，如何取舍法律价值冲突决定于某一时期人们的法律需求，这种法律需求的不平衡产生了法律价值目标的冲突。一般而言经济需求是人类生存发展的物质需要，政治需求是人类生存发展的秩序需求，不同的需求诠释不同时期法律价值的不同内涵。不同的社会主体认同不同的法律价值，差异的主体产生差异的需要，差异的需求不可能在同一法律场景中得到同时满足，这就产生某些需要的满足是以另一需要的受抑或牺牲为代价。在我国改革开放初期，人才、物质和技术贫乏的情况下，城乡环境保护不可兼得时，城市环境保护得到优先关注。可见，在资源蛋糕紧缺，无法实现公正分配时，优化使用和配置资源使蛋糕做大的效率价值得到法律的垂青。随着社会的发展，当某一价值目标被不适当或过分地强调或夸大，而挤压了其他价值目标所蕴含的正当性时，它将产生质变，由合理性变为不合理性，正当性演变为不正当性。此时，法律应当做出适度的转身，来匡正失衡的法律合理性与正当性。我国发展初期在“效率优先原则”支配下的城乡环保差异正写照了这种规律。

二、“效率优先原则”支配下的城乡环保差异

众所周知，在我国社会主义初级阶段的根本任务是发展生产力，走社会主义市场经济道路，这就决定了法律效率价值和公平价值的单摆偏向效率价值，即“效率优先，兼顾公平”价值趋向。效率优先的价值取向通过具体的法律制度来体现和实现，我国的城乡环境保护二元体制结构就是这种价值取向的制度硬化。

我国存在城乡二元分治的局面，环境保护领域尤为显现，城乡环保差异日益扩大，这种差异表现在：其一，环境保护法律供给失衡，大量的环境保护立法针对城市，面对工业污染，对农村农业环境立法少之又少，使农村环境保护缺少法律关怀。其二，在体制建设上，我国环境保护行政机构只设立到县级，乡镇级政府环境管理职权部门缺位。其三，环境保护投资上，积重难返的农产品价格剪刀差使农村和农业缺乏资金积累，无力进行耗资巨大的环境投资，而政府的有限环保资金投入急需的城市环保和工业污染治理。[4]P47对农村环保的民间投资由于收益慢、制度建设不健全而严重滞后。其四，随着工业化和城镇化的深入，环境问题日益区域化，工业污染和城市污染大量向农村转移，农村环境已经不能独善其身，在城市环境保护卓有成效的当下，农村环境每况愈下。对此，社会各界近乎异口同声地责难：这种巨大的城乡环保差异凸显了城乡环境正义的严重失衡，是社会公平与正义缺失的制度性体现。 笔者认为，我们应站在历史的高度回望城乡环境差别的历史渊源，并从法律价值取向上看待这种差别。改革开放初期，我国百废待兴，社会要前进,必须大力发展经济,而发展经济必须追求高效率。因此，当时我国法律基本选择了“效益优先，兼顾公平”的价值取向，我国的《环境保护法》也不例外，其规定“环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”，明显强调了当时经济发展的重要性，并彰显了环境效率的价值追求。环境法追求的效率价值一般包括环境效益、经济效益和社会效益，其中的环境效益是本文讨论的重点，其基本内容包含环境资源的最优化配置、自然资源的最高效利用以及环境法律资源的高效利用。

环境法的这种效率价值追求必然导致城乡环保差异，从而使我国的城乡环境差异带有历史的必然性和一定的合理性。其一，从城乡环境法律供给差异看，我国环境立法偏向城市和工业，怠慢农村和农业环境保护。环境法最早源于污染防治法，我国早期的环境法就是治理“三废”(废水、废气和废渣)的，日本最早称“公害防治法”，面对上世纪60年代爆发的环境公害，世界各地掀起环保运动，环境法便成为政府保护和干预环境问题的直接抓手。源于工业污染的环境法从其诞生之日起就深深地烙上了工业的产业胎记。而工业发展需要大量的简单劳动力、资源、技术和管理人员，这些要素的供给只有在城市才能得到满足，因此，工业化初期，工业大多积聚于城市及周边，大量的工业污染和积聚的城市人口催生环境法的产生并促进其发展，在缺乏法制传统的中国，立法资源稀缺在文化根源上就注定了。紧缺的立法资源满足工业污染治理和城市环境保护的需要是法律“效率优先、兼顾公平”原则的必然选择。其二，从对环境保护的认识看，我国乃至人类对环境保护的认识有个历史发展过程，从无到有，从简单到复杂。改革开放前认为“环境公害是资本主义固有的，社会主义国家不会有环境问题”，后来认为环境问题就是“三废治理”，我国环境保护的主要立法就是源于“三废”(废气、废渣和废水)治理，如大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、水污染防治法等，同时城乡环境问题表象迥异：城市主要表现为环境污染，如大气污染、水污染、噪声污染等 ，具有时代性，并且危害性明显，容易引起关注；乡村则表现为生态破坏，如水土流失、荒漠化、土壤盐碱化、森林减少、水源枯竭、物种减少等。而这些环境问题具有历史惯性，不易引起人们的警觉，从而在人们的思想认识上产生环境问题只在城市的思维定式和假象。其三，从环境管理体制建设看，城乡环境管理体制差别大，基于对环境问题的偏差认识，环保行政机构只配置到县级政权，在我国发展初期，紧缺的财政资源能够供养新成立的环境保护部门已经难能可贵了，与当时对环境保护的认识程度相比较，这种体制设置符合当时的效率要求和时代背景。其四，在环境保护资源的配置上，倾向城市。我国发展初期，资金短缺、人才紧缺、基础设施薄弱、财政压力大，有限的财政资金当然地投入到危害性大、治理见效快、收益群体密集的工业污染和城市环境问题，尤其是城市环境卫生保洁，城市污水处理，扶持工业企业的污染治理扶持等，相对而言，农村的生态破坏和零星工业污染被政府有限投资的效果犹如面饼被撒胡椒面，效果甚微如同石头落水连响声都没有，这是因为中国的农村面积太大、人口太多、环境问题种类复杂。其五，城市将污染转移至农村，这是一种惯性使然。农村具有天然的自然空间和相比城市更大的环境容量，就等量的环境污染而言，农村具有更大的纳污消解能力，同时，由于城市人口的集中，任何环境污染所造成的环境损害风险也更大。故很多的工业企业向城市周边的农村或城乡结合部转移，这种转移具有一定的合理性，有利于充分利用环境容量资源，提高环境效率。关键是这种转移要在法律的允许范围内，并依法做好污染防控，禁止非法的以逃避治污责任的污染转移。但是，鉴于公平合理的原则，城市要对农村的污染治理给予应有的生态补偿。 最后，城乡环保差异，源之于城乡环境差异，我国发展初期，农村环境质量较城市而言具有较大的优势，在当年环保资源有限的背景下，遵循效率原则，优先发展城市环保是必然选择。当这种优先积累到一定程度时，境况发生逆袭，即产生文章开头描述的状况：城市环境有所好转，农村环境每况愈下。

综上所述，城乡环境正义失衡是我国城乡二元结构体制背景下城乡正义失衡的一个表现方面，具有一定的客观性。我国城乡环境保护差异不是一个孤立的社会问题和法律问题，它是我国特定历史时期经济社会发展的产物，它是环境保护和经济发展矛盾对立的一个侧面，是在资源紧缺有限的前提下，追求法律效率价值的必然选择，具有一定合理性。法律的效率价值和公平价值是对立统一、相辅相成、互为转化的：“环境利用效率的提高会增加社会的经济实力、财富水平以及社会福利水平,这也是社会公平的一个基本物质前提……而环境公平的价值理念反过来又会增强人们的效率观念,增强人们对环境、资源的保护意识。”[5]P62当追求效率价值使城乡环保差异过大，导致城乡环境质量差异逆袭(城市环境改善，农村环境恶劣)城乡环境正义失衡达到了需要纠正的时候了。

三、城乡环境正义的法律矫正

环境法的效率价值和公平正义价值，如同天平的两端，总是围绕平衡点作动态平衡，当效率价值依惯性越过平衡点后，法律就应当作纠偏调整，使其向公平正义价值回归。我国当下的城乡环保差异在效率价值引导下越过了平衡点(城市环境好转，农村环境恶化)，法律就应对此做出回应，使城乡环境正义回归。环境效率价值和公平价值的这种最优平衡必须保障最低限度的效率与公平为前提：在优先选择效率时,必须保障最低限度的公平;在优先选择公平时,必须保证最低限度的效率。[5]P63

2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了《环境保护法修订案》，该法对25年来长期积压的环境议题和公众亟待满足的环境需求予以最大限度的回应。其中农村环境问题在该法中得到了应有的重视。[6]P3表现在：其一，在环境领域的基础性、综合性法律中，大篇幅地规范农村环境问题，在上位法上为农村环境保护提供了高质量的法律供给，为以后具体各领域的单行法律供给提供法律依据。该修订法中第33、49、50条都直接规定农村环保问题，还有第32、35以及第51条等密切联系农村环保问题。其二，新环保法强化了农村环境监管。现行环境法对农村环境问题缺乏关怀，对政府的监管责任只规定到县级政府，在实践中，这种监管责任和力度自上而下层层弱化，县级以下几乎是空白，[6]P31这也是城乡环保的重大差异。新环保法强化了农村环境监管，新法第33条强调“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治”，首次将乡级政府纳入环保责任主体。同时具体细化了各级政府的农村环保职责，即：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，促进农业环境保护新技术的使用，加强对农业污染源的监测预警，统筹有关部门采取措施，防治土壤污染和土地沙化、盐 渍化、贫瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破坏、水土流失、水体富营养化、水源枯竭、种源灭绝等生态失调现象，推广植物病虫害的综合防治。”这样将农村环保纳入整体环境监管范畴，适用新环保法第6、26、27条规定：各级政府对本区域环境质量负责；将环境治理纳入地方政府的考核内容；政府向人大或其常委会报告环保目标完成情况，规范人大的环保监督。其三，新环保法强化了农村环境保护的资源配置。第50条规定“政府财政预算支持农村饮用水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、蓄禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等”，加大了对农村环境保护的公共财政支持。第33条规定县、乡政府为农村环保提供公共服务，提升农村环境综合治理。第51条规定“各级人民政府应当统筹城乡建设污水处理设施及配套管网，固体废物的收集、运输和处置等环境卫生设施，危险废物集中处置设施、场所以及其他环境保护公共设施，并保障其正常运行”。第33条促进农业环境保护新技术的使用。新法为农村环境保护获取财政资金资源、环保设施的物质资源、环保新技术的技术资源等提供法律依据。其四，新环境保护法对农村环境保护标的做了广泛的界定：生态失调，植物病虫害，农药、化肥、农业废弃物等面源污染，畜禽养殖和屠宰污染，农村饮用水源保护，土壤污染防治，工矿污染防治，重金属、有毒有害物质污染，农村植被水域和自然景观等。如此广泛的环保对象标志着国家对农村环保的重视，同时，也意味着环保责任的加重。可见，我国新的《环境保护法》为纠正城乡环境正义失衡储备了立法依据。

四、城乡环境正义回归的效率价值追求

立法为解决城乡环境正义提供了法律前提和可能，为城乡环境正义的回归铺了轨，如何回归还在路上，这是一个艰难的过程，本文讨论在回归正义的过程中把握尺度，如同在注重效率时不能抛弃公平和正义一样，在回归城乡环境正义时不能偏离效率原则的基本指引。

(一) 农村环境保护立法要注重立法效率

我国新颁布的《环境保护法》是一部综合性、基础性的环境保护立法，其对环境保护领域的各项具体立法发挥带动功能，对农村环境保护更是一次立法契机。新环保法有关农村环境保护的规定有待于专项法的细化，如在《农业法》《畜禽养殖污染防治管理办法》《基本农田保护条例》等法律法规的制定、修改或修订中都有所体现。[6]P33所以，农村环境保护要充分利用这次立法契机，高效利用这次稀缺立法资源。在选择立法项目即立法对象时，充分考虑立法的机会成本，不能一味简单地按照首长的意志将地方党委政府的意志或政策文件规范化和法定化。农村环境立法要充分考虑立法多导致的社会资源的重新分配是否合理，要对稀缺的立法资源进行科学的选择和合理配置，将其分配给能使有限资源价值最大化的主体。[7]P95

(二)建立高效率的农村环境管理体制

管理学认为“系统专门化才能 增长管理效率”，即管理系统的专门化和管理体制 单一的权力机构，有助于减少决策和办事过程中 的消耗，可以增长效率，克服无责任性和混乱性。[8]P17新的环保法对农村环境体制改革有新的规定，要求将乡、镇级政权为农村环境保护提供公共服务，提升农村环境综合治理，填补了现行环境法在乡镇级政府的管理真空。笔者认为我国乡镇数量多，如果环保部门在乡镇建立专门的环保机构可能成本太大，效率低下，可以参照林业管理，在县级行政区内分区域设立环保派出机构，一个派出机构分管几个乡镇，这样既打破各乡镇的地方保护主义，又能加强环境监督管理，同时减少行政成本，提高效率。同时，建立农村最基层的环保自治或合作机制，如，2008年全国首家农村环保合作社在湖南长沙县果园镇成立，后在全县范围内推开。合作社通过从村民手中回购垃圾并给予补贴的方式，引导农民分类垃圾：农户自行处理有机可降解垃圾，保洁员回收可利用垃圾，合作社无害化处理不可降解和有毒有害垃圾。这种农村环保合作自治结合农民自筹资金和政府有限补贴资金，以最小的成本治理农村环境，同时合理利用了农村富余劳动力。

但是，农村环境保护的专业部门管理又存在部门分治、政出多门的积弊，其会使环境管理效率大打折扣：各部门环境保护措施不协调，出现环保区域性失调，有的区域过渡环保投资，有的区域成为“被政府环保遗忘的角落”，为此，应建立或强化环保协调机构，统筹各环保职能机构间的信息沟通，协调职权摩擦和缺位，最大程度地降低各环保职能部门间的协调成本，增强最大区域性的环保效益。同时，完善环保规划，在掌握区域整体环保信息基础上统筹安排，避免不同环保职能机构对同一地区的重复过度的环保投资导致区域间的环保投资肥瘦不均，提升区域整体性环保效率。

(三)建立农村环保资源的高效利用和配置机制

新环保法打造了一部史上最严厉的环境保护法，同时，对农村环境保护给予强力推进，然而，在新环保法实施前夕，大量学者认为这部环保法的实施面临严峻考验，这种考验是多方面的，包括机构设置不尽科学、环保执法易受干预、职责追究难以实现、公众参与难以保障等，[9]P27其中对农村环境保护而言，实施的难度更大：农村是整个国家环境污染的最终兜底承受者，而农村面积之大、主体之多、环保内容之广是任何行政管理不可比拟的，同时，农村环保资源极度有限，农业资本积累少，环保民间投资微乎其微，而政府财政转移有限。可见，实施农村环境保护的物质基础在经济高速发展的今天仍然捉襟见肘，如果没有好的治理理念和制度保障，农村环境保护立法便会成为空中楼阁和水中月镜中花，纠正失衡的城乡环境正义理想终会落空。而要用有限的环保资源实现广泛的环境保护目标，其必然的趋势就是培养农村环境治理的效率观，树立农村环境治理的效率理念，构建环保资源高效利用的系列制度。

1. 建立区域环境保护设施共享制度。要发挥有限环保资金的最大环境效益，就是要充分利用环保资源，不能为了完成管理任务只建不管，只建不用，浪费有限资源。现在很多地方政府为了完成形式上的环保建设任务，建设了大量的污染处理设施不运行，只为应付上级检查，或者没有规划地随意建设，环保设备运行效率低下。要改变这种低效运行局面，必须建立环保设备共享机制，不能按照行政区划建设环保设施，要按照自然区域，按照人口或污染处理的需要建设环保设施，设施运营按照市场机制运行或按照处理数量多少由政府补贴等。为此，在农村的污水处理厂、垃圾处理场的建设要合理布局，不能按照行政区划普遍开花地无序建设，浪费有限的环境保护资金。

农村饮用水源地建设就是重要例子，农村饮用水源地划分要合理，要按照自然区域的特点合理布局，有的地方一个县各乡镇都有自己的饮用水源地，尤其在平原地区，这种划分方式浪费了大量的土地资源，严重制约了当地的经济社会发展。为了充分利用饮用水源，打破固有的城乡二元分割的模式，应当建立城乡饮用水源“共建、共用、共护”的城乡统筹模式，以集中式饮用水源地为中心，同等地向周边城乡供水。离城市较远的农村，可以建立小型集中式饮用水源地。偏远的分散居住的农村可以建立分散式饮用水源地。建立这种城乡统筹的饮用水源地，可以最少的水源地资源供给最大多数的城乡居民，同时，也便于环保机构集中管理。环境保护设施共享制度极大地提高了农村环保资源的利用效率。

2. 建立农村工业污染集中治理制度。随着我国的产业升级，很多企业在发达地区和城市生存困难，纷纷转向欠发达地区和农村，农村的工业企业不断增加，而且都是高污染产业，这对我国工业化和城镇化有极大的推动作用，但是，其为双刃剑，其给农村带来的污染也不可小觑。为此，在农村要建立工业集中区制度，所有工业企业必须进入集中区，所有工业企业污水、废气和固废进行要集中处理，这种集中处理提升了污染治理水平、降低了污染物治理成本和监测执法成本。集中处理工业一般较为先进，有训练有素的专业人员操作，治理效果好。集中处理具有规模化效益，避免重复投资，降低处理费用，分担环保成本。[10]P88同时也提升了环保部门监管效率，监管一个排污口比监管多个排污口简便高效得多。然而，我国《水污染防治法》中没有工业废水集中治理的法律依据，只有关于“城市污水集中处理”的相关规定，而环保部解释城市污水是指城市生活污水，不包括城市工业废水。其中的相关优惠政策得不到适用，更谈不上农村工业废水集中处理了，因此，我国应当对城乡工业集中处理做出法律规范。

3. 建立农业清洁生产和循环经济运行制度。 农业清洁生产是通过农业投入设定来影响其污染物的产生，对不可避免的污染物进行再利用或无害化处理。主要体现在：其一是农田富营养物的管控，对某一区域农田作物制定施肥计划，合理确定营养源和施肥率，合理安排施肥时间和施肥方法等。其二是农药除草剂管理，建立一种常态用药规范：只有在其他措施无效时方能用药；必须用药时，要考虑农药的毒性、残留量和流失率等，评估土壤特征和农药使用方法，确保农药残留低，流失少。其三是养殖业污染管控，规范牧业和渔业的养殖方法和技术，

4. 建立农业面源污染排放权交易制度。 污染排放权交易制度最早产生的动机就是为了减少污染控制成本，提高环境治理效率，其也最早运用于工业点源污染排放权交易，但是，作为一种新型的环境保护制度，如果能够被运用于农业面源污染的防治，将会使农村面源污染防控进入一个新的时代。引入面源污染交易后，排放权交易制度既可以用于点源污染和面源污染间的排放权交易，又可以运用于面源污染之间的权利交易。这种交易可以减少工业污染和农业污染的治理成本，并使总成本最小化，最终实现农业面源污染治理的效率大幅提升。[11]P40美国是这种权利交易制度设计和实践的开山者，该制度存在的前提条件是：面源污染具有可监测性以及面源污染被纳入总量控制目标体系，前者属于技术条件，后者属于法律或政策条件。在工业点源污染和农业面源污染间进行排放权交易，可为农业面源污染治理筹措大量资金，同时降低污染治理的总成本。由于，农业面源污染治理成本存在差异，合适条件下，面源污染之间也可以进行排放权交易，例如，不同的畜禽养殖场、农田或水产养殖间，这种交易可促进农业技术革新，降低成本，提高面源污染治理效率，促进可持续发展。

(四)建立高效率的城乡生态补偿机制

随着经济社会的快速发展，城市或发达地区实施产业升级，很多工业企业尤其是污染企业转移至欠发达地区和农村，这是充分利用环境容量资源的一种效率行为，但是，为了实现公平公正起见，城市应当向农村提供适度的生态补偿。我国近年在地方也尝试过， 然而不同的补偿方式具有不同的环境效果，例如现金补偿、实物补偿、技术(智力)补偿、政策补偿或其组合等。从生态补偿的效果角度可以将生态补偿分为“输血型”生态补偿和“造血型”生态补偿，对农村的财政支付或物质供给原则上属于“输血型”生态补偿，并且是“外部输血”，其对农村地区的自我积累和自我发展并无多大促进，相反，促进了农村或农民对这种输血的依赖，造成了农民缺乏生态保护和环境治理的原动力和支撑力，一旦输血停止，相应的环境保护和生态建设活动就停止。实现城乡环境正义，农民能力的增强至关重要，阿玛蒂亚·森曾经指出：能力的增强是走向分配正义的内因，作为道德主体，人自身能力的增强既关系到效率的提高和生产力的发展，又关系到人的尊严……，而物品资金的投入是外部的、暂时的和工具性的。相反，在资金有限的条件下，技术、教育以及职能培训的软输出更重要 ，只有这样，才能使农民充分发挥潜能和主观能动性，形成造血或自我发展的机制，为此，我国应该摒弃传统的将生态补偿只是理解为“输血”而忽略“造血”功能的做法，通过多渠道拓展生态补偿的造血技能，以从根本上提升农村环境保护的主体能力，这样才能逐步提高农村环境保护的效率，否则将会越补偿越贫困，环境越恶化。农村造血生态补偿应着重如下方面：

1. 提高农民的文化水平，加大农村的环保宣传。意识是行为的先导，提高农民的文化水平，至少可以阅读农药化肥杀虫剂等的使用说明和环保要求。同时，加大对农民的环保宣传，使他们认识到农村环境保护的重要性和紧迫性，认识农民自身的环境保护使命。新的《环保法》第33条规定加大在农村对新技术的推广和使用。尤其是农药、化肥、除草剂、杀虫剂等相关技术的推广关涉到农业面源污染的控制的成败。

2. 为农村、农民提供能力补偿。仅有简单的资金援助，不能从根本上解决农村的环保问题，所以，对农村的生态补偿要改变以救济式扶贫到以环境技术援助、转让为主的开发式协助。特别是产业化升级后的工业企业向农村大量转移，而这种企业大都是技术含量低、高污染的企业，为此，要加大对这些工业企业的环保技术转让或扶持。 为农民提供生产技能培训、农业生产服务以及各种基础设施建设补偿，目的是为农民提供相应的、可持续的发展机会，通过拓展自身能力实现“发展与环保”的统一，这种补偿相对于“事倍功半”的“输血型”补偿，具有“事半功倍”的效率。

3. 对农村绿色生产方式进行专项补偿。为了促进农民的土地利用方式向低强度、低污染的利用方式转变，为绿色农业、有机农耕等提供生态补偿，鼓励农业休闲服务业等发展。

4. 建设全面的农村环境保护信息平台。农村与城市的重要差别在于农村面积大、信息闭塞、交通不便。所以，广泛采集农村环境信息，是农村环保科学决策的前提。农村工业分布，农药、化肥使用地分布、使用量数据等，农村饮用水源地分布等重要信息要建立数据库，使农村环保具有科学依据。

5. 建立农村环保资金援助的多元化机制。农村环保需要大量的资金投入，仅有的政府财政供给算是杯水车薪，要建立更广泛的资金援助渠道，如财政担保、无息贴息贷款、税收减免等，还可以建立“异地开发生态补偿”的新机制，城市在农村建立工业园，同时，给农村生态补偿，实现农民的当地就业等。[12]P181

生态补偿是现实城乡环境正义纠偏的重要方式，但是如何实现生态补偿既达到城乡公正的目的，又要提供环境效率：以“四量”有限的生态补偿撬动广袤农村复杂繁重的生态保护和环境治理的“千斤” 重任，才是生态补偿机制构建的难点。先行的生态补偿试点注重了补偿的正义价值，忽略了效率价值。这种忽略影响了农村保护的积极性和能力建设，反而使城乡环境正义价值得不到实现。

(五)在农村重要领域建立生态环境“保护优先”的制度约束

2012年5月，周申贤部长在全国环境保护部际联系会议暨松花江流域水污染防治工作会议上，国家要在流域污染治理的同时，开始优先保护水质良好和生态脆弱的江河湖泊。这标志着我国环境保护开始在个别领域由污染防治为主向风险预防为主的转变，[13]P16虽然这种优先保护政策针对湖泊保护，但是，它代表了一种环境保护及其立法的基本走向，这是我国环境保护多年经验的总结，也是环境效率价值的必然追求使然。从我国近年来的环境治理实践看，很多领域走的是“污染后的治理”，然而，环境科学和世界大多数国家的环保实践表明：污染易、治理难、破坏易、恢复难，原因在于生态环境的不可逆转性，有的根本不存在“后治理” ，即使存在后治理，也是成本高昂。但是，从保护的角度来看，环保的前途会是另一番天空。从环境法律效率价值导向而言，就一个已经被污染的环境治理对象，采取治理的成本付出非常高，而且效果甚微；而保护一个未被污染和破坏或污染程度不高的环境，付出的成本会小得多且效果明显。因此，在环保投入成本有限的前提下，将成本投入到优质环境的保护显然是理性的。在农村环境保护中，这种保护优先的理念在很多领域大有指导意义。首先，土壤保护立法要以保护优先，王树义教授主张，土壤立法要以《中华人民共和国土壤保护法》为名称，不宜沿袭水污染防治法、固体废物污染环境防治法、大气污染防治法的立法名称而采用《中华人民共和国土壤污染防治法》，其认为土壤保护存在“1:10:100”理论，即保护土壤需要一元钱的话，防控土壤污染需要10元钱，而修复被污染的土壤则需要100元钱，在农村环保投入有限的情况下，显然保护未被污染的土壤不被污染是最理性最效率的选择，这是环境保护理念的思维转向，变消极被动的应对填补为积极主动的防患未然，求增量而非仅仅保存量。故王树义教授尽力主张我国土壤立法要树立保护优先的理念。在农村生态建设、自然保护、饮用水源地保护、湖泊江河湿地等重要生态资源均可实施优先保护。在当前工业化和城镇化背景下，对农村重要生态环境资源优先保护具有得天独厚的历史机遇，城镇化可以将广大的农村人口集聚城镇，为自然生态的休养生息腾出空间。农村生态环境保护优先的制度保障不同于工业污染治理的制度保障。实现保护优先的理念必须以制度保障：首先，建立主体功能区划制度，对农村国土进行功能分工和划分，划定禁止开发区和限制开发区，将农村工业集中到有限的集中区内，当前的退耕还林制度就体现了这种理念。同时，环境功能区、生态功能区制度都是保护理念的硬化。其次，我国应当建立环境地役权制度，环境地役权制度在美国实施多年，它将环境保护和土地开发之间的矛盾协调到双赢的境地，尤其是对自然生态的保护，效果显著，我国几乎没有这种实践，我国的生态补偿制度与之有一定的功能相似之处，但是生态补偿没有以权利的形式体现，也没有使利益确定化，补偿利益一般到地方政府或集体，没有具体落实到个体，影响环境保护积极性。在实现城乡环境正义纠偏的新的环保历史进程中，保护农村现有的良好环境不被继续破坏可能是最经济、最具效率的理性选择，在新环境保护法颁布后，各地方、各部门出台的具体实施法规或政策亟待树立这种保护优先的立法理念。

五、小结

当前城乡环保差异日益扩大，上升到法学理论的高度就是城乡环境正义失衡。然而从历史的高度去审视这种差异，在当时的经济发展水平和社会条件下，这种城乡环保有别的法律和政策也是追求效率价值的历史必然。正义价值和效率价值是相伴而生，在特定历史时期追求效率价值时要有最低的公平正义价值的考量，在回归正义价值时，不能丢弃效率价值的制衡。新《环境保护法》关注城乡环境正义失衡的纠正，然而，在有限的环保资源配置到如此广阔的农村，如果不讲效率，如同撒泼胡椒面，新的环境保护法对农村环境保护的立法目的终难实现。

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