《环境保护法》的前世今生

吕忠梅

(湖北经济学院，湖北 武汉 430205)

2014年4月24日十二届人大常委会八次会议通过了《中华人民共和国环境保护法修订案》(以下简称《修订案》)，这部法律是在1989年颁行的《中华人民共和国环境保护法》基础上进行的修订。这部号称“史上最严厉环保法”的法律将于2015年1月1日实施。法律正确实施的前提，是对法律本身的正确理解，其中最重要的是对立法过程以及制度选择背景及条件的把握。35年的《环境保护法》制定之路，伴随着中国在成为世界工厂的同时，却让生态产品成为了最为稀缺的产品的过程；也见证了中国成为世界上第二大经济体的同时，让生态环境成为了与发达国家最大的差距的现实。25年的《环境保护法》修订过程，关于法律是否修订以及如何修订的争论，虽然受到了国际环境保护思潮的影响，但更多的是中国真正实现发展方式转变的艰难选择。因此，以历史的角度观察和梳理环境保护法的制定及修改过程，对于《修订案》的正确实施，具有重大意义。

一、《环境保护法》的前世：从试行法到正式法

生态环境问题，是人类社会进入近代以来面临的重大生存危机。中国作为地球家族的成员，不可能做到实际上也没有做到“独善其身”。自新中国成立以来，一直遭遇着生态环境问题的困扰，我国的环境立法正是在国际环境保护运动的影响下、伴随人们对环境问题的认识不断深入而逐渐起步并不断发展的。

(一)1949年——1979年：环境立法起步阶段

新中国成立之初，国家百废待兴，由于缺乏经济建设经验，制定的经济复苏宏观决策一度出现政策偏差，粗放型、资源型工业规模不断扩大，人口增长控制失调，城市基础设施落后，形成并积累了一些难以逆转的生态环境破坏问题。

1957年以后，中国与苏联的关系恶化，为了走中国自己的发展道路，实行了“赶超英美”、自力更生、艰苦奋斗的发展方针和“闭关锁国”的对外政策。先是采取 “大跃进”方式，全民大办钢铁，导致“小钢铁”遍地开花，生产粗放、技术落后，没有采取任何污染控制措施，浓烟滚滚、污水横流、渣滓遍地，污染情况日益严重。乱挖滥采矿产资源，严重破坏植被、破坏地貌和景观、生物资源遭受劫难，造成生态平衡的破坏，使我国的环境污染和生态破坏矛盾凸显。

“文革”时期，在“破除一切封、资、修”、“抓革命，促生产”、“备战备荒”的理念下，中国的环境污染和破坏达到了触目惊心的程度：工业上片面追求高产值带来资源能源大量浪费和严重环境污染；大兴“五小”工业却不采取环境保护措施导致环境质量迅速恶化；“三线”建设把许多污染严重的工厂迁进深山峡谷，造成污染向生态脆弱地区转移却又无法集中控制；不顾城市生态环境特点，推进“变消费城市为生产城市”运动，在文化古城建设重污染型工业，加重了环境污染的危害；推行“以粮为纲”的农业发展战略，毁林、毁牧、围湖造田，严重破坏生态平衡，加剧生态恶性循环；更有人打着“革命”旗号，滥猎乱采野生珍稀动植物，肆意破坏风景名胜，冲击自然保护区、自然与文化遗址，导致许多珍稀动物濒临灭绝、大量的自然遗产严重破坏。与此同时，中国的人口迅速增长。经历了从1957年—1960年、1962—1972年两个人口增长高峰期，人均耕地不断减少，人均资源再度下降，迫使人们以更高的强度利用土地，不合理地开发资源。城乡建设和农村能源短缺，乱砍滥伐和毁林开荒；开垦草原、超载放牧，草原面积不断缩小，草地退化，沙漠化现象日益严重；粗放型经济发展更加速了矿产资源消耗。过度乃至掠夺式开发野生动植物资源使我国生物多样性持续丧失，许多物种种群数量急剧减少。环境污染和生态破坏迅速蔓延，中国的环境问题由发生期上升到暴发期。

20世纪70年代，国际环境保护运动如火如荼，在国际环境保护思潮的影响下，中国的环境保护开始起步。1972年6月，中国政府派环境代表团出席了联合国第一次人类环境会议。1973年8月，第一次全国环境保护会议召开，审视了中国环境污染和环境破坏的情况，通过了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护工作方针；拟定了《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》。1973年11月，国家计委、国家建委、卫生部联合颁布《工业“三废”排放试行标准》。1978年《宪法》明确宣示“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”(第11条第3款)。1979年9月13日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过了《中华人民共和国环境保护法(试行)》(以下简称《试行法》)。

《试行法》在我国立法体系远未完备的背景下出台，十分难得。它以环境保护专门法的形式出现，是我国环境立法的起点，影响了我国环境立法的整个进程：

第一，立法理念先进。《试行法》在国际环境保护运动的影响下制定，吸收了当时国际上先进的环境保护理念，体现了限制经济活动保护环境的总体思路，体现了既防治污染又保护自然的“大环保理念”，并蕴含着保护环境权及生态中心主义的环境保护理念。如：《试行法》在结构上包括了“保护自然环境”(第二章)和“防治污染和其他公害”(第三章)两大部分；立法任务是“为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康”(第2条)，将水资源保护目标确定为“维持水质良好状态”(第11条)，等。

第二，立法定位模糊。《试行法》在审议时，原城乡建设环境保护部部长李超伯代表国务院向全国人大常委会做了《关于<中华人民共和国环境保护法(草案)>的说明》，指出这部法律主要是规定国家在环境保护方面的基本方针和基本政策，应成为环境保护领域的基本法。但因为在审议过程中，常委们觉得草案不够成熟，不宜正式实施，于是采取了“原则通过”并“试行”的方式，由此埋下了环境保护法的地位之争的伏笔。这部在学界一直被认为中国环境保护基本法的法律，[1]实际上存在着尴尬：从形式上看，《试行法》由全国人大常委会通过，在立法体系上不是基本法，其与相关法律的沟通和统领作用难以发挥；从内容上看，《试行法》的制度设计具体且比较零散，与后来制定的环境单行法并无明确分工，也没有体现基本法应有的高度。

第三，立法技术不成熟。《试行法》在立法目的表述、政府管理职责、法律责任制度、生效时间规定等方面都反映出明显不足。内容上也比较杂乱，比如规定了食品安全制度(第25条)，直接将环境保护的工作方针写入法律(第4条)；等等。这些是人大常委会最终决定只能原则通过并“试行”的重要原因。

(二)1979——1989年：环境立法快速发展阶段

改革开放以后，随着经济增长，环境保护在国家经济社会生活中的重要性也被提到了一个新的高度。1983年末第二次全国环境保护会议召开，首次提出保护环境是一项基本国策。根据会议精神，1984年国务院发布《关于环境保护工作的决定》，明确提出：保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和自然环境破坏，是我国社会主义现代化建设中的一项基本国策；[2]同年，还发布了《国务院关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定》。1985年，召了第一次全国城市环境保护工作会议；1988年，国务院环保委员会发布《关于城市环境综合整治定量考核的决定》及《全国城市环境综合整治定量考核实施办法(试行)》。1989年，国务院召开第三次全国环境保护会议，提出要积极推行环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制、排放污染物许可证制、污染集中控制、限期治理、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度等8项环境管理制度。基本确立了我国环境保护工作以城市为主、以工业污染控制为主的格局。

这一时期，社会主义法制建设实践全面展开，中国特色社会主义法学理论体系研究由此奠基，[3]环境法理论研究发展迅速，环境立法进入“快车道”：1983年制定《海洋环境保护法》，1984年制定《水污染防治法》和《森林法》，1985年制定《草原法》，1986年制定《矿产资源法》、《土地管理法》、《渔业法》，1987年制定《水污染防治法》，1988年制定《水法》，1987年制定《大气污染防治法》。与此同时，对《试行法》的修订工作列入立法日程，1980年，成立《环境保护法(试行)》修订领导小组，聘请了北京大学、武汉大学、中国社科院、中国政法大学的专家学者组成专班，开始修法工作。修法工作几经波折，数度停顿，进展十分缓慢，一个最重要的因素是对《试行法》定位的纠结，在环境保护单行法陆续出台的情况下，是否有必要修改《试行法》，甚至对该法是否还有必要的存在，争论从未停止。

这一时期，国务院进行了两次机构改革，使环境保护行政管理体制一直处于变动状态。我国于1973年成立环境保护领导小组办公室(简称国环办)；1982年，国务院第一次机构改革时改建设部为城乡建设环境保护部，下设环境保护局(为国环办的办事机构)；1984年更名为国家环境保护局，但依旧隶属于城乡建设环境保护部；1988年，国务院第二次机构改革，将城乡建设环境保护部改为城乡建设部，将国家环境保护局独立出来，成为国务院直属机构(副部级)。国家环保局在变动过程中，面临着职能定位及与工作领域确定的不断调整，对《试行法》的修改工作也有一定的影响。

这一时期，国际环境保护运动进入相对低潮。以美国为代表的西方发达国家，反环保的声音渐起，在90年代初发展成为能与环境保护主义相对抗的反环保主义，“明智的利用”运动是其典型代表；[4]与之相对应，政府推行自由主义经济政策，甚至公开宣称反环境保护，并寻求各种方法消除或削弱环境管制。[5]P20这些思潮及政府政策，对中国的环境保护及立法均产生了不可忽视的影响。

1989 年12 月26日，七届全国人大第十一次常委会通过了《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)，该法以《试行法》为基础修改而成。原国家环保局局长曲格平在向全国人大常委会所做的《关于〈中华人民共和国环境保护法(修改草案)〉的说明》中提出：在执行中也发现《环保法(试行)》有不够完善的地方，有些内容也已不适应当前形势发展的需要。主要是由于1982年《宪法》的实施，使立法依据发生了变化；《试行法》对许多在实践中行之有效的制度没有加以确认；有些内容已不适应当前形势发展的需要。《环保法(试行)》是试行法，应当在总结经验的基础上，加以修改完善，作为正式法律施行。①

纵观《环保法》的制定过程与内容，可以发现国际国内的多重因素，对这部法律的影响明显，反映了我国当时的环境保护政策、经济发展需求以及国际环保思潮的状况。客观而言，这部法律较之于《试行法》有了重大进步：

第一，内容更加科学。《环保法》坚持了大环保的理念，并且增加了“改善环境”的规定，反映了现实需求；明确了环境监管体制，对监管部门、监管职权的规定更加明确，克服了《试行法》政企不分的问题；建立了环境监管的基本制度如环境标准、环境监测、环境影响评价、三同时、排污申报、限期治理、排污收费、防止污染转移、环境应急措施、法律责任等；初步建立了环境法律责任体系框架。

第二，立法技术显著进步。上个世纪八十年代兴起并迅速发展的环境法学研究为制定《环保法》提供了理论支持，使其体系性显著增强，制度规定和表述更加合理，与其他法律法规的关系也得到了考虑。

但是，《环保法》也存在着明显的问题，其理念与制度一直广受诟病。

第一，经济增长观念主导。《环保法》制定时，中国刚刚进入经济快速发展期，从政府到民间发展经济的冲动都十分强烈。环境保护虽然被提到了新的高度，但并不能改变我国发展经济的迫切要求，国际上逐渐兴起反环保的思潮也起到了推波助澜的作用。《环保法》确立“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”的目标(第4条)，被学者们总结为协调发展的基本原则，[6]P157-164是典型的平衡环境保护与经济发展的思路，与“明智的利用”思潮具有一致性，其核心是要求环保顺应发展。这种思路实质上部分否定了环境保护所追求的环境目标纯粹性，体现了“发展优先”、“GDP导向”，是“退而求其次”的选择。也是基于这个目标，《环保法》删除了《试行法》中创造“适宜”环境、维持水质“良好”等提法，有环境目标倒退之嫌。

第二，立法定位问题仍未解决。与《试行法》一样，《环保法》在学界依然被认为是环境保护基本法，[7]P183但否定观点仍存[8]。其在立法效力层次、内容的统领性上并无根本改观，“无论在形式上还是内容上都未达到基本法的要求”，[9]政府官员也认为其基本法地位不突出[10]。

第三，部门立法、部分立法倾向明显。部门立法的问题不在于部门参与立法，而在于“行政机关借助于立法的方式使部门利益‘合法化’”，[11]《环保法》也具有明显的部门立法倾向，甚至被直指为“为环保局立法”。这一方面与上世纪80年代中国确定的环境保护任务有关，也与环境保护局刚成为独立机构需要显示自身存在有关。客观上使《环保法》呈现出明显的“为城市立法、为工业立法、为污染防治立法”的特征，为我国环境保护相对忽视农村和农业、轻视资源保护、市场机制与公众参与严重不足埋下了伏笔。与此同时，在“为污染立法”的思维主导下，主要制度安排集中于污染控制，生态保护与预防原则基本没有得到体现。理念的疏漏与重要制度的缺失，导致科学的环境保护体制、机制没有真正形成，不能充分发挥法律的拘束力和强制力，这是造成中国目前环境污染和生态破坏严重的原因之一。

二、环境保护法的变身：一波三折修法路

从1989年《环保法》颁行，到2014年《修订案》通过，25年修法路，跌宕起伏。其间经历了几个重大变化：从环境保护法的存废到确定基础性法律地位；从“有限修改”到“全面修改”；从“为城市立法、为企业立法、为污染立法”到“为城乡立法、为政府与企业立法、为生态环境保护立法”。这些转变的发生，既有经济社会发展阶段的影响，也是各界对解决“中国问题”需要“中国方案”共识的达成。值得重视的是，重大转变均发生在十八大召开前后，这绝不仅仅是时间上的巧合。

(一)1990——2010年：从搁置到启动修法

在《环保法》施行的25年中，国际国内环境立法的“生态环境”出现了重大变化，尤其是在立法理念、立法宗旨、法制度的价值取向上发生了根本性变革。在国际上，可持续发展作为一种不同于传统“人类中心主义”的新的发展观，在“生态人类中心主义”的思维方式下，②明确提出了对现行法律进行评估和制定新的符合“可持续发展”要求的法律的要求③，可持续发展及其要求得到了世界各国的广泛认同与接受。在中国，建设社会主义市场经济体制作为中国未来发展的目标载入宪法，“依法治国，建设社会主义法治国家”也成为了宪法所确定的治国方略；执政党更是明确提出了与可持续发展旨趣一致的科学发展观，宣示要建设“法治政府”。这些都是当年《环保法》制定时不可能达到的认识。这些认识对中国的今天与未来具有决定意义，它们意味着新的生产方式与生活方式、新的伦理道德、新的世界观与方法论，更意味着全新的立法理念、立法原则、立法模式、制度体系。

耐人寻味的是：《环保法》在20年前就被纳入人大的修法议程，全国人大常委会曾于1995、1996、2006 年三次组织对《环保法》执行情况进行专门检查，并且在提交的报告中都建议要加强环境保护立法，有的报告还明确提出要修改《环保法》④。全国人大环资委更是多次对《环保法》执法情况进行调研，但多年来，却一直被以“修改条件、时机不成熟，认识尚不一致”等理由搁置。[12]

有人认为，《环保法》是一部形式意义上的法律文件，有或没有无关紧要，没有必要劳神费力的去讨论；更没有必要大动干戈，让所有人都来参与争论，立法机关自己决定足矣。表面看来，这是关于一部法律文件是否有必要存在的分歧，具体对象特指《环保法》，如果止步于此，争论似有小题大做之嫌，一部法律文件是否存在并不会引发“地震”或“飓风”，也不足以摧毁中国的环境保护事业。但透过表面现象，便不难发现：它不仅是一部法律文件的存废之争，其实质是对环境法的根本认识以及如何理解和实现科学发展观的问题。⑤

在学术界也有人认为，我国已经对环境保护的单行法进行了修订，有的甚至多次修订，⑥不仅及时总结了实践中成熟的环境保护经验，而且吸收了一些国外的先进制度，各项制度都更加成熟，《环保法》因为滞后于单行法而失去了存在的理由；因此，《环保法》应被废止。

有人认为，主张废止《环保法》的观点是对环境基本法的地位与功能认识不足、没有厘清基本法与单行法的关系而造成的误解。[9]从理论上看，环境基本法是一个国家制定的全面调整环境社会关系的法律文件，它与就某一环境问题的解决或者规范某一类具体的环境社会关系的单行立法具有很大的不同。环境基本法是“保护环境的国家基本章程”。如《国家环境政策法》，它在美国环境法体系中的地位主要是由其性质和作用决定的。就其性质而言，它是一部从宏观方面调整国家基本政策的法律，它对一切联邦行政机关补充了保护环境的法律义务和责任，以统一的国家环境政策、目标和程序改变了行政机关在环境保护问题上的各行其是、消极涣散的局面。就其作用而言，它规定的环境影响评价程序迫使行政机关把对环境价值的考虑纳入决策过程，改变了行政机关忽视环境价值的行政决策方式。它在美国历史上第一次为行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面利益和目标创造了内部和外部的条件。由于国家《环境政策法》的特殊性质和作用，同其他的环境法律相比，它在美国环境法体系中显然处于更高的位置。[13]P243可以说环境基本法是在人类面临严重的环境问题，重新审视人类与环境的关系，选择新的生产方式和生活方式的产物。它虽然仅仅只是一个法律文件，但具有划时代的意义。

从立法实践看，许多国家走过了“从单行法到基本法”的道路，基本法的制定是从“先污染后治理”的惨痛教训中得出的结论。

环境问题早已存在，不少国家试图通过颁行单行法律法规以解决问题，但由于始终未将环境问题的解决与人类的生产方式、生活方式或发展模式联系起来，没有重视环境资源的整体性、生态性、开放性特征，单行法的作用十分有限。直到20世纪60年代人类环境问题的大讨论，才使人们真正认识环境与发展，环境与资源、环境与人口的关系，认识到需要有统一的发展目标和发展战略，需要有统一的法律。《斯德哥尔摩宣言》代表了人类对环境问题认识的质的飞跃，其重要标志是环境保护基本法的出现，1972年前后世界各国掀起了制定环境基本法的第一个高朝。1992年，联合国环境与发展大会的召开，达成了环境与发展成为迈向21世纪的人类面临的最大障碍、可持续发展是全球环境保护根本目标的新共识，又一次完成了对环境问题认识的新飞跃。在挑战面前，各国纷纷对环境保护基本法进行了检讨，一些过去没有环境保护基本法的国家迅速制定并颁行，如泰国以及拉丁美洲诸国；一些已经制定有环境保护基本法的国家根据可持续发展的要求进行了修订或重新制定新的基本法，如日本将过去的《公害对策基本法》、《自然环境保护法》予以废止，重新制定并颁布了《环境基本法》，完成了从以公害治理为主到全面保护环境的过程。1992年以来，世界各国颁行环境保护基本法的热潮方兴未艾，欧洲出现了《欧盟环境保护法》，法国还完成了环境保护法的法典化过程。

由此不难看出，环境保护基本法是人类正确认识自然、重新检讨人类传统生活方式，规范人类活动对环境的影响的产物，也是由于环境问题的发展所形成的不同于一般社会关系的环境社会关系客观上需要有统一的法律调整的结果；环境保护基本法是确立环境法的基本原则与制度，建立环境法律秩序的重要保障，其地位是单行法所无法取代的。环境保护基本法应承担宣示国家可持续发展战略、明确“权力—权利”配置原则、建立双重协调的法律机制、构筑权利保障体系的功能。

从1995年八届全国人大三次会议到2011年十一届全国人大五次会议，共有全国人大代表2474人次以及台湾代表团、海南代表团提出修改环境保护法的议案78件，代表们普遍认为现行环境保护法是经济体制改革初期制定的，已经不适应经济社会发展要求，强烈要求修改。十一届全国人大常委会将修改《环保法》列入了五年立法规划的论证项目。⑦2010年末，全国人大环资委按照常委会的要求，对《环保法》进行了评估后，明确提出《环保法》的“有限修改”思路以及三个重点、八项制度的修法目标。⑧2011年1月，全国人大环资委以委托环保部起草《环境保护法修正案草案(部门建议稿)》的方式，正式启动《环保法》的修订工作。

(二)2011——2012年：从“中修”后退到“小修”

2012年8月，十一届人大第二十八次常委会初次审议《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》(以下简称《草案》)，随后，面向社会公开征求意见。《草案》一经公布，舆论哗然。[14]环保部在网站上公布了针对《草案》的34条反对意见，公众意见的绝大多数也认为《草案》存在许多问题，尤其是在立法理念上大大落后，不仅没有实现“有限修法”的目标，而且出现了倒退。环境法学者们联名致信全国人大常委会，指出《草案》存在诸多严重问题，不宜继续审议。

《草案》共七章47条，修改21条，新增4条，合并8条。客观而言，《草案》在一定程度上体现了理论和实践的一些进展。如提出“经济建设和社会发展与环境保护相协调”的理念、规定“国家环境质量监测站点由国务院环保部门会同有关部门统一规划设置”、明确国家环保规划应当包括“自然生态保护和环境污染防治的目标、主要任务、保障措施”、提出“重点区域、流域污染防治规划”、规定政府组织农村环境综合整治和环保公共设施建设、确立环境目标责任制和考核评价制度以及人大监督制度等。但《草案》的确存在很多问题。在微观层面，一些具体制度的设计不够完善，没有充分考虑制度的可执行性。在中观层面，已做的修订与确定的修法目标差距较大。[15]

1．基本定位不够准确

1979年以来，我国己经颁布了20多部环境保护方面的法律。多部法律近年来进行了修改，这些法律不断总结提炼环境保护的实践经验，有的上升为法律制度，如排污许可制度、跨行政区域监管制度；有的做了进一步的完善，如排污收费、限期治理、环境影响评价制度等。另外，也建立了一些新的制度，如规划环评、公众参与、节约能源、流域管理、清洁生产、可再生能源利用制度等。这些都使得解决《环保法》的定位，理顺其与单行法的关系，十分必要。

但《草案》并未很好地解决这个问题，整体架构和规范内容没有体现基本法所要求的综合法性特征，没有解决与单行法的有效衔接问题。调整对象与水、大气、固体废物等单行法大量交叉，主要制度与单行法的相关规定重叠，若干具体条款存在冲突。更为重要的是，一些本应由基本法加以规定的内容，如国家的环境保护政策、公民环境权益、政府环境保护责任等重大问题，基本没有涉及。

2．监管体制问题并未解决

近年来，现行环境保护监管体制饱受垢病，也是引发众多群体性事件、影响社会稳定和人民生活的主要原因之一。确定将“推动法律的实施和行政责任的落实”作为修法重点，⑨令人鼓舞。但《草案》并没有从根本上对“九龙治水，各显神通”的体制弊端予以检讨，仅简单地增加了两个管理部门，法律理性严重不足。

从理论上讲，环境保护监管体制必须是一个多部门分工协作的体制，这种体制需要良好的协调、协作、协同机制作为保障。而《草案》没有将实践中已有的一些机制加以固定，如环境与健康管理、水资源保护等合作机制，已由国务院发布的《环境与健康行动计划》及国务院“三定”方案加以明确，《草案》没有涉及。同时，《草案》规定由环保部门会同有关部门制定排放标准、会同有关部门建立监测制度，还规定由发展改革部门提出总量控制指标分配意见等条款(第10条、第11条、第19条)，既缺乏理论根据，也与现行的职责分工和管理体制不相符，弱化了环保部门的综合管理职能，也不符合大部制改革的方向。另外，《草案》没有对已经严重存在的地方政府不实际承担环境保护责任问题予以足够的重视，对于已经出现的“企业污染、百姓受害、政府买单、生态环境破坏”问题没有从制度上加以遏制。

3．逻辑结构不够清晰

《草案》从概念使用到表达方式，从立法理念到制度逻辑上都不够严谨和完善。在概念和表达层面，将“协调发展”的理念与个别纯技术性的概念放在一起、单设监管一章，结构缺乏逻辑，表达不规范。在理念与制度逻辑方面，第4条提出了“使经济建设和社会发展与环境保护相协调”的原则，但在具体制度上却没有贯彻，依然将环境保护置于经济发展之下，是对“协调发展”的倒退，更不符合科学发展观的要求。

4．没有充分吸收实践成果

随着社会主义市场经济体制建设的进程和经济的高速发展，环境问题显现，中国的环境保护实践也得到了充分发展。环保立法、执法、司法和环境法理论研究走过了30多年，积累了许多可供总结的经验教训和可观的理论研究成果。因此，“修改现行环境保护法应当推动法律的实施”，⑩是一种十分必要而可能实现的目标。如何经过慎重论证，把已有的一些立法条件比较成熟、各方的意见比较一致、现实中又迫切需要法律加以规定、修改后对环境保护工作能产生显著成效的实践成果纳入，增强环保法的执行力与适用性既可行也可能。但《草案》在这方面几乎没有作为，对于推动法律实施的考虑也十分欠缺，与修法目标相去甚远。

5．制度设计不够完善

《草案》的一些具体制度设计也存在问题：一是对环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、现场检查等制度措施的修改，与水、大气等单项环保法律的规定、与目前环境管理工作实际、与有关环境管理制度的改革方向不一致。二是一些重要的制度如公益诉讼制度、公众参与制度、公民环境权益保护制度等未予规定。三是一些应该引起高度重视的制度如环境与健康保护制度、生态安全保障制度、以保障人体健康为核心的环境标准制度、生态环境保护制度等，基本没有涉及。

在各方面的强烈反映下，全国人大常委会委托法律工作委员会、人口资源环境委员会共同召开了人大代表、专家学者以及政府有关部门参与的多个座谈会，对《草案》的进一步修改征求意见。代表、学者以及政府部门均要求对《草案》存在的不足加以弥补，根据国家的新形势、新要求，对《草案》进行完善。着力解决中国生态文明建设中的基本问题，根据《宪法》规定，从立法理念、法律原则、法律制度方面加以完善，体现环境保护基本国策应有的法律地位，实现建设生态文明的功能。

(三)2012—2014年：从《修正案》到《修订案》

2012年，十八大报告在将建设社会主义法治国家作为治国理政的总体方略的同时，把中国特色社会主义事业由经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”拓展为包括生态文明建设的“五位一体”总体布局。2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。不仅将法治理念贯穿到了生态文明建设之中，而且对生态文明制度建设提出了新要求，也为《环保法》的修订提供了新机遇。

1．再次公开征求意见

2013年6月，十二届全国人大常委会第三次会议对《中华人民共和国环境保护法修正案(草案二次审议稿)》(以下简称《草案二次审议稿》)进行审议并决定再次公开征集意见。全国人大常委会向社会公布的《草案二次审议稿》，对《草案》作了45处修改，条文增加至59条。

一是以生态文明理念为核心修改环境保护法。《草案二次审议稿》对十八大报告提出的“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的美好愿景，在立法目的、立法原则及一些具体制度中有所体现。

二是回应政府职能转变的改革举措。《草案二次审议稿》体现了十二届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改革方案要求的大部门体制改革目标，为变“政府监管”为“政府、企业、社会共治”进行了制度安排。

三是完善了生态环境保护与污染防治的制度安排。修改了环境监测、环境影响评价、联合防治协调、现场检查、地方环境质量限期达标、生态恢复、农业环境保护、企业环境保护责任、排污费、限期治理、突发环境事件应急等一系列制度；增加了政府支持企业进行环保改造、政府环境保护目标责任制和考核评价、人大监督、生态补偿、循环利用、重点污染物排放总量控制、排污许可、防止农业源污染环境、政府设置环境保护公共设施等新制度。

四是增加“环境信息公开和公众参与”一章，明确了公众参与的权利和政府信息公开义务，规定了政府环境信息公开、企业环境信息公开、环境影响评价公众参与、公众检举控告、环境公益诉讼等制度。

五是完善法律责任制度。增加了按日连续处罚、企业逃避监管的法律责任、未评先建责任、违反信息公开义务责任；完善了环境行政责任、环境民事责任、环境刑事责任制度。

在常委会审议及公开征求意见过程中，大多数常委及社会公众对《草案二次审议稿》予以了肯定；同时，也认为还需要继续修改和完善，建议集中反映在三个方面：

一是提升环境保护法在法律体系中的地位。环境保护是经宪法确定的一项基本国策，在十八大报告提出建设社会主义法治国家、加强生态文明建设的新的历史条件下，应认真研究中国社会主义法律体系的构成问题，将《环保法》上升为基本法。

二是将保障人体健康的立法目的制度化。应完善政府环境与发展综合决策制度，建立环境与健康风险评估制度，将环境健康风险纳入环境影响评价和政府环境责任制度；建立健康权优先保护制度。与此同时，应继续完善政府环境监管制度、企业环保责任制度、生态保护制度。

三是完善环境公益诉讼制度。《草案二次审议稿》规定“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”作为公益诉讼主体，不仅范围太窄，而且不符合立法的一般原理，必须修改完善。

2．推出《环境保护法(修订案草案)》

2013年10月21日，十二届人大常委会五次会议进行第三次审议，此次审议稿的名称为《环境保护法修订案(草案)》。变化的理由，提请审议报告说明是：基于环境保护法在生态环境保护领域中的综合性、基础性地位，应当采用修订方式对环境保护法进行全面修改。

比较《草案二次审议稿》，此次又进行了10处修改，条文增加至65条。主要为：扩大公益诉讼主体范围、政府加大环保财政投入、经济政策的环境影响评价、环保部门可查封扣押排污设备，增加了生态保护的市场补偿机制、土壤污染防治制度、对单位主管人员人身处罚、环保考核结果向社会公开、环评服务机构弄虚作假的法律责任、要求国家机关使用节能节水产品等内容。审议过程中，常委和代表们对扩大环境公益诉讼主体资格、建立环境与健康风险评估制度、环境责任保险制度、环境权制度，等，继续提出修改意见。

2014年4月初，全国人大法工委召开立法前评估会，部分全国人大代表、政府有关部门、律师、环保志愿者、专家学者参与了评估，认为可以再次提请审议并在进一步完善后通过。2014年4月21至24日，十二届人大常委会八次会议第四次审议并通过《中华人民共和国环境保护法修订案》(以下简称《修订案》)。《修订案》在《环境保护法修订案(草案)》的基础上又进行了20多处修改，条文增加到70条。主要是修改了立法目的，增加了生态红线、环境与健康、环境责任保险制度，完善了法律责任、公益诉讼制度，等。

三、环境保护法的今生：最严厉的制度体系

《修订案》贯彻了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”的精神，回应社会对“美丽中国”的殷切期待，也被媒体称之为史上最严厉的环境保护法律。

(一)《修订案》的定位与特色

当今中国，正处于发展社会主义市场经济、全面建成小康社会的关键时期，面临着文明转型的巨大机遇与挑战，环境立法必须对此有所回应。《修订案》定位于环境保护领域的基础性法律，立足于解决环境保护的理念、原则、基本制度和共性问题，针对中国目前严重的生态环境问题，在总结国内实践经验、吸纳国际新经验的基础上，重点处理环境保护与经济发展、国内与国际、共性与个性、理论与实际的关系。较之于修订前的《环保法》，有了重大突破：

1．推动建立基于环境承载能力的绿色发展模式

《修订案》要求建立资源环境承载能力监测预警机制，实行环保目标责任制和考核评价制度，制定经济政策应充分考虑对环境的影响，对未完成环境质量目标的地区实行环评限批，分阶段、有步骤地改善环境质量等。为推行绿色国民经济核算、建立基于环境承载能力的发展模式、促进中国经济绿色转型提供了依据。

2．建立多元共治的现代环境治理体系

《修订案》改变了以往主要依靠政府和部门单打独斗、事后监管的传统方式，明确了政府、企业、个人在环境保护中的权利与义务，建立了参与机制，体现了多元共治、社会参与的现代环境治理理念：各级政府对环境质量负总责，环保部门及相关部门负责监管，企业承担主体责任，公民、社会组织、新闻媒体依法参与和进行舆论监督。为实现国家治理能力和治理体系现代化的全面深化改革目标，完善生态文明建设体制机制提供了基础。

3．完善制度体系

《修订案》建立了若干新的制度，如生态保护红线制度、环境健康风险评估制度、生态补偿制度、土壤污染调查制度、总量控制制度、污染物排放许可制度、农村农业污染防治制度、环境保险制度等等。完善了《环保法》一些老制度，如环境规划制度、环境影响评价制度、区域限批制度、限期治理制度、污染转移制度、环境事故应急制度、法律责任制度等。

4．强化义务与责任

《修订案》一方面授予了各级政府、环保部门许多新的监管权力，比如环境监察机构的现场检查权，环保部门的查封扣押行政强制权，对污染企业责令限产、停产整治权；等等。同时，规定了按日连续计罚，引入治安拘留处罚，增设了连带责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。另一方面，它也规定了人大对地方政府的监督权，规定了将环境保护考核情况向社会公开并纳入官员政绩考核，规定了对环保部门的严厉行政问责制度。

(二)《修订案》建立的法律机制

如果说2014年，中国将“向污染宣战”作为了一项最重要的任务，那么，《修订案》的出台则标志着中国的“治污之战”从立法上取得了突破，它所建立的法律机制将为这场战役奠定基石。[16]

1．环境与发展协调机制

《修订案》第4条宣示“保护环境是国家的基本国策。国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”这一条将原《环保法》规定的“使环境保护与经济建设相协调”修改为“使经济建设与环境保护相协调”并明确了“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”健全和完善了环境规划制度、多方参与决策程序、环境影响评价制度、制度责任制度，初步建立了环境与发展协调机制。

2．统一监管机制

环境的公共性要求统一监管，它涉及到环境与发展的宏观衡量，即整体上采取环境保护措施的力度决定了经济发展的环境基础和资源供给，需要在环境与发展总体平衡的思路下进行决策。为此，《修订案》通过建立区域统一管理制度、区际合作制度、环境标准制度、总量控制制度、生态保护制度等，建立了相对合理的监管机制。

3．公众参与机制

公众参与机制的核心在于明确和保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权。《修订案》在总则中增加了环境保护宣传教育及舆论监督的规定，并专设“信息公开和公众参与”一章，规定了公民的知情权、参与权、监督权，政府和企业信息公开，公众参与环境影响评价，环境公益诉讼等制度做了规定。

4．决策实施机制

《修订案》从实现可持续发展的角度，对各种环境资源开发利用行为进行了考量，通过建立生态补偿制度、全过程控制制度、清洁生产和循环利用制度、环境监测制度等建立了环境与发展综合决策的实施机制。

5．责任追究机制

《修订案》加大了责任追究力度，在提高违法成本方面做出了努力。完善了政府责任制度，明确规定政府工作人员的法律责任、政府及其职能部门主要负责人的领导责任；加重了企业和生产经营者的责任，明确了责任主体并完善了责任承担方式。

(三)《修订案》的不足与缺憾

《修订案》针对《环保法》存在的立法理念已不适应时代变化的要求、法律定位不清晰、政府环境责任难落实、与单项法的衔接不顺等问题，明确了政府的权力与责任，改变了过去以企业为对象的做法；增强了生态环境保护的内容，克服了过去仅限于污染防治的弊端；增设了农村农业污染防治制度，转变了为城市立法的观念；确立了公众参与制度，体现了尊重公民权利的现代法治理念。总体上看，较之于修订前的《环保法》有了长足进步。但是，客观而言，《修订案》也绝非完美，甚至还存在一些重大缺陷。

一是基本法地位未获。虽然《修订案》被定位为环境保护领域的基础性法律，但从立法效力上看，依然没有获得基本法的地位，这种尴尬，可能使该法无力承担将生态文明建设贯穿于经济、政治、文化、社会建设全过程的重任。

二是公民环境权未入。虽然《修订案》增加了公众参与制度，但国民的环境权依然没有得到明确宣示，这个缺陷，可能使多元共治的环境治理体系难以建立。

三是保障公众健康未实。虽然《修订案》修改了立法目的并增加了环境与健康风险评估制度，但在制度体系中仅原则性的规定了环境与健康调查、监测、评估制度，并未将其与相关制度进行衔接，可能导致环境与健康制度无法实施，立法目的落空。

四是风险预防理念未立。虽然《修订案》设置了环境规划制度、要求建立生态红线，建立了监测预警制度，完善了环境影响评价制度，但总体上这部法律依然具有浓厚的末端治理色彩，没有很好贯彻风险预防理念，尚未形成“风险管理——冲突管理——危机管理”的完整治理体系。

总体上看，《修订案》为实现“五位一体”战略，建设“美丽中国”进行了积极的努力，但离建立完善的生态环境保护法律机制还有一定距离。一方面，生态文明的理念需要贯彻到所有现行立法中，既有立法任务繁重的现实困难，更有传统部门法理念的窠臼难以脱离；另一方面，《修订案》在《环保法》基础上修改而成，既有不可能将旧制度完全摒弃的客观实际，也有风险预防等现代环境法治理念并未完全建立的潜在阻力。这也意味着，理论与实践任重道远，还需要经过艰苦的努力。

注释：

① 曲格平：《关于<中华人民共和国环境保护法(修改草案)>的说明——1989年10月25日在第七届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上》，全国人大网，http://law.npc.gov.cn:87/page/browseotherlaw.cbs?rid=1&bs=109&anchor=0#go0，2014年4月28日访问。

② “生态人类中心主义”是对“人类中心主义”的新发展，其在对传统的“人类中心主义”藐视自然、征服自然，将人与自然直接对立的观念进行反思与批判的基础上，强调自然对于人类的价值，要求建立“人—自然—人”的双重和谐关系。但是，它并没有脱离“以人为本”的根本宗旨，依然将自然作为人的认识对象和为实现人类发展的手段，它与“生态中心主义”存在着本质区别。因此，可以将这种观念归结为“生态人类中心主义”，既区别于传统的“人类中心主义”，又区别于“生态中心主义”。“可持续发展”体现了最典型的“生态人类中心主义”。参见吕忠梅：《沟通与协调之途——论公民环境权的民法保护》，人民大学出版社2005年版，第140-156页。

③ 联合国大会为实施可持续发展而通过的《21世纪议程》提出，为了实现可持续发展，“必须发展和执行综合的、可实施的、有效的、并且是建立在周全的社会、生态、经济和科学原则基础上的法律和法规。”

④ 王丙乾：《全国人大常委会执法检查组关于检查<中华人民共和国环境保护法>执行情况的报告——1995年8月26日在第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/07/content_3422.htm；王丙乾：《全国人大常委会执法检查组关于检查<中华人民共和国环境保护法>执行情况的报告——1996年7月3日在第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/06/content_3593.htm，2014年5月5日访问。

⑤ 从现有的对科学发展观的表述看，“可持续”是科学发展观的重要内容或者基本要求之一。笔者认为，科学发展观是对“可持续发展观”的一种政治表达，其基本内涵与价值目标与可持续发展是一致的。因此，无论从哪个角度看，科学发展观与可持续发展都具有相当的一致性，可以成为环境法的认识论基础。

⑥ 到目前为止，大多数环境保护单行法都已经进行过修订、或者已列入修订计划。有的单行法如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等都进行过两次以上的修订。目前，《大气污染防治法》、《水污染防治法》已经纳入十二届全国人大立法计划。

⑦ 参见《关于<中华人民共和国环境保护法修正案(草案)>的说明》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2012-08/31/content_1735795.htm，2014年5月5日访问。

⑧ “三个重点”是指修改《环境保护法》要适应环境保护工作当前需求，着重解决环保法律衔接问题、消除环保法律之间不一致、提高法律有效性；“八项制度”是环境影响评价、排污收费、限期治理、公众环境权益、环境标准、环境监测、跨行政区域污染防治协调和人民政府环境质量责任等8个方面的制度内容以及法律责任中的相关条款进行修改。具体内容可参见：《全国人大环资委主任委员汪光焘谈环保法修正案首次提请审议》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1128/2012-08/31/content_1735536.htm，2014年3月5日访问。

⑨ 《关于<中华人民共和国环境保护法修正案(草案)>的说明》，http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2012-08/31/content_1735795.htm，2014年5月5日访问。

⑩ 《关于<中华人民共和国环境保护法修正案(草案)>的说明》，http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2012-08/31/content_1735795.htm，2014年5月5日访问。

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