构建实战化县级司法行政法制工作模式的设想

丁玉祥（江苏省扬州市司法局副局长）

陈 健（江苏省扬州市司法局）

构建实战化县级司法行政法制工作模式的设想

丁玉祥（江苏省扬州市司法局副局长）

陈 健（江苏省扬州市司法局）

县级司法行政法制工作事关推进基层依法行政工作，而依法行政工作推进得如何，直接影响国家法律在基层的贯彻实施，直接关系到对人民群众合法权益的保护和社会法治环境的营造，关系到县级司法行政执法的社会公信力和在人民群众心目中的形象。笔者认为，在全面推进法治中国建设的新时期，构建实战化县级司法行政法制工作模式势在必行。

一、 县级司法行政法制工作的现状

由于诸多因素，县级司法行政法制工作难以适应推进基层依法行政工作、保障各项工作顺利开展的需要。究其原因主要有：

（一）思想认识不适应。县级司法行政机关较重视业务工作，而轻视法制工作。甚至有人认为司法行政机关的权力有限、缺乏刚性，执法意识不强，长此以往执法监督职能大大弱化，法制工作非但不能充分发挥依法行政参谋助手的作用，还被认为是一项可有可无的工作。

（二）机构队伍不适应。由于县级司法行政机关受机构设置、编制数量的制约，没有独立设置法制机构和配备专职法制人员，大多都是由办公室或其他的处室人员兼职，法制工作被边缘化，法制人员工作精力难以集中，自身学习、研究弱化。基层执法人员配备也比较少，人少事多，执法压力大，疲于应付。县级司法行政机关依法行政的推进、指导力度受到了严重影响。

（三）业务水平不适应。随着司法行政机关的地位和作用的日益显现，执行的专业法律、法规及规章涉及面越来越广，专业性特别强，这就对法制工作提出了很高的要求。而基层法制、执法人员水平均存在一定问题。一方面，基层法制人员身为兼职，缺乏工作积极性，对众多的执法不够熟悉，对法制工作内容缺乏研究，无法发挥监督指导的作用。另一方面，基层执法人员本来就配备不多，其中新招录的、转岗的就占相当的比重，专业知识、司法行政工作经验相对薄弱。原有的执法人员知识、年龄老化等。对执法人员培训、管理又缺乏计划性、针对性、有效性，严重不适应执法工作的需要。

（四）执法监督不适应。县级司法行政法制工作已经建立了一些基本的工作制度和规范。但制度规范不落实、监督流于形式、惩处过轻的现象仍然存在。执法责任、考核制度不落实时有发生，常态化、制度化、流程化的内部法制监督机制、考评体系没有形成。在行政执法的群众满意度方面，县司法行政机关虽然聘请了行风监督员，但也只是年底召开一次行风监督员座谈会，象征性地征求一下意见，整改纠错不到位，社会监督作用发挥不充分、渠道也有限，因而挫伤了社会、民主监督的积极性。

二、构建实战化县级司法行政法制工作模式的必要性

党的十八大报告把坚持依法治国作为治理国家的基本方略，并提出推进依法治国，建设社会主义法治国家，关键是推进依法行政，建设法治政府。围绕推进基层依法行政工作，构建实战化县级司法行政法制工作模式十分必要。

（一）建设法治政府的其中之意。党的十八大把“法治政府基本建成”作为实现2020年全面建成小康社会目标的新要求，这就给各级政府建成法治政府提出了时间表，任务艰巨，时间紧迫。而县级司法行政机关是基层政府的重要组成部门，必须在推进基层依法行政和建设法治政府中率先垂范，必须坚持用改革的方式构建实战化县级司法行政法制工作模式，才能承担推进基层依法行政工作的重任。

（二）公正执法的要求。县级司法行政机关要进一步建立健全各类工作制度和流程，构建系统完备、科学规范、运行有效的体制、机制、模式。针对行政执法中存在的不作为、乱作为等突出问题，构建实战化县级司法行政法制工作模式，强化法制监督在加强和创新司法行政管理中的作用。切实做到“严格”、“规范”、“公正”、“文明”执法，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，建立健全党和政府主导的维护群众权益的机制。

（三）强化司法行政职能作用的重要保障。在新的历史阶段，强化司法行政职能作用，必须在融入大局、服务大局中谋划和推动司法行政工作，必须构建实战化县级司法行政法制工作模式，始终坚持发挥法制监督和保障的作用，强力推进依法行政工作。只有这样，才能积极服务经济建设、政治建设，大力加强政府法律顾问建设，全面深化普法依法治理工作；才能积极推进社会建设，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题；才能大力开展相关法律法规政策宣传，不断拓展法律服务的广度和深度。

三、实战化县级司法行政法制工作模式的特点

围绕深化行政执法体制改革，提升社会治理体系和治理能力的现代化，构建实战化县级司法行政法制工作模式应致力于克服现实法制工作的弊端，创新基层法制工作的理念和秩序。实战化县级司法行政法制工作模式应具有以下特点：

（一）引导性。要体现引导思维的作用，要引导基层司法行政机关执法人员树立依法管理、规范执法的理念。

（二）规范性。要体现规范行为的作用，法制工作要与司法行政执法工作紧密结合，将法制监督贯穿到执法工作过程之中。

（三）制约性。要体现制约权力的作用，要对权力运行进行内部监督、制约，发挥法制工作的“关口”作用。

（四）保障性。要体现保障执法的作用，着重对执法的合法性、规范性进行监督，使法制工作真正起到保障司法行政各项工作顺利开展的作用。

四、构建实战化县级司法行政法制工作模式的设想

县级司法行政机关承担着法制宣传、法律服务和法律保障等职责，推进依法行政工作对其履行职责具有战略性、基础性、保障性的意义。设想构建实战化县级司法行政法制工作模式应具备以下四大体系。

（一）完善的法制工作组织体系

1、建立设置合理、编制科学的法制机构。县级司法局要与同级编制、人事部门协调，设立专门的法制部门，配备专职法制人员2名以上，使之与其承担的法制工作职责相适应。关于法制部门职责，早在1990年司法部就颁布了《司法行政法制工作规定》，已经明确了法制机构的主要工作职责。但是，在司法行政职能迅速加强的新时期，基层司法行政法制工作内容必须深化，内涵必然丰富，可以这样理解：法制部门承担着为本单位重大决策提供法律意见，指导、监督和检查本单位开展执法活动，代理本单位参加行政诉讼活动，提高本单位依法行政水平和执法人员的依法行政意识等重要的工作职责。只有设置合理、编制科学的法制机构才能完成这样重要的任务。

2、采取严格的准入制度。要吸收具有丰富法律知识、司法实践经验、管理经验的人员进入法制队伍，配强专职法制人员。并建立激励机制，调动他们的积极性、创造性，为法制工作开展奠定良好的人才基础。

3、建立执法责任制。明确司法行政机关主要领导为本单位推进依法行政的第一责任人，分管领导具体负责，法制部门承担推进依法行政工作。业务部门设置执法岗位，执法人员职责明确。并实行持证上岗、亮证执法，定期培训，过错责任追究等制度。

（二）规范的执法流程体系

1、权力管理清单化。严格规范司法行政各项权力的设定、增加、变更、转移、取消等。对具有“自由裁量权”的权力事项，应当细化自由裁量标准。

2、规范执法流程化。应根据法律、法规及规章的规定，制定每类执法的工作流程、操作指引等执法手册，明确各个执法环节、执法权限、执法标准和要求，做到执法流程清晰、要求具体、期限明确，增加透明度。

3、执法信息公开化。全面公开执法依据、权限、程序、结果等，公民、法人或其他组织依法享有的权利义务；公开举报、控告、投诉的方式与渠道，主动接受监督。

4、权力运行网络化。司法行政权力事项应在网上公开透明运行，做到运行规范、监督有效。

（三）内部的执法监督体系

1、在执法流程内建立法制审查监督。根据专业法律、法规及规章等规定，对具有司法、处罚等性质的执法，在流程内设定法制部门审查监督环节，法制部门对出具的执法文书进行法制审查，构建防范执法风险、杜绝执法违法的“防火墙”。（1）在社区矫正工作流程内设定法制审查监督。县级司法行政机关建立有效的内部审查监督机制，可以有效杜绝社区矫正工作中违规、违法事件的发生。应对以下执法文书进行法制审查监督：出具社区矫正适用前的调查评估、社会调查报告；出具撤销缓刑、假释、收监建议书；出具减刑建议书。这也是执法流程内进行法制审查监督的重点。（2）在法律援助工作流程内设定法制审查监督。在司法行政机关出具不予法律援助决定书前设定法制审查监督，可以有效维护受援人合法权益。（3）在行政执法工作流程内设定法制审查监督。在作出行政处罚决定前，依据《行政处罚法》的规定，由法制人员进行法制审查监督，行政处罚决定作出后，在法律规定的时间内，向上级机关报送备案行政处罚决定及相关材料。在疑难、复杂、有重大社会影响的信访投诉案件书面答复前，由法制人员进行法制审查监督，有助于依法妥善处理相关案件。（4）在制定规范性文件流程内设定法制审查监督。在制定出台规范性文件前，由法制人员进行合法性审查监督。规范性文件出台后，在法律规定时间内,向上级机关报送备案规范性文件及相关材料。

2、在执法流程外建立法制监督检查。（1）对律师工作的法制监督。根据《律师法》的规定，司法行政部门依法对律师、律师事务所执业活动进行监督、指导。为了强化监督，法制部门通过开展法制监督检查，对执法部门依法行使职权情况、律师事务所以及律师在业务活动过程中遵守法律、法规、规章情况进行法制监督。（2）对公证工作的法制监督。根据《公证法》和有关法律、法规、规章规定，公证机构依法独立行使公证职能、承担民事责任。司法行政机关依法对公证机构的组织建设、队伍建设、执业活动、质量控制、内部管理等情况进行监督、指导。为了强化监督，法制部门通过开展法制监督检查，对执法部门依法履职情况，公证机构、公证员在业务活动过程中遵守法律、法规、规章情况进行法制监督。（3）对司法鉴定工作的法制监督。人大常务委员会《关于司法鉴定管理问题的决定》规定，国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作。县级司法行政机关根据上级主管机关的委托开展监督、指导工作。为了强化监督，法制部门通过开展法制监督检查，对执法部门履职情况、司法鉴定机构以及司法鉴定人在业务活动过程中遵守法律、法规、规章、技术标准情况进行法制监督。（4）对人民调解工作的法制监督。根据《人民调解法》规定，国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。为了强化指导，法制部门组织开展法制监督检查，对执法部门履行职责、人民调解委员会在业务活动过程中遵守自愿原则、免费调解、执行规范的情况进行法制监督。

（四）科学的执法考评体系

建立健全实战化县级司法行政执法考评制度，通过制定科学、合理的考评标准，组织案件卷宗检查，专项、年度执法监督检查等，可以大大提高执法的质量，推进基层依法行政工作。执法考评的重点内容是：

1、依法履职。主要对执行《律师法》、《公证法》、《人民调解法》、全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》、国务院《法律援助条例》、最高院、最高检、司法部《国家司法考试实施办法》、最高院、最高检、公安部、司法部《社区矫正实施办法》等情况进行考评，对检查中发现的违法、违章行为，及时提出纠正意见，并结合执行中的问题，开展理论和实践问题的研究，严防发生行政不作为、具体行政行为违法或者明显不当而导致行政诉讼败诉或者国家赔偿。同时，考评落实上级机关执法工作部署，正确、及时履行职责情况。

2、规范执法。检查考评依法呈报、审批法律服务机构和法律服务人员执业，依法考核授予法律服务人员执业资格，依法开展对法律服务机构和人员的监督管理，依法收费及网上权力运行等情况；检查考评实施行政处罚的合法性、规范性，有无越权；检查考评投诉、申诉案件依法规范处理；认真执行行政复议决定和人民法院生效判决。检查考评建立社区矫正刑事执法工作管理制度，社区服刑人员监管、教育、帮扶规范，依法办理提请减刑、撤销缓刑（假释）和予以收监执行等刑罚执行工作；检查考评执法卷宗质量。

3、执法监督。包括内部和外部监督两个方面，内部监督是本单位开展执法检查、执法质量考评情况。同时，严格执行上级司法行政机关监督检查决定，及时纠正错误行为，依法追究执法责任。外部监督是接受人大执法监督检查，接受司法监督和社会监督，以及网上信息公开情况。

4、基础工作。重点考评建立基层法制工作组织、队伍建设、执法流程化；建立和完善行政执法责任制、重大行政决策制度、过错责任追究等制度；推行行政调解、行政指导工作制度、全程说理式执法制度等；规范性文件制定合法性审查、备案、清理，执法台账、资料、统计等。

（责任编辑 张文静）