论主任检察官办案责任制改革的困境与出路——以主任检察官的角色定位为切入点

彭智刚（北京市西城区人民检察院副检察长）

栗英会（北京市西城区人民检察院）

论主任检察官办案责任制改革的困境与出路
——以主任检察官的角色定位为切入点

彭智刚（北京市西城区人民检察院副检察长）

栗英会（北京市西城区人民检察院）

党的十八届三中全会提出深化司法体制改革后，主任检察官办案责任制进入全国检察机关的视野，成为新一轮检察改革的焦点。目前，最高人民检察院就主任检察官办案责任制改革试点划定了蓝图，但并未就具体改革措施给出明确意见，原则性规定较多。北京市西城区人民检察院作为全国一个试点单位，在制定方案、起草规范过程中，对诸如主任检察官选任范围、职权范围或授权大小、主任检察官的角色定位以及主任检察官与检察长之间关系等难题进行了潜心思考并进行了相关制度构建。但笔者认为，主任检察官角色定位问题的解决是主任检察官办案责任制改革的难点和关键所在。

一、主任检察官办案责任制改革的现状与困境

（一）主任检察官办案责任制改革试点的现状

主任检察官办案责任制是在总结主诉、主办检察官办案责任制改革的基础上提出的。2007年北京市检察院第一分院施行主任检察官办案责任制，2011年上海闵行检察院开始在侦查监督、公诉等主要业务部门试行主任检察官制度，2013年8月湖北省检察院在该省59个检察院开展主办检察官办案责任制试点，随后，上海浦东、重庆、四川成都等相继推行了主任检察官制度试点探索。各地探索各种主任检察官办案责任制是希望就此解决主诉、主办检察管责任制下的责权利不统一、检察官处置权限较窄、保障措施不健全等问题。2013年最高人民检察院根据中央司法改革的总体要求，发布《检察官办案责任制改革试点方案》，该方案明确了改革的基本原则，并要求各试点单位根据本单位情况选配主任检察官、建立办案组织、确定主任检察官职责权限、完善监督制约机制、落实主任检察官待遇。2014年最高人民检察院再次发布《检察官办案责任制改革试点实施工作指导意见》，该指导意见督促各试点单位出台改革方案，起草规范文件、尽快运行主任检察官办案模式。至此，主任检察官办案责任制改革在北京、河北、上海、广东、重庆、四川等十七个检察机关进行试点，这些试点检察机关在试点工作中的经验与教训、得失与成败，将作为全国检察机关今后推行主任检察官制度的借鉴。

纵观各地改革规范文件，本轮主任检察官改革试点呈现以下特点：首先，配置范围广，试行涉及公诉、反贪反渎、侦查监督、民事行政检察等主要业务部门；其次，放权力度大，主任检察官对直接办理的案件享有较多的处置权，可决定起诉、退回补充侦查，有的地方可以对轻型案件决定批捕；最后，该轮改革试点的相关配套措施较齐全，甚至与人员分类管理、机构整合、考核选任、监督制约等制度同步推进。

（二）主任检察官办案责任制改革中的冲突与困惑

首先，改革创新与现有法律规定的冲突。从制度层面上看，主任检察官制度的设计不必然会触动现有的刑事、民事程序法。但是，在具体的改革细节上，尤其是深化主任检察官的权限改革，对《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》的许多规定的突破，就很有可能与现行法律冲突。比如闵行区试点改革，将部分案件逮捕决定权下放给主任检察官，这与《刑事诉讼法》明文规定必须由检察长决定的内容相冲突。可以想见，本轮主任检察官改革试点，随着改革的深入，实现改革的初衷，将越来越会与现行法律相冲突。当主任检察官改革与法律相冲突时，应当如何取舍？针对这一点，有一种观点认为，主任检察官改革必须坚持合法性原则，即主任检察官办案责任制改革，应当在现行法律规定的框架内进行，比如主任检察官的权力须有法律依据，法律规定应当由检察长或者检委会决定的事项，主任检察官不得行使，否则会冲击法律权威，导致法律适用的混乱，容易造成权利的侵害。但另一种观点认为，改革是对现有制度的修正和完善，对不合理的制度就应当大力革新，畏首畏尾则改革难以取得预定成效。况且，此次改革目的就是增强检察办案司法属性，保障诉讼当事人的各项权利，以试点改革适当突破现有法律换取未来司法公平正义是值得的。总之，何去何从关系到主任检察官改革的方向和力度，需要慎重考虑。

其次，主任检察官选任资格如何确定的困惑。广义上讲，检察机关是行使一定裁判权力的司法官员，其拘留、逮捕、起诉与否，关系到犯罪嫌疑人的权益，使无罪的人受到追诉且采取羁押措施限制人身自由或者使有罪的人免于追诉，都将导致司法不公。主任检察官是行使司法权力的主体，其选任至关重要。因此改革中，各试点单位对选任资格争论不休。改革试点单位，围绕选任资格问题广泛征求意见。资历浅、年轻的检察官认为，从事检察工作年限不宜过长，业务水平和能力并不必然与年龄和从检年限成正比，改革应当给年轻同志一些机会，况且主任检察官处理事务繁多，需要年富力强的同志。资历深、检龄较长的老同志则认为，主任检察官手握权力，需要富有经验、深谙司法理念的检察官，这样，办案组织才能运行良好，避免权力滥用。据了解，检察机关的多数人普遍认为，主任检察官选任应当以部门为限，以本部门综合素质优秀的检察官为选任对象，但检察机关内部的综合部门同志认为，同样是检察官，都应当有选任资格，综合部门很多同志曾经也是办案能手，不能因综合部门或其他部门而剥夺参选权利，有失公允。不可否认，选任检察官必须坚持择优原则，即要有经验又要有能力，综合设定选任资格。但是改革初期，改革策划者应当积极争取部门支持，争取改革能顺利开展，这就不得不考虑各方利益，择优与争取支持成为改革的矛盾之一。

再次，主任检察官权限如何安排的艰难。赋予主任检察官案件处置权，即办案检察官在检察长授权范围内独立行使检察权力，不受部门领导干预。但是，应当赋予其多大权力成为改革中的难点。是给主任检察官的权力多一点，更多地体现其独立性，还是适当地给予其一定处置权力，更多的体现其隶属性。目前，理论界尚未对此进行深入研究，未有定论。改革试点中，各地主任检察官权力大小不一。就处置案件范围而言，有的试点单位建立了案件风险等级，主任检察官只能对风险等级较低的案件享有处置权力，有的地方直接列举了主任检察官须报检察长决定的案件或事项范围，除此之外由主任检察官独立处置。就处置权力而言，有的地方赋予主任检察官较大处置权力，包括一定范围批捕权、提出口头纠正意见权力等，将法律规定应由检察长审批的案件处置权下放到主任检察官，而有的试点单位则无此项权力。

最后，选任主任检察官的范围如何界定问题。应当在哪些部门设置主任检察官是一个令改革试点单位困惑的问题。学术界的主流观点认为，检察权力应具有司法属性，此乃主任检察官诞生的理论基石。检察机关将检察权授予各部门行使，有的部门检察权行政属性强，有的部门则司法属性强，是在所有行使检察权的部门实行主任制改革，还是仅在司法属性强的部门实施。有的观点就认为，公诉、批捕、职务犯罪侦查、民行检察部门，与刑事诉讼、民事诉讼当事人权利处分联系最紧密，且都需要对案件事实、证据作出自己的判断，司法属性远远强于行政属性，因此，建议在这些部门开展改革试点，即可以保证改革目的实现，又节约改革成本。但也有观点认为，检察机关的其他部门诸如控告申诉、监所检察、案件管理、研究室、检察委员会办公室、检察技术等部门、以及法警等检察辅助业务部门也应当选任主任检察官，因其权力也有部分司法属性。虽然存在争议，但目前各地的改革试点中，大部分单位都将前述公诉、侦监、侦查、民行检察等四个部门作为改革试点部门。也有例外，如上海闵行区仅在侦察监督处、公诉部门施行。也有的单位尝试在更大的范围内进行试点，比如上海浦东新区，就将控申、监所、驻所检察处纳入了主任检察官选任试点范围。

二、主任检察官办案责任制改革困境产生的原因分析

（一）改革初期经验不足

主任检察官的制度尝试是检察机关近年来深化检察体制改革，不断修正和完善检察权运行机制的产物。它是在主诉检察官、主办检察官试点改革基础上发展起来的。尽管主诉检察官制度为主任检察官制度的改革提供许多可资借鉴的经验，但是主任检察官办案责任制毕竟是新生事物，如何构建和完善该制度仍处在探索阶段。许多改革面临的问题尚缺乏理论的支撑和成功经验的支撑。可以说，主任检察官制度的改革初期经验不足，包括理论和实践两个方面，它也是检察改革许许多多困惑产生的客观原因。

理论研究不够深入，应该说，2000 年全国检察机关开始推行主诉（办）检察官制度，主诉检察官办案模式的改革，在本质上符合检察权运行规律，克服了“处、科、组”这种模糊办案组织的行政化特征，在彰显办案组织检察权的司法属性上表现出了一定的优越性，但其在实际运行中也存在一些较为突出的问题，例如实际办案效率不高、办案责任划分不明晰、专业化人才稳定性不足等问题。必须承认，在全国试点主诉检察官办案责任制以来，学术界主要围绕主诉检察官的角色定位展开了一定的研究，但相关理论成果甚少。可以说主诉制改革阶段并没有给主任检察官制度的改革提供丰富的理论成果借鉴。目前，理论界对主任制研究仍是摸着石头过河。对我国台湾地区及国外（如德国）主任检察官借鉴研究也处于初步阶段，相关比较研究落后。主任检察官办案责任制研究缺乏理论引导，只能寻求实践探索积累经验，不断完善制度建构。

实践经验不足，目前真正运行改革试点制度的单位较少，多数处于试点准备阶段，选任主任检察官、筹备办案组、探索建立主任检察官办案主体、办案责任、任职管理、考核奖惩等配套制度。上海闵行区人民检察院从2011年开始试点，已运行三年时间，积累了宝贵经验。实务界十分关注该试点运行情况，就该地主任检察官办案责任制改革做了一些实证调研，但多数是对制度的描述及对问题的思考，没有就制度中存在的问题进行深入分析，解决之道仍需探索，实践经验积累更是言之过早。

（二）行政与司法属性碰撞的结果

主任检察官属性之争，即行政属性和司法属性何为第一属性。这点是主任检察官办案责任制改革者困惑产生的根本原因。属性决定了主任检察官职责权限、办案组织形式及与检察长之间的关系。

主任检察官属性之争缘起检察机关的属性之争。目前学界，关于检察机关属性主要有三种观点：即检察机关是行政机关；检察机关是司法机关；折中说认为检察权力运行兼具司法和行政属性，因此检察机关兼具两种属性。我们认为检察机关兼具司法和行政双重属性。根据《中华人民共和国宪法》第134条规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门检察院，上级人民检察院领导下级人民检察院，可知检察机关实行上令下行的一体化运行模式，充满了行政化色彩。但是，检察权运行中，尤其是公诉权、侦查监督权、民行检察监督权又有着判断、亲历、独立的特性，充满了司法特性。因此，作为权力的行使主体，主任检察官兼具两种属性。

检察独立和一体化领导之间并不存在实质性冲突，问题的关键在于如何设置一个具体的规则来为二者划定一个边界①潘祖全：《主任检察官制度的实践探索》，《人民检察》2013年第10期。，也就是说司法属性与行政属性是兼容的，都是为了检察权科学运行，提高检察办案的质量和效率，但是主任检察官两种属性的边界界定仍需要深入研究。比如，主任检察官与检察长意见不一致时，应当如何处理，如果主任检察官擅自对应由检察长决定的事项作出决定，这种决定对外是否具有法律效力。

（三）角色定位模糊

如前所言，改革的经验不足、主任检察官的行政属性与司法属性的碰撞，导致了主任检察官角色定位的模糊。最高人民检察院指导文件、各试点单位规范文件，均未明确主任检察官的概念，也未明确其性质、特征。主任检察官作为检察官办案责任制改革的核心，其定位的模糊性必然给整个制度架构带来困惑。各地试点单位主任检察官制度差异很大，有的试点单位，部门负责人兼任主任检察官，既是监督者又是办案者，如闵行区人民检察院，规定“‘四部门’科长兼任主任检察官”②源于《上海市闵行区人民检察院主任检察官任职管理办法》第12条规定，四部门指侦查监督科、公诉科、金融检察科、未成年人案件刑事检察科。；有的单位主任检察官不得兼任部门负责人，主任检察官职责主要是办案、指导小组办案，部门负责人专司行政和监督职责，如重庆渝北区检察院；有的地方，主任检察官直接处置案件或直接报检察长审批案件，如北京市西城区人民检察院；有的地方，除主任检察官直接处置的案件外，仍保留三级审批制，如四川省成都市人民检察院。可以看出，有的地方将主任检察官定性为司法官员，有的地方仍然保有很重的行政色彩，体现了不同地区改革者对主任检察官角色有不同的定位。

三、主任检察官的角色定位

（一）主任检察官以司法属性为主导

首先，根据最高人民检察院《检察官办案责任制改革试点实施工作指导意见》，主任检察官主导执法办案，以其亲历性的具体执法活动和相对独立的裁判权力办理案件，承担执法主体责任，可知主任检察官目的是增强检察官的司法属性。同时，要求全体人员按检察官、检察辅助人员、司法行政人员进行分类，可推测其目的是加强专业分工，即行政专司行政，司法专司司法，由此可见主任检察官第一位属性应为司法属性。其次，主诉检察官办案责任制沿革，主诉检察办案责任制是负责起诉的部门为凸显检察官办案主体地位，为保证起诉的司法质量和效率，而展开的改革。主任制是对该制度适用范围、主诉检察官权限的进一步扩张，以增强检察官的司法属性。最后，大陆法系检察制度发展趋势，20世纪末，为加强检察官的司法独立性，各国开始了限制检察指令权运动，法国限制了司法部长对检察官办理具体案件的指令权，德国限制各级检察机关首长对检察官的指令权，在日本检察官违背上级意旨所做侦查和起诉决定，不认为是违法、无效的，纵观大陆法系国家将检察官司法属性置于主导地位已经成为司法改革的趋势。

（二）主任检察官是案件亲历者、指导者又是指挥者、决策者

司法属性为主导决定了主任检察官在办案小组中应当是亲历和裁判案件的角色，主任检察官更多的精力应当是承办案件，独立审核证据、判断事实、做出决定。办案组其他检察官应当协助主任检察官办理调查核实证据、起草法律文书等辅助工作。但是，检察官资源有限和办案数量多之间的矛盾决定主任检察官没有精力亲历亲为每一个具体案件，这就需要办案小组其他检察官承担部分案件办理，但需要主任检察官对其承办案件进行指导。因此，主任检察官是案件亲历者和指导者。同时，主任检察官还是办案组内的指挥者、决策者，保留着一定的行政属性以保证检察指令运行畅通、检察权统一行使。但是指挥与决策是建立在组内其他检察官相对独立办案基础上的。主任检察官指挥办案必须尊重承办检察官相对独立地办案地位，在作出决策之前，必须认真阅读卷宗等材料、听取承办检察官意见，更多地体现一种把关角色，以其丰富经验、较高的业务能力、对上级指示的把握来保障承办检察官办案质量。指挥、决策就要对办案风险承担责任，某种意义上讲，这种角色定位明确了责任追究主体，有助于提高主任检察官办案积极性。同时，指挥、决策使主任检察官主体地位得到凸显，检察官中的主任检察官办案独立性得到凸显，在这个层面上来讲，检察官的司法属性得到了保障。

（三）主任检察官相对独立行使权力

检察机关代表国家行使检察权力，为了有效追诉犯罪，各级检察机关及上下级检察官之间形成了上下一体的权力统一行使模式，以应对复杂、疑难案情和外界的干扰，尤其是公权力滥用滋生的职务犯罪。主任检察官也不例外，其独立性受检察一体原则的限制，一方面一体化有利于检察权力统一行使，以检察机关整体之力与犯罪行为对抗；另一方面，也有利于对职务犯罪承办主任检察官的保护，避免其在打击重大贪污贿赂案件、渎职案件中受到权力滥用者的打击迫害。

主任检察官权力来源于检察长授权，其独立性受检察长限制。《检察官法》第12条规定副检察长、检察委员会委员和检察员由本院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免，《人民检察院组织法》第3条规定检察长统领检察院工作，实践中也已经形成了由检察长统领全院业务的工作模式。检察长对主任检察官任免、业务的统领已然可以决定主任检察官可以行使哪些检察权，可以说主任检察官权力来源于检察长授权。但是授权并不妨碍其独立行使检察权力，主任检察官在授权范围内独立行使权力，即使检察长也不能对之进行干涉，以保障其司法独立性、亲历性的实现。但是授权范围以外的职权行使，需经检察长同意，服从检察长决策领导。司法属性主导特性决定，检察长应当放权更多，给予主任检察官更大空间，但是考虑到检察实务现状，如主任检察官办案责任制改革刚刚开始，各方面条件还成熟，不易给主任检察官太大空间。因此，应当在探索改革中，逐渐增强主任检察官独立性。

（见习编辑 朱腾飞）