努力建设法治政府 全面推进依法治国

王利明（中国人民大学教授）

努力建设法治政府 全面推进依法治国

王利明（中国人民大学教授）

党的十八届四中全会以“依法治国”为主题，就如何全面推进依法治国,加快社会主义法治国家建设进行了顶层设计和战略部署，并为社会主义法治国家建设进程制定了“路线图”。在依法治国的战略方案中，法治政府建设居于重要位置。促进法治国家、法治政府、法治社会三位一体的建设，其根本目的就是要实现国家富强、民族振兴、人民幸福。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”

一、建设法治政府是全面推进依法治国的必然要求

所谓法治政府，是指政府的一切活动受法律支配。换言之，政府要依法产生，政府机构要依法设置，政府权力要依法确定，政府活动要依法展开，政府责任要依法承担。改革开放以来，党和国家高度重视政府的法治建设。1982年《宪法》在总纲中规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”这是对法治国家的原则性规定。1982年《宪法》第三章“国家机构”规定了中央政府和地方政府的职责权限，明确了政府与国家权力机关的相互关系，为我国法治政府的建设奠定了宪法基础。在1999年的宪法修改中，更是明确地将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入《宪法》第5条，并将依法治国确定为宪法原则。进入新世纪以来，国务院陆续发布了《关于全面推进依法行政的决定》、《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强县市政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》等重要文件，对依法治国、建设法治政府的基本原则和要求、主要任务和措施等作了具体部署。党的十八大报告更将“依法治国”方略提到了一个新的高度，提出到2020年全面建成小康社会时，要实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的目标。

依法行政，建设法治政府，已经成为三位一体的法治建设中重要的一环。简政放权、转变政府职能等诸多措施的施行，为建设高效廉洁的服务型政府奠定了良好的基础。十八大二中全会通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，贯彻党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能。据统计，我国目前在国务院层面的行政审批项目就有1700余项，去年取消了221项，本届政府预计要再取消三分之一①到2010年年底，国务院的行政审批项目大约在3600余项，各省区市的行政审批项目大约在54200余项。2012年9月，国务院决定取消的行政审批项目有171项，国务院决定调整的行政审批项目目录有143项。。尤其是自十八大以来，党在反腐行动中“拍苍蝇”和“打老虎”并举，取得了丰硕的成果，得到了社会的广泛好评，也为建立廉洁、高效的法治政府奠定了良好的基础。

建设法治政府是全面推进依法治国的必然要求，也是依法治国战略的重要组成部分。现代法治的核心是规范公权、保障私权，这是因为，行政权力天然地具有自我膨胀和扩张的趋势，如果不依法对其进行规范，极易导致公权力对私权利的侵害②参见罗豪才、宋功德：《行政法的治理逻辑》，《中国法学》，2011年第2期。。哈耶克指出，“法治的含义不是政府以法律来治理社会（rule by law），而首先是政府的行为在法律的约束之下（the Rule of Law）。可以说，通过法律对公权力进行规范和约束，才能真正保障私权利。在此意义上，法治要从根本上约束和限制公权力，为公权力套上“紧箍咒”。一个成熟的法治社会，不仅要约束老百姓，更要约束官吏，并有效制衡公权力，在私主体受到公权力的侵害之后，法律应当对其提供充分的救济③参见宋功德：《建设法治政府的理论基础与制度安排》，国家行政学院出版社2008年版，第5页。。总之，只有建立法治政府，才能真正将权力关进制度的笼子中，也才能切实保障公民的合法权益不受侵害。

建设法治政府，也是贯彻人民当家做主民主原则的体现。在我国，随着新中国的建立，人民翻身当家作主。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”在中国共产党的领导下，全国人民通过各级人民大表大会，将自己的意志转化为国家的法律。因此，建设法治政府，要求政府的一切行为必须要有法律依据，实际上也是对人民民主原则的贯彻。

建设法治政府，是现代化的国家治理体系的重要组成部分。建设现代化的国家治理体系，一方面要求依照宪法和法律对国家权力进行合理配置，政府职能只能通过宪法、法律来确定，“无法律则无行政”。这要求我们必须通过制度手段，对政府部门的职能分工进行明确安排，建立完善的关于行政职权配置、行政活动过程、行政责任承担的具体法律制度，通过法治手段和法治思维来实现规范行政权行使、防止行政权扩张、转变政府职能的目标，使公权力的运行公开化、透明化，便于社会公众依法进行监督。另一方面则要求所有政府职能部门必须依法行政，即依据宪法和法律赋予的职权来行使权力。此外，建设现代化的国家治理体系，还需要我们进一步转变政府职能，压缩政府审批权限，明确界定政府与市场、社会的关系，厘定政企关系、政事关系；进一步明确行政权力界限、规范行政行为程序、加强行政信息公开，通过权力问责机制，加大对违法、失职行为的追惩力度。现代国家治理体系的核心是建设法治政府，只有政府带头依法行政，才能有效带动全社会依法行事，从而使国家能够依照法律进行治理，实现治理手段的法治化、现代化。

建设法治政府是建设法治社会的关键环节，只有政府严格遵守法律、依法行政，才能在社会层面上普遍形成守法的局面。在中国古代就有“以吏为师”的说法，在一定程度上也反映了官吏守法对公众守法的示范作用。目前，由于社会诚信缺失，道德滑坡，也导致人们缺乏规矩意识，这也在一定程度上影响了法律实施的社会效果，这就更加需要政府带头守法、遵法，从而引导社会公众崇法尚德。因此，建设法治政府应当是建设法治国家的核心。

二、法治政府的判断标准

一个政府应该达到哪些标准才称得上是真正的法治政府？我们认为，法治政府至少应当符合以下标准：

第一，职权法定，依法行政。所谓职权法定，是指政府的职权、机构设置、行为方式等都必须由法律明确规定。形象地说，职权法定的内涵就是“法无授权不可为”、“无法律则无行政”，这些都体现了“规范公权、保障私权”的现代法治理念。从行政法的层面来看，公权力机关应当严格在法律规定的范围内、按照法定程序行使其权力。从制度层面来看，则应当做到依宪治国，明确公权力只能在宪法和法律规定的范围内活动④参见李庆：《行政法视角下和谐社会建构之思考》，《法学杂志》，2011年第10期。，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行政行为都必须予以纠正，并追究法律责任。在这方面，明确划定行政职权的范围尤为重要。具体来说，行政机关的职权只能来自于宪法和法律的授予，行政机关不得自我设定和修改职权范围。同时，政府在行使职权过程中，还应该严格遵守法律设定的权限边界，既不能超越职权行政，也不能曲解其职权。党的十八届四中全会《决定》指出：“各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。”

第二，遵守程序，决策科学。程序是看得见的正义，正当程序原则是行政法的基本原则。按照正当程序原则的要求，所有行政行为都应当受到法定程序的规制，同时行政程序的设计也应当科学合理。例如，行政行为的作出要充分地说明理由，要给予行政相对人陈述和申辩的机会，行政行为作出后，还要保障相对人提起复议和诉讼的权利，为其提供寻求救济的途径和程序。目前，我国已经颁布了《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》等一系列法律，《行政程序法》的制定也已经进入立法机关的议事日程，这无疑有利于进一步贯彻和落实正当程序原则，保障行政机关依法行政。

严格遵守程序，也是保障政府决策科学性的条件。不能将程序视为对政府的约束和羁绊。事实上，某些地区出现行政官员“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍大腿后悔，拍屁股走人”的不良现象，正是因为违背了决策程序所造成的。正当程序的设置，有利于保障政府在法定范围内、依据法定程序行使职权。党的十八届四中全会《决定》指出：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。” “建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。为了确保公权力自身的廉洁和高效，最大限度地减少社会资源的浪费，必须要建立并完善公众参与、专家咨询和政府决定相结合的决策机制，进一步加强对政府决策合法性的审查、对决策可能失败的风险的评估、对决策正确性的论证以及对决策过程的监督，从而保障行政机关在整个决策过程中严格遵守法定程序。只有这样，才能有效地健全决策机制，实现对公权力运行的有效制约监督。

第三，信息公开，监督有效。阳光是最佳的防腐剂，只有通过公开才能保证权力及其行使不变质。为了有效地规范行政权力，建设阳光政府，必须要使行政权力的运行公开透明。我国在这方面已经取得了巨大的进步，《政府信息公开条例》的颁布已经为权力运行的公开化、透明化构建了制度框架。要求公权力及其运行公开化、透明化，首先是用法律明确规定公权力的内容、范围、行使等相关内容，再通过有效的监督机制督促公权力机关严格按照法定权限和程序行使权力。只有这样，才能确保权力的取得、行使符合人民的意志和利益，从而防止行政权力滥用，这也是现代法治的核心要义。信息公开就是指一切与行政相对人相关、与老百姓利益相关的信息，除非是依法属于秘密范围的，都要向社会公开，方便老百姓查询、知悉⑤参见贺乐民、高全：《论行政法的合作理念》，《法律科学（西北政法大学学报）》，2008年第4期。。信息公开是接受社会监督的前提，如果政府信息全部处于保密状态，老百姓对于政府做些什么都一无所知，自然也就谈不上进行任何有效监督。

第四，高效便民，诚实守信。行政行为涉及成千上万的利益相关人，如何提高行政过程的效率，直接关系到人民大众的福祉，关系到人民主体地位能否得到实现。例如，近年来，许多政府机关正在积极探索“一站式办公”，建立了行政许可“统一办理、联合办理、集中办理”的相关制度，显著改变“门难进、脸难看、口难开”的衙门式作风，并取得了良好的示范效应。法治政府必然是诚信的政府，我们要提高全社会的诚信意识和道德水准，进而营造和谐信任的社会环境，首先就应要求政府带头诚实守信。对此，我国《行政许可法》第8条明确规定了“信赖保护原则”，强调政府应诚实守信⑥《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”。政府作出的决定不能朝令夕改，政府规定的程序不能因人而异，已经作出的行政行为非经法律程序不得随意改变，因政府失信给相关主体造成的损失，应当依法进行赔偿。

第五，权责统一，失职必究。权责对应是建立法治政府的题中之义，这就意味着，政府在行使权力的同时，也应当建立相应的权力问责机制，加大对违法、失职行为的追惩力度。我们说私权上的权利对应的是义务，无义务的权利是特权，那么，与公权力相对应的即应当是责任，无责任的权力同样是特权，而特权必然导致权力的滥用。要有效避免公权力成为被滥用的特权，就必须要求公权力的行使严格遵守法律规定的权限和程序，否则，即应当通过问责机制追究公权力机关及相关人员的法律责任。我国《公务员法》中规定的公务员失职引咎辞职制度，正是对权责统一、失职必究这一原则的落实。在实践中，也确有很多官员因为违法失职行为被追究法律责任。

总之，建设法治政府就是要努力建立有限政府、服务政府、阳光政府、效能政府、诚信政府、责任政府，要坚持“执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的依法行政准则。

三、必须处理好政府与市场的关系

建设法治政府是一项系统工程，当前需要特别处理好政府与市场的关系。经过30多年的发展，我国已经完成了从计划经济向社会主义市场经济的全面转型。但计划经济时代遗留的陈旧思维观念还没有被完全消除，政府随意干预市场、不信任市场调节手段、过度依赖行政干预的情况依然大量存在。针对这些问题，党的十八大进一步强调要理顺政府与市场之间的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体自身的活力。与此相适应，中央政府明确提出了简政放权、转化政府职能的一系列举措。这些都是建设法治政府的应有内容。这是因为，一方面，法治政府要求处理好政府与市场的关系，承认市场在资源配置中的决定性作用，只要没有出现市场失灵情况，政府就不宜过度介入和干预市场的正常运行，这也明确划定了政府和市场的界线。另一方面，法治政府一定是有限政府。所谓有限，就是政府只能做法律允许和法律授权政府做的事情，而不能超越法律自设权力。为此就需要尽可能地将原有的全能型政府、投资型政府、管制型政府，转化为有限政府和服务型的政府，这也是法治政府的内在表现⑦参见姜明安：《关于建设法治政府的几点思考》，《法学论坛》，2004年第4期。。

建设法治政府，还需要通过法律手段明确界定政府与市场的关系。我国《行政许可法》第13条规定，凡是“市场竞争机制能够有效调节的”，政府就不得设定行政许可的事项，这就是通过法律手段，对市场和政府关系作出的一个明确界定。尤其应当看到，十八届三中全会决议已经指出，要实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。据此，我国在市场主体的准入方面，将以实行负面清单管理制度作为改革的突破口，并成为深化改革的重要内容。在负面清单模式下，对市场主体而言，“法不禁止即自由”，而对政府而言，则实行“法无授权不可为”、“法无授权即禁止”。在正面清单模式下，只有法律法规明确规定的事项，市场主体才有相应的行为自由，但社会经济生活纷繁复杂，法律列举的事项是极为有限的，在大量的经济生活领域，法律法规都没有明确作出规定。特别是随着社会的发展，各种新的业态不断出现，市场主体能否进入这些领域，必然成为法律调整的空白地带，成为“法律的沉默空间”。按照正面清单模式，市场主体无法自由进入这些空白领域，这无疑大大限制了市场主体经济活动的自由。而在负面清单模式下，只有法律法规明确禁止的领域，市场主体才无法进入，凡是清单没有列明的领域，市场主体均可以进入，这不仅使得市场主体获得了更为充分的行为自由，同时也是对政府权利的一种有效规范。政府管理要统筹协调好事前审批与事后监管的方式，对于能够进行事后监管的，就没有必要进行事前审批。如今，上海自贸区已经率先在外商投资的准入领域实行负面清单制度，将原来的正面清单模式转变成“非禁即入”的负面清单模式⑧参见龚柏华：《中国（上海）自由贸易试验区外资准入“负面清单”模式法律分析》，《世界贸易组织动态与研究》，2013年第6期。，从实际效果来看，其对于激发市场活力，降低经济运行成本，效果显著。同时，政府在行政过程中，还需要充分发挥和调动社会与市场自治的作用，特别是要积极引导行业协会和自治组织开展自我组织、自我监督和自我管理。“负面清单模式”彰显了有限政府和法治政府的基本理念。

此外，建设法治政府，还需要着力解决市场体系不完善、监管不到位的问题。一方面，政府应切实转变职能，将自己定位于市场服务者，积极创造各种条件，加强和优化公共服务，为市场主体参与市场经营提供便利，并为其经营自由提供保障；另一方面，政府也应依法履行职权，维护市场的秩序，保障公平竞争，维护市场主体的合法权益，从而为市场的良性运行提供必要的社会环境和制度保障。

（责任编辑 张文静）