干部选任“初始提名”探析

□ 童贤东

党的十八届三中全会提出，要“坚持党管干部的原则，深化干部人事制度改革，构建有效管用、简便易行的选人用人机制，使各方面优秀干部充分涌现。”［1］(P58)这对于进一步探索规范科学的干部选任机制具有宏观的根本性指导意义。新时期党在以往干部选任工作基础上，有了历史性的制度机制突破。表现在文本上，2010年中组部下发了《2010－2020年深化干部人事制度改革规划纲要》(以下简称《纲要》);2013年，中共中央又印发最新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》(下称《条例》)，其中都强调把民主推荐作为确定考察人选的必经程序，提出要适当扩大参与人员的范围，改进民主推荐的方法，提高民主推荐的质量。可以看出新的《纲要》和《条例》对民主推荐环节高度重视。因此，我们有必要对在干部选拔中体现科学、有效、民主的重要环节——“初始提名”做一梳理和探讨。

一、干部“初始提名”的由来及内涵

要弄清“初始提名”问题，我们有必要回顾一下历史，追溯干部选拔“初始提名”的理论渊源和实践基础，这将有助于我们从更深的层次上厘清“初始提名”的内涵，把握“初始提名”的精神实质。

(一)干部“初始提名”的由来

我国的干部人事制度建立于革命战争年代。1922年7月，中共第二次全国代表大会制定的党章中，首次使用了“干部”一词，但真正涉及干部选拔任用提名问题是在中华苏维埃中央人民政府时期。时任苏维埃政府主席一职的毛泽东，领导苏区建立起了工农民主政权的以普遍、平等、公开为基本原则的选举制度。并且随后制定了《中华苏维埃共和国选举细则》，对如何进行规范的民主选举、建立各级苏维埃政权进行了详细规定。其中要求:“政府工作人员由选举而任职，不胜任的由公意而撤换，一切问题的讨论解决根据于民意。”“群众不赞成的要另提候选人。”［2］(P65)这其实就已经涉及到对初始提名候选人的反复酝酿和考量的问题，从中我们可以从精神实质上领会毛泽东的干部初始提名观。他倾向于选择被提名人——“候选人”应该充分尊重民意，这在本质上已经涉及“初始提名”的核心问题——怎样使“初始提名”人选符合民意。尽管当时没有提出“初始提名”的概念，但这种体现由民意(公义)而决定的选择候选人的反复酝酿的动态程序运行过程，无疑是中共历史上干部选拔的第一次“初始提名”。

(二)干部“初始提名”的内涵

对于“初始提名”，一直以来还没有一个官方的、标准的定义。有人认为所谓“初始提名”就指一个职位空缺之后，就涉及在哪个或哪些单位进行推选的问题，于是就产生了无论在哪个或哪些单位进行推选都会有一个或一些意向人选的情况，都会有一个对人选的动议问题，这个对意向人选的动议就是初始提名;还有人认为根本就不存在什么“初始提名”，所谓的“初始提名”就是一个内部沟通的问题，对于此问题可谓见仁见智。

笔者认为应该用历史的眼光界定“初始提名”。过去战争年代，囿于革命斗争极端恶劣的环境和形势，又由于干部培养选拔经验的不足，在传统选拔任用干部的方式中，基本没有民主推荐这一环节，这时的初始提名就是指上级党组织的初步提名。伴随着干部选拔任用的不断规范化、制度化，民主推荐制度被作为干部选拔任用的必经环节。因此，现今的初始提名就是指由民主推荐到初步确定提名人选的过程，这一动态的程序环节即为“初始提名”，被提名的人就叫初始提名人选。基于此，笔者认为从初始提名主体角度来看，初始提名应该包括组织推荐、群众推荐、自我推荐三个层面。

1．组织推荐

从广义上讲，组织推荐包括组织部门推荐和领导者推荐，狭义的组织推荐仅指组织部门推荐，这里指的是前者。由于我们实行的是一党长期执政的政权组织形式，因此，干部选拔任用工作中的党的领导作用是不容忽视的，这既是国家政权建设的需要，也符合党管干部的原则，同时也能从根本上保障人民的利益，使国家政权建设沿着社会主义方向发展。因此，在干部“初始提名”中，组织推荐必须放在重要的位置上，十八届三中全会就此作出明确规定:“发挥党组织领导和把关作用，强化党委(党组)、分管领导和组织部门在干部选拔任用中的权重和干部考察识别的责任”。［3］(PP58－59)

2．群众推荐

群众推荐包括群众个人推荐和群众组织推荐。我们在重视组织推荐的同时，还要重点考虑群众推荐因素，充分尊重民意。群众的眼睛是雪亮的，实践证明凡是群众认可的，有良好的群众基础的干部往往都是有能力的好干部。我党的宗旨是全心全意为人民服务，只有在群众中有良好威望的干部，才能真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。党的历史上的优秀干部，往往也都是群众威望很高的干部。因此，有效采纳群众的推荐意见是搞好“初始提名”的必然要求。

3．自我推荐

古代就有“毛遂自荐”的佳话。在现代的干部选拔中，我们也要利用好这一提名方式，发挥其应有的作用。自我推荐可能有很多的弊端，并且也不好把握标准，但它也不是一无是处，只要我们建立起完善的制度体系，严格按照制度程序运作，自我推荐也可以在“初始提名”环节中发挥良好作用。因此，初始提名环节有必要包括自我推荐这一方式。

综上所述，“初始提名”就是在规范的制度前提下，整合组织推荐、群众推荐和自我推荐，使三者达到最佳的契合，而后通过有效的方式，合理确定干部选拔初始人选的过程。其实质就是使推荐提名过程体现民主与集中的统一，党管干部与群众公认的统一，程序与质量的统一。

二、“初始提名”存在的问题及原因

(一)“初始提名”存在的问题

“初始提名”是干部选拔任用中确定考察对象的一个过程，直接关系选人用人的准确性。近年来，各地在扩大干部选拔任用“初始提名”民主问题上进行了大胆的、有益的探索，收到了一定的效果，但也存在着许多问题亟待研究和解决。

1．提名权力不平衡

十八届三中全会中进一步强调了干部选拔两种方式:委任制和选任制，由于委任制的特殊性(不存在提名)，这里只探讨选任制的初始提名。提名权力不平衡主要源于两方面的原因:一方面是提名主体缺乏制度性的规范。规范的提名，其首要的条件是提名主体的规范，由于种种原因，当下对于初始提名主体的界定仍然还没有上升到规范的制度层面，这种制度性的缺位，势必会导致在初始提名过程中，对初始提名主体权力的权重方面难以把握。另一方面是提名主体掌握的资源不平衡。提名主体多元化，其掌握的政治权力资源必然有差别，表现在实践中，不论以何种形式的提名和推荐方式，都难以走出“少数人在少数人中选人”的现实困境。现实中，尽管中央颁布的《条例》对于民主推荐候选人做出明确规定，但在实际操作中往往流于形式(即使有此项程序，在最后的权重上也往往是“人微言轻”)，省了不该省的事，把民主推荐变成了单纯的党委推荐(委任制选人则另当别论)。比如，党委(或书记办公会等)有了人选意向，再让组织部门去履行程序，直接考察的现象也是客观存在的，这样的后果就很容易使所选的官员重视对上负责，而忽视对下负责，也容易使一些“带病”的官员得到重用和提拔。因此，在干部的初始提名阶段，群众提名权重的规范化是一个复杂的程序，是民主和实质民主统一的重要问题，还有很长的路要走。

2．提名标准不统一

干部初始提名的标准还没有达到规范化、科学化和制度化的要求，中组部也没有出台一个细化的统一标准，仅在《条例》中规定:要把民主推荐的结果作为重要依据之一，同时要防止简单地以票取人。这显然太过于笼统和宏观，往往成为干部选任中出现问题的制度规定性缺陷的滥觞。因为在实际操作中，不但要解决民主推荐中的权重问题，还要在此基础上进一步解决如何考量民主推荐和“得票数”的关系，这里面就有了太多的变数和不确定性，因此，十八届三中全会又强调“坚决纠正唯票取人、唯分取人”。衡量标准的不确定性，必然造成了领导干部的提名权有了过大的伸缩余地和弹性空间，又由于现实中仍然多少存在着领导干部与群众的权力不对称，领导干部中主要领导和一般领导之间的权力不对称等问题，往往会在多数人的意见与主要领导的意见不一致的时候，主要领导(一般指“一把手”)往往以“不能简单以票取人”使自己的意见占有主导地位，这种情况也为任人唯亲等腐败现象的产生提供了生存空间。

3．提名程序不规范

提名主体的多元化使得提名方式也必然有区别。我们现行的提名方式有组织行为，也有个人行为;有正式的书面形式，也有个别领导口头推荐等。不同地方、不同单位的提名方式各不相同。即便是同一个地方不同的领导之间、同一个领导对不同的职位，甚至同一个领导在不同的时期对有关职位的动议方式也会不同。实际操作中，往往在程序上也很随便，先提名后民主的现象比比皆是，缺乏强有力的制度约束和规范。

4．信息公开不合理

社会民主进程的加快，对政府行为的透明度要求越来越高，政府合理地进行信息公开，是提高公信力的主要途径。领导职位出现空缺后，合理、及时地进行信息公开是进行有效初始提名的前提。但在实际工作中，组织上考虑对空缺职位进行配备时，对外公开主要存在三个方面的问题:一是公开的范围过窄。对外公开一般主要在目标推荐单位进行小范围的公开，这样既造成了相关提名主体的信息获得权利无形中被剥夺，又限制了一些条件好、有优势的干部参与自己理想岗位的竞争的机会。二是对外公开不及时。由于有些空缺职位的信息时间公布的不及时，对于想参与竞争的同志来说缺乏足够的时间准备，从而变得不知所措、无的放矢。三是信息公开不规范。选任干部是一项政治性很强的工作，信息的公开一定要体现公平公正，但在现实中往往出现一些由于信息来源渠道不透明，就会造成有的同志先知先觉可以早作准备，有的同志毫不知情丧失机遇等不公平的现象。

5．责任主体不明确

明确初始提名的责任既能够很好地落实提名权，提高提名人的责任心，同时，又能够对提名人进行约束，降低提名中营私舞弊等腐败现象的发生。这就需要对提名责任做一个制度化规范化的限定，既保证提名人的权利明确充分不缺位，还要杜绝提名的随意性，保障提名为公的出发点，这是我们亟待研究和解决的问题。目前的情况是提名的多样化和复杂性导致了提名的权力主体即责任主体的不对等性，并且在现实中表现为注重提名权力和责任的实效性，而忽视权力和责任的延续性，抑或是走向只注重权力而无法落实责任的尴尬境地，这就是很多“问题”官员却能平步青云的制度原因。提名环节责任主体的不确定性，使得推荐者只行使提名权力，却不承担提名责任，从而导致出现用人失误也无法追究、无人负责的怪形象。

(二)“初始提名”存在问题的原因分析

造成以上问题的原因是多方面的，笔者主要从思想错位、制度上的缺位和实践中越位三个维度的原因来展开。

1．思想上错位

从领导层面看，由于受传统“官本位”思想的影响，有些领导干部把扩大民主与维护党委的权威对立起来。认为下放初始提名权就会限制党委领导的权力甚至就是限制“一把手”权力，就会降低领导的威信。组织部门在初始提名程序的操作过程中，也同样唯上是从甚至是盲从，通过各种途径把提名权的重心严重地偏向了党委领导甚至主要领导个人的意见。这就是提名权利落实不平衡以及信息公开不合理的根本思想原因。从群众层面看，多数人认为，选举干部与自己无关，选谁都一样，并且认为即便自己参与了，意见也得不到重视，顶多做个陪衬罢了，因此参与的积极性不高。这种情况进一步加剧了群众提名权的弱化。

2．制度上缺位

《条列》及《纲要》中对于初始提名的内涵、提名主体的范围、提名方式的选择、提名主体的责任、提名的程序都没有一个严格的规范界定，这种制度上的缺位，势必造成提名主体的内涵深度难把握、提名主体的广度难以掌握、提名范围的宽度难以界定、提名方式的维度难以选择、提名主体的责任难以追究等问题。这些都需要进一步建立健全完善、科学的干部初始提名的制度体系。

3．实践中越位

现有的关于干部“初始提名”的制度在实践中没能得到贯彻落实，出现很多越位现象。例如，《条列》中规定，要把定期考核和平常考核相结合，在干部选拔时要注重干部平时的表现，但在实际工作中，多数情况下选拔干部仍然还是用“一次性工程”来代替定期和平常的考核;动议干部时，有时没有严格依照《条例》，制定的考察方案长效性不够，在考察了解干部、听取群众意见以及分析个别人意见与大多数人看法的关系时，有时过于迁就领导意图，用领导的意见来代替所有人的意见，对推荐结果的判断有失偏颇。在深化干部任用初始提名工作的实践中，对业已形成了的一些行之有效的制度规章，在操作层面上还没落到实处，依然沿用过去的一套来代替新的有效的制度程序，造成干部“初始提名”环节中越位现象层出不穷。

三、规范“初始提名”的思路及对策

规范干部初始提名，目前还处于探索阶段，尚无固定的模式、统一的标准和严谨的制度。笔者认为，把握好以下四个环节，对于提高初始提名的科学性、准确性和合理性将有着重要的意义。

(一)注重提名过程的民主化

扩大民主是有效“初始提名”的基本要求。现实中，提名的有效性、代表性和最优性取决于提名工作的民主化程度，关键在于能够实现“多数人提名”和“在多数人中提名”的双向互动。故此，为提高初始提名的民主化程度，我们应该着眼于以下几个方面的探索:一是要确定合理的提名主体。初始提名的主体确定要具有合理性，范围既不能太宽泛，又不能太狭窄，要因岗制宜，确定不同的提名主体，既不能局限于少数人，又不宜无限制地延伸范围;既要保证扩大民主又要突出重点。二是要提高主体参与意识。提名主体积极、主动参与提名是有效提名的前提。因此，要采取多种方式、多种途径加大宣传力度，让干部群众充分了解初始提名的重要意义，熟悉提名的条件、要求、办法和程序等。并且，要正确引导干部群众树立公正意识、责任意识、大局意识，自觉从对组织、对本人负责的态度出发，做出慎重的提名。三是提高民意的权重。由于一直以来我们在干部初始提名中，群众的提名往往形同虚设，因此在这里提出要提高群众推荐的权重是必要的。但如何提高权重，要根据具体的情况区别对待。操作中，必须以把最优秀最合适的人选选出来为根本原则和出发点，有机地把握提名主体之间的差异性，科学设定不同提名主体在提名结果采纳中的权重。

(二)注重提名工作的制度化

邓小平讲过，制度具有根本性、全局性、稳定性长期性。制度建设在干部选任中同样具有重要的作用。党的干部工作的历史和现实证明:什么时候干部选任工作中建立起良好的制度，并且严格按照制度选人用人，党的干部选任工作就会健康、顺利，反之，则往往出现这样那样的问题和挫折。制度从学理角度看是对实践经验的固化，同时又会为实践提供新的理论指导，从而进一步促进新的实践向前发展。干部选任工作也是如此。因此，在干部选拔工作中，一定要把成功的经验上升到理论的高度，并加以制度性固化，才能保持工作的连续性、严肃性和规范性。在初始提名的推进中，我们既要继续完善原有的制度，又要探索研究制定新的制度。《纲要》和《条例》注重的是宏观层面的指导和原则的把握，只是一个大的方向，没有细化，这还需要后续制度性探索的跟进，才能使这些制度更具有可操作性。笔者认为，当下在干部选任中制度探索的着力点为:一是健全干部选任的体制机制。干部选任是一项系统工程，提名虽然只是其中的一个环节，但却具有关键的作用，搞好这一关键需要在体制机制上下功夫。在实践中既要注重选拔阶段的工作，又要注重把干部选任工作寓于日常的干部工作中。比如要定期召开专题会议，研究干部的选任工作问题，探讨干部选任工作的理论和实践问题，从而能够及时总结经验教训，进一步完善干部选任的制度，提出更加切实可行的制度。二是制定可行的干部推荐方式。十八届三中全会指出，要建立简便可行的干部选任制度，这就需要我们应该以灵活的方式推进干部的提名工作，在实践中要合理地运用选任和委任两种方式，坚持两条腿走路。在选任中一定要把定期推荐和平常推荐统一起来，兼顾推荐工作的常态化和定期推荐工作，建立完善后备干部制度，把定期推荐建立在常态化推荐的基础之上，既要把干部的选任建立在日常考核的基础上，又要合理权重定期推荐的结果，真正让思想正、作风硬、能力强的干部脱颖而出。三是建立提名责任制度。进一步完善提名责任制势在必行，署名制度是用来规范和约束提名权的有效制度，在保证提名权的合理、公正中起到良好的作用，但仅仅这一项制度还远远不够，后续的责任评价及追究制度还需要进一步的完善。

(三)注重提名程序的规范化

初始提名仍然处于探索阶段，如何从程序上规范这一制度，笔者认为应该做到“四要”:一要及时公开信息。对于拟选任的空缺职位、选拔条件、提名要求做详细说明，从而增强推荐的公开性和针对性。同时，适时公开符合提名条件人选的工作实绩和现实表现等情况。二要注重实绩。要把被提名人的平时工作实绩和日常工作表现作为推荐的主要考量依据。三要差额确定初步人选。对初始提名结果进行科学分析，统筹考虑各提名主体，考量组织部门和地方党委领导的意见，最后形成综合的系统的意见，并在一定范围内进行反馈，按照岗位匹配、人岗相宜的原则和领导班子建设的实际需要，差额提出初步人选。四要组织测评考察。对于初始提名的人选，要进行进一步“民主测验”，就是让初始提名人选重新在所在单位进行民主测评和考察，从而保证提名环节的完整性和严密性。此外，还要把初始提名程序与其他干部选任工作程序相对接，从而体现干部选人工作的系统系，防止这项工作与整个干部选任工作割裂开来。

(四)注重提名责任的明确化

十八届三中全会进一步提出要强化党委、分管领导和组织部门在干部考察识别中的责任，制定详细可行的提名责任制度，势在必行。因为责任追究是约束提名权、抵御不正之风、保证提名质量的最后一道防线，也是提高初始提名准确度的关键所在。强化责任，需要做到“三要”。首先要明确责任主体。只有责任主体明确，才能够做到把责任落到实处，从而避免提名权力的“实化”和责任追究的“虚化”，把“谁提名谁负责”的原则落到实处。具体来看，不同的责任主体要区别对待，是单位党组织推荐提名的，该单位党组织主要领导就是主要责任人;是个人推荐提名的，本人即为责任人;是党委提名的党委第一书记就是主要责任人;是组织部门提名的，组织部门主要领导就是责任人。其次要细化责任内容。责任内容的细化才能为责任的落实提供可靠的依据，不论是单位还是个人作为提名主体都必须有完整的书面提名材料，并且把提名的理由、任职意向等相关内容写清楚，单位要盖公章，个人要签名;提名工作的组织者，要对提名全过程负责，并也要明确责任主体。最后要落实责任追究。被提名人出现问题后，责任的追究一定要落实，并且要根据具体情况界定和落实责任，同时接受社会的监督。只有这样才能够有效地保障初始提名工作的健康有序的发展。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］．北京:人民出版社，2013．

［2］毛泽东选集(第1 卷)［M］．北京:人民出版社，1991．

［3］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］．人民出版社，2013．