惠农领域骗取“家电补贴”案的定性

文◎刘岳张大巍

惠农领域骗取“家电补贴”案的定性

文◎刘岳*张大巍*

本文案例启示：惠农领域骗取家电补贴的案件定性，由于家电经销商属于受国家机关委托人员，其采取虚假登记信息、虚增购买数量、虚报垫付资金等不法手段骗取补贴资金，且利用了基于受委托形成的职务便利，因此应当按照贪污罪追究刑事责任。

一、典型案例与定性之争

［案例一］2012年四川省成都市温江区法院审理的鲁某、曾某案中，二被告人在当地经营国家家电下乡产品过程中，为骗取国家对家电下乡的财政补贴资金，共收集、复印了50余份农民身份证及户口簿资料，并用其经营部尚存的产品标识卡等50余套资料，假冒农民购买者，以向购买者垫付了家电下乡补贴资金为由，到当地财政部门办理了补贴资金结算手续，共骗取补贴资金近3万元。公诉机关以二被告人构成贪污罪提起公诉，法院审理后认为二被告人利用家电下乡补贴资金“商审商付”的便利条件，以虚构事实的手段，骗取国家财政补贴资金数额较大，由于二人并不具有贪污罪的特殊主体身份，故以诈骗罪对二被告人定罪处罚。

［案例二］2013年6月陕西省三原县人民法院审结的李某贪污案中，被告人李某在经营家电下乡产品过程中，通过预先复印在其经销部已购买家电下乡产品补贴户的户口本、身份证，虚加用户购买家电下乡产品种类、数量和产品销售发票和产品标识卡，伪造陕西省家电下乡补贴资金申领表用户信息和个人签名，制作虚假家电下乡垫付资料，共向当地财政部门骗取家电下乡补贴资金3.5万余元。法院判决认定被告人李某构成贪污罪，判处有期徒刑二年四个月，缓刑三年四个月。

上述案例的定性分歧主要集中在贪污罪和诈骗罪。认定贪污罪的观点主要认为：第一，家电经销商属于接受国家机关委托人员，具备《刑法》第382条第2款规定的主体身份；第二，家电补贴资金是财政专项资金，属于国有财产；第三，经销商在套取资金过程中，利用了其接受委托形成的管理国有资产的权力和方便条件。

认定诈骗罪观点主要认为：第一，经销商与财政部门在签订协议时系两个平等主体，财政部门并未授予经销商任何公务权力，仅仅是负责一些劳务性工作，补贴资金最终的审核权依然掌握在财政部门手中；第二，经销商不属于国家工作人员，其与财政部门之间也不属于承包、租赁、临时聘用等情形，不属于受委托管理、经营国有资产的人员，不具备贪污罪的主体条件；第三，经销商骗取国家补贴的行为完全符合诈骗罪的构成要件，而是否构成贪污罪存在争议，故应以诈骗罪追究刑事责任。

二、本文观点

本文认为，无论认定骗取“家电下乡”政策补贴资金的行为是诈骗，还是贪污，都应当以认定骗取行为作为前提。因此，两种意见对认定销售网点家电经销商骗取政策补贴资金的行为并没有分歧，争议在于怎样认识销售商的主体身份，其是否属于受委托人员；其骗取行为是否利用了职务上的便利。本文认为，对“家电下乡”政策采取“销售网点代办申领并垫付”兑现补贴方式，基本流程是财政部门与登记备案的销售网点签订协议，委托销售商录入购买人信息、实施初步审核并向购买人垫付资金，然后由经销商到财政部门结算。在这一过程中，家电经销商属于受国家机关委托人员，其采取虚假登记信息、虚增购买数量、虚报垫付资金等不法手段骗取补贴资金的行为，利用了基于受委托形成的职务便利，应当按照《刑法》第382条第2款规定，以贪污罪追究其刑事责任。主要理由：

（一）经销商接受了国家机关委托

通过调取了有关地区财政部门与销售网点家电经销商签订的《家电下乡补贴资金代垫协议书》发现，协议内容一般包括：明确“自愿平等互利”原则，销售网点：自主经营，家电下乡政策外经营活动不受干涉；准确录入购买人及产品信息、对农户购买家电下乡产品进行现场补贴，并按补贴前的销售价格开具正规发票；如实向财政部门提交申报资料，如因把关不严造成的损失，自行承担；守法经营，不售假、不骗补，主动接受财政、商务等部门的监督管理。可见，财政部门是以平等身份与销售网点签订的协议，委托销售网点代为初步审核申领人信息、录入家电下乡补贴系统并先行垫付资金，故该《协议书》具有委托合同的性质。由于委托的内容并不带有强制性、职务性等单方特点，销售网点作为受委托一方自主经营，对把关不严造成的损失自行承担，具备相对平等、独立的主体地位，这些都不同于“受托方只能以委托方的名义行进，其对外的责任不由自身承担，而归于委托方承担”的行政委托，故该委托行为应当属于民事性质。因此，在这个协议中，销售商接受了财政部门（或商务管理部门）的受托，属于《刑法》第382条第2款规定的受委托人员，具备构成贪污罪的主体身份。

有人认为，经销商骗取家电补贴行为，往往采取虚报、冒领等虚构事实、隐瞒真相的手段，符合一般诈骗罪的构成特征，可以以诈骗罪追究刑事责任。本文认为，以骗取手段进行的贪污犯罪行为与诈骗罪客观要件确实存在竞合之处，属于法条竞合。但主体身份的不同，决定了罪名的不同，对于符合属于《刑法》第382条第2款规定的受委托人员，因具备了构成贪污罪的主体身份，其利用职务便利实施的骗取家电下乡补贴资金行为，应以贪污罪追究刑事责任。

（二）经销商行使了管理国有财产行为

国家“家电下乡”补贴资金是财政专项资金，属于国有财产。经销商受委托后，对补贴资金的管理体现在以下方面：一是初核。主要指，经销商对家电购买人的身份信息真实性、购买产品真实性，以及是否符合国家补贴条件等进行初步审核。二是垫付。经初步审核后，经销商认为符合政策规定条件，可以在购买人仅付部分价格（减掉国家补贴剩余部分）情况下，将家电产品给付购买人。经销商在受委托前提下向购买家电人垫付补贴，获得了向政府结算补贴的权利。三是结算。经销商携带有关手续，包括购买人身份证、户口簿、销售发票等复印件及家电下乡产品标识卡原件，即可到有关政府部门办理补贴资金结算，拿到其垫付的补贴数额。这里，经销商对于财政资金的管理，与通常“经手”的情况有所不同，即经销商不是先掌握了财政资金，然后进行处分；而是通过垫付形式获得了结算权利，从而实现了对国有财产的管理。换个角度讲，当经销商初步审核并把家电产品给付购买人时，实际就已经开始了对国有财产的管理。这种管理，显然有别于“承包、租赁和临时聘用”，也不能认为是一种单纯的劳务行为，其基于国家机关委托，具有了处分国有财产的权力和方便条件，应视为受委托管理国有财产的一种新形式。

（三）骗取补贴资金行为利用了“职务上的便利”

实际判例中，经销商之所以能够骗取家电补贴资金，一般先要采取以下步骤：一是搜集农户信息；二是购买家电下乡标识卡；三是填写虚假发票。经过以上步骤后，经销商制造了虚假购买“家电下乡”产品并垫付了补贴资金的事实，从而获取了结算的权利，然后通过结算套取补贴资金。应当说，一个未接受委托的家电经销商，也可以把前面三个步骤完成，但其不可能产生替代政府有关部门垫付补贴的结果，也不可能因此获得结算补贴的权利。概言之，受委托的家电经销商之所以能够骗取家电补贴资金，实质上是利用了其受委托形成的方便条件。

有人认为，家电经销商仅具有初审权，财政等政府管理部门仍然具有审查权。因此，财政部门只要认真履行职责，经销商的骗取行为就不能实现。本文认为，行为与责任是对应的，能够认定经销商的骗取行为利用了受委托形成的权力和方便条件，就符合了《刑法》第382条第2款规定的构成要件。财政等管理部门具有审核权而不履行责任或不认真履行责任，应当承担失职渎职的法律责任。

三、余论：定性与执法效果问题

有人认为，认定贪污罪社会效果不好，主要理由是国家政策实施中出现这么多贪污犯，社会影响不好，对政策实施不利。本文认为，对此应当作多角度分析。一是从总体上，依法严肃查办在“家电下乡”政策实施过程中的犯罪行为，是对国家惠民政策的正确和顺利实施的保障，是对国家财产和农民利益的维护。因此，必须严厉惩处家电经销商骗取家电补贴资金的犯罪行为。二是从定性比较看，如果认为认定诈骗罪效果就好于认定贪污罪，即认为国家政策实施中出现诈骗罪好于出现贪污罪，恐怕很难提出量与质方面的比较标准。三是从刑罚上看，认定贪污罪总体处罚重于诈骗罪，对于惩戒此类犯罪，法律效果应当更好，即更有利于震慑犯罪，谋取个人私利，损害国家和群众利益的犯罪行为。四是从预防上看，《刑法》第382条第2款突出了对国有财产的保护，适用该条规定追究此类犯罪行为，不仅有利于从严惩处那些受委托管理国有财产人员犯罪，起到震慑作用；也有利于警醒国家机关政策实施中加强管理，完善措施，严防此类危害社会行为的发生。

*最高人民检察院［100726］