公共安全视角下的社会组织类型及其风险防范

叶 雷

公共安全视角下的社会组织类型及其风险防范

叶 雷*

在我国改革开放不断深入的背景下，社会组织的发展出现了分化，一些特殊类型的社会组织已经对公共安全造成了影响，还有的成为公共安全的潜在隐患。公共安全视角下的特殊型社会组织大致分为四种形态，其在活动目的、运作方式、组织动员能力、资源吸纳能力、公共影响力等方面都具有不同于一般社会组织的特点。综合分析，目前的管理体制与方式、法制与制度、海外背景、利益纠结等都成为这些组织产生与发展的诱因。在公共安全治理的角度，这无疑是对我国社会管理的挑战。

公共安全；社会组织；类型；活动方式与规律

一、问题的提出

社会组织在我国的发展由来已久，但被纳入社会治理的范畴则是近年来的事情。2006年，在党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，整合了各方意见，提出的“社会组织”概念替代了“民间组织”、“社团组织”、“非政府组织”、“非营利组织组织”等概念，成为官方文件的正式术语，并逐步为学术界所接受。自此以后，党的文件给予了社会组织越来越清晰的功能定位：协调政府和社会关系、促进政社分开、依法自治、发挥作用。随着改革开放的不断深入，我国社会组织发展很快，在推动了社会建设和管理的同时，社会组织发展出现了分化，有些社会组织产生了程度不同的消极影响。由于历史遗留、法制滞后、政策模糊等因素而形成的特殊社会组织就是其中之一，有些已经影响到国家安全和社会秩序。特别是在开放度较高的大城市，还出现了国际性的非政府组织，它们的活动目的不尽一致，并与国家政府之间存在着冲突与合作的矛盾关系。①李斌：《非政府国际组织基本理论问题初探》，载《南京大学法律评论》，2003年第2期。同时，还存在一些并未获得合法资质的境外社会组织，却在事实上开展活动的现象，同国内的其他游离于体制外的社会组织共同成为监管的空白，成为公共安全的隐患。

学术界和事务部门对于此类社会组织的认知基本一致，但称谓有所不同：有研究将称之为“体制外组织”②谢菊：《体制外农村民间组织探析》，载《云南行政学院学报》，2007年第1期。、“非法人化组织”③吴新叶：《城市社区民间组织中的非法人化现象：问题与应对—— 对上海市13个街道的调查与分析》，载《城市问题》，2008年第4期。，也有叫做敏感型社会组织，或者“灰色地带”、“空白领域”，诸如此类，不一而足。总体上，是指那些游离于法制、政治政策、意识形态与国家治理体系的社会组织，它们中的一些或者已经造成了公共安全危机，或者可能会对公共安全带来潜在隐患。因此，有研究指出：一些涉及社会领域的特殊型社会组织可以归并到“非传统安全”领域，鉴于可能产生某种程度的社会紧张，“并且往往蔓延恶化于有权者的官僚自大和漫不经心。对于此类社会性非传统安全问题，假使没有严肃认真的态度，或者缺乏足够合理的制度性安排，小事也会变大，局部可能扩展到整体，矛盾的激化将产生连锁性的冲击波，对民众对国家均无益处。”④王逸舟：《论“非传统安全”—— 基于国家与社会关系的一种分析思路》，载《学习与探索》，2005年第3期。基此，本文所指的特殊型社会组织，是指以倡导和实现某种政治目的、宗教理念、利益诉求为宗旨，其活动可能对我国国家安全、社会经济秩序产生严重影响的社会组织。这些组织大都在政府管理的视野之外，在法律治理的有效范围之外。⑤傅金鹏：《我国公益性社会组织提供公共服务的问责逻辑》，复旦大学博士学位论文，2012年。与一般社会组织相比，它们的规模、数量、范围、作用等非常难以全面准确地把握，对政治、社会秩序可能会带来程度不同的潜在威胁。

在宽泛的意义上，社会组织问题就是政治问题。当今情况下，随着信息技术被广泛应用于生活，这一政治问题有被进一步放大的可能。毕竟，由互联网勃兴所带来的数字化、信息化、全球化革命正在全方位地改变着人们的生活习惯，公众的各种实践活动因互联网的出现而发生着重大的变化和重塑，并形成了一种全新的组织类型以及全新的个人与组织关系模式。在网络上涌现出的各类丰富多彩的虚拟社团正在构成一种新兴的社会组织形态，而这些虚拟社团的崛起无疑给社会组织的发展注入了一股新生力量。近年来流行的“微公益”不但使社会组织的效率提高，而且凭借其成本低、效率高、受众广的优势，吸引了越来越多的网民参与其中。越来越多的公民也开始成为政治类虚拟社团的积极参与者，网络政治参与的影响力也与日俱增。但是，网络的虚拟性可能使一些不法分子有空可钻，他们在互联网上散布各种谣言，误导网民，对公共安全造成了不良影响。而且，由于身份的隐匿性，个人在网上发表看法或意见时，往往比现实中更加大胆、更激进。因此，网络群体性事件中不可避免地存在着某些非理性、情绪化，甚至失真的因素，会使事态被不同程度地放大。另外，虚拟社会组织中的一些偏激言论也可能影响网民的价值判断，致使形成的舆论力量偏离正确的方向，从而演变为“敏感型网络组织”，甚至可能超出政府控制能力，导致局面的失控。

如何认识这些组织？如何对它们的作用加以区分并采取差别化的监管措施？这是目前需要解决的现实问题。为此，在收集相关资料的基础上，通过调研访谈，本文试分析此类组织快速发展的原因，并提出相应的对策建议。

二、特殊型社会组织的基本形态与活动及其公共安全警示

通过调研，我们认为此类组织大致可以分为以下几类：

（一）各类“维权”组织

改革开放以来，我国的政治、社会与经济发展均处于长期转型过程中，因为缺少足够的精力与时间消化改革的矛盾，很多问题被搁置，使原本的局部性、个体化、零星化的冲突逐步演变成为社会矛盾。我们的研究发现，拆迁、征地、就业、医患纠纷、干群关系等所诱发的群体性事件常年处于居高不下的态势。①吴新叶 ：《走出科层制治理：服务型政党社会管理的路径—— 以上海社会组织党建为例》，载《理论与改革》，2013年第2期。在一些地方，群众与政府、群众与群众的冲突中，分散的群众正在形成集体行动的趋势，他们组成了形式多样、目标单一的非正式组织，提出维护权利的口号，并基此开展活动。②张丽琴、唐鸣：《草根维权组织的属性考察与运作分析—— 基于对H市“城中村”改造中维权组织的调查》，载《社会主义研究》，2013年第1期。在这个表达诉求的过程中，有些非正式组织开始演变成为社会组织，有固定的管理人员和会员、有组织章程，并开展各种活动，唯一的缺陷是未获得民政机构的法定认可。现在，有些组织已经快速成长，在社会上具有很强的号召力，如“减轻农民负担理事会”、“战友互助扶贫会”、“农村中青年协会”、“农民工协会”、“维权律师团”、“冤民大同盟”等。其中“冤民大同盟”，主要是以上海为根据地，策划挑头的主要是上海动拆迁信访常客，他们甚至代理动拆迁户，组织策划维权活动。

（二）各种涉黑、迷信、非法宗教甚至邪教组织

随着时代的进步，群众对封建迷信组织已经有了一定的免疫力，但有些非法组织打着“××学会”、“××研究会”的名义，假借科学的幌子，从事医疗、保健、美容、养生等活动，目的是骗取钱财。同早期的气功等诈骗活动不同，这类活动尽管是局部的，但以“入会”、“俱乐部”等会员制的管理，牢牢套住了不明真相的群众，影响了正常的社会秩序。在一定意义上，这类组织具有黑社会的特征。①何荣功：《黑社会性质组织“行为特征”的认定》，载《中国检察官》，2013年第1期。而更为严峻的是，有些黑社会犯罪团体也有逐步组织化的势头，他们向政治领域、经济领域、社会生活领域渗透，并通过“组织化”的形式“确认”其在社会生活中的“合法”地位。②李若菊：《黑恶势力“社会组织化”的趋势及对策研究》，载《吉林公安高等专科学校学报》，2011年第5期。

比较敏感的组织要数非法宗教组织与邪教组织。我国的宗教事务管理依据是2005年颁行的《宗教管理条例》。由于缺乏专门法律规范人们的信仰行为，给一些不法人员有乘之机，有些人片面肢解现有宗教教义内容，蒙蔽群众。特别是2012年前后，很多邪教组织开始在中国散步世界末日论，托称佛陀、耶稣之名，大吹大擂、威胁利诱、牟取私利、骗取钱财和色相。例如以“末日拯救”为名活跃的邪教组织“东方闪电”，其在中国活动的时间几乎同法轮功相当，以“实际神”（全能神）名义进入社区公开进行煽动。该邪教组织蛊惑人心、仇视社会、对抗政府，造成恶劣的社会影响。③权义：《“全能神”组织纲领是颠覆国家政权》，载《东方早报》，2012年12月19日。严重者，有些邪教组织还对成员实行精神控制，实行反政府、反人类、反社会的暴力性集体行动。

（三）精英性组织

主要是两大类：一是经济精英的各种俱乐部，二是学者组成的研究性组织。由于我国管理制度的限制，前者多在工商局注册，具有私人组织的经营性特征，以“会所”、“农庄”、“××友会”等名义存在，一般不对外服务；后者比较灵活，大多数是民政部门注册的社会组织，以“学会”、“研究所”、“研究中心”、“研究院”等名义成立，属于社会团体、基金会与民非性质的社会组织。有些精英学者们成立的组织在无法获得民政部门注册的情况下，也会转向工商部门注册，并以服务收费的方式开展活动。

比较而言，第一类经济精英的组织影响力是显性的，由于活动的私密性和排他性，往往成为非富即贵群体的活动空间。他们借此交流经验、分享工作生活体会，也有一掷千金、飙车、炫富、特立独行等高调行为，这些行为极易固化社会上存在的“仇富心理”，造成的负面社会影响不容忽视。更为糟糕的是，这类高调行为往往会绑架特定社会敏感因素，成为群体性事件的助推剂。①李宗桂：《炫富VS仇富:群体性感染风险加剧》，载《人民论坛》，2011年第21期。

第二类学者们的组织具有一定的学术因子，他们关注和研究我国政治、法律、经济等敏感领域问题，通过出版物、网络、演讲、沙龙等方式发表独立观点。值得注意的是，这些组织的部分观点中不乏与党和政府相左的见解，而这些观点恰恰被海外媒体所引用，并以此用来影响舆论、操纵民意、向我国政府施加。如北京大军智库、天则经济研究所、长策智库，以及一些网络组织等，他们的研究成果多有被海外机构引用的经历，成为有国际影响力的组织。有一些精英构成的研究性机构还具有海外背景，或者由海外资金支持，因此他们的研究成果很容易受到国外关注。另外，还有一些研究机构关注我国改革开放过程中出现的老大难问题或体制性问题，如耕地、住房、教育、医疗、群体性事件等，对于我国政策的批评和学术立场，多被国外学术界和政界引用，甚至成为国外政府发表立场的依据。在一定意义上，这些学者精英们的影响力是政治性的、跨国性的，已经超越了“民间”范畴，当这些问题跨越国界成为国家间政治博弈的工具时，敏感性的特征日益显现。

（四）境外在华非政府组织

境外非政府组织在华活动早已有之，蓬勃发展时期则始于90年代中期的扩大对外开放政策落实。②谢晓庆：《国际非政府组织在华三十年:历史、现状与应对》，载《东方法学》，2011年第6期。其中，1995年在北京召开的“世界妇女大会”被认为是国际非政府组织大规模进入中国的分水岭。③Deyong Yin,“China’s Attitude toward Foreign NGO”, Washington University Global Studies Law Review, Vol.8, 2009, pp.520-521.据保守估计，目前境外非政府组织在华数量超过千家，分布于我国各个省、自治区，主要涉及领域有扶贫、救灾、自然与环境保护、公益事业、社区发展、基层民主政治等。④马国芳：《国际非政府组织在云南发展状况研究》，载《云南行政学院学报》，2004年第2期。一般情况下，那些获得合法身份的涉外非政府组织都在华设有办事处或者有固定的办公场所，有较熟悉的长期合作伙伴，且又具有连续性的运作项目。这些组织也经常派人来华，或短期工作，或长期驻留，或雇用当地人员。尤其是具有基金会性质的社会组织，活动影响力很大。当然，它们也有自己的发展目标和明确的活动目的，如福特基金会、洛克菲勒基金会每年在我国都有大量的活动，这些在华非政府组织在研究选题、学者挑选、研究目标、研究阶段等方面都有一定标准。还有一些在华非政府组织挑选他们中意的学者到海外进行学术访问，其中不乏“洗脑”性质的学术交流活动。

除了这些在华的合法注册非政府组织之外，我国在开放过程中还有大量未经注册的国外非政府组织与跨国性非政府组织。一方面，这些组织从事着刺探和收集中国的军事、政治或者经济等情报工作，对国家安全带来潜在风险；另一方面，有些境外非政治组织在西方国家“民主输出”战略中①王晋燕：《“颜色革命”策动者阴谋中国》，载《环球人物》，2008年第4期。发挥越来越重要的作用，尤其是具有政府、宗教资助背景的组织，尽管有些已经退出中国，但仍然会开展公开或隐蔽活动来输出西方价值理念、影响我国政治发展进程。比如，与美国国务院、国际开发署、中央情报局有密切联系的“美国国家民主基金会（简称 NED）致力于制造分裂活动，还有些境外非政府组织介入到国内的基层民主选举，其影响力不容低估。②何云峰、杨龙波：《国际非政府组织介入我国基层选举的影响分析》，载《中共杭州市委党校学报》，2013年第4期。再一方面，以公益活动为名，行腐败、谋私利，其消极后果难以估算。比如，一些基金会以资金分配方式推行项目，助长了国内的腐败。美国的个别基金会为了谋求不正当的私利，同中国的腐败官员相勾结，打着公益、慈善的旗号，向中国倾倒医疗垃圾，后果相当恶劣。③赵黎青：《如何看待在中国的外国非政府组织》，载《学习时报》，2006年8月31日。总体上，政府管制对于这类境外非政府组织的活动基本处于失控状态。

三、特殊型社会组织行动策略及其对公共安全的潜在影响

特殊类型社会组织的大量出现，既是社会在微观上整体化组织化的表现，也是社会在宏观上非秩序化、非法治化的表现。一定程度上，此类组织已经开始进入公共生活，并能够影响到公共政策，有些组织甚至出现挟持政府，绑架政策的现象。对于那些具有涉外背景的社会组织而言，由于具备很强的政治博弈与政治谈判经验，它们结合中国国情进行了改造并形成了自己的行动策略。以下试作分析：

（一）目的性明确，千方百计地制造“动静”、发出“声音”

与一般经济类、慈善类、科技类社会组织不同，有些特殊类型的社会组织的成立目的就是为了倡导和实现某种政治愿望、宗教理念、利益诉求等，且在资源上完全独立于政府。由于具备集体行动的特征，对于政府而言，这类组织具有很强的敏感性。最为典型的是维权类社会组织，它们或者由利益诉求者自己成立、或者以代理的方式进行活动，在法制道路之外直接与政府对话。这些维权组织往往动员大批群众参与，经营“闹大”局面，①夏学銮：《且说社会转型期的“闹大心理”》，载《检察风云》，2007年第5期。甚至通过拉宣传横幅、拦堵交通、静坐、占领领导办公场所、动员妇女老幼等不同手段，迫使政府作出有利于自己的决策。在这些组织的示范效应下，一些并非政府职能范围内的事情也被摆上领导者的案头。值得警惕的是，一些利益集团也开始借助此类组织试图影响公共政策过程，如果二者形成行动策略，则未来社会治理的成本必将大大增加。

（二）开展活动具有极强的组织能力和社会动员能力

社会组织的行动能力同组织的成熟程度具有正相关关系。也就是说，社会组织的组织越是严密，其行动策略越是具有针对性，组织活动的目标越是容易达成。一般情况下，邪教类特殊类型组织除了思想钳制之外，还都具有严肃的组织章程、严密的组织体系、集中的指挥系统等特征。无论是对外活动，还是内部生活，其组织化程度都非常高，且有比较成熟的组织制度，管理能力很强。曾经一度控制200余万人的法轮功组织，甚至设立了对外联络组、功理功法组、翻译组、办事组，还专门建立了一个“老干部活动组”，管理的高层就是“法轮大法研究会”，其职责是审批各地总站的建立、合并、撤销，总站站长、副站长的考核、任免。②张兆德、朱彤：《必须切实加强对党员干部的理想信念教育—— “法轮功”问题给我们的警示》，载《求是》，2000年第1期。这类严密的组织化制度和高度的动员能力，也在近年来的“东方闪电”邪教组织上有类似的体现，其组织体系也非常严密，内部以等级制管理，有“被圣灵所使用的人”、“省级领导”、“区级领导”、“县级领导”、“小组领导”等，控制全国22个省的数十万信徒。该邪教对每个成员都赋予相应职责，甚至有专门组织人员负责惩罚试图退出邪教的信徒。

其他的特殊型社会组织的社会动员能力也超乎寻常，他们组织分工细致到具体成员的工作内容。在上海市松江的国轩锂电池厂抗议运动中，传单上甚至印有高专业水准的抗议活动logo图案；成员中不乏网络高手，他们将不同QQ群进行沟通，实现内容共享；对于那些不懂电脑上网的中老年人，他们则利用传统的动员方式进入社区，号召公众行动起来抵制电池厂上马。在诸如此类的组织中，其强大的组织动员能力与技术应用及行动效果值得关注。

（三）活动性质超出公共领域的范畴，易演变成为公共话题或公共事件

有些特殊型社会组织的公共领域边界已经得到突破，结果导致活动的消极性大增。最为典型是邪教组织。除了早年的法轮功制造的数百人死亡等暴力后果之外，近年来的“东方闪电”邪教组织也有类似的暴力倾向，偏离人类道德轨道，并且鼓动信徒用激烈的方式来表达自己的意志，公开或暗地里与国家、社会对抗，严重危害国家安全、社会秩序、群众生命财产利益。

其他的特殊型社会组织的消极性虽然不能等同于邪教组织，但凭借非常规途径产生的效应具有示范性，基本上都能够成功地将议题演变为公共话题或公共事件。比如，针对社会弱势群体、环保等，都很容易产生公众广泛关注的效果甚至是轰动效应，因为这些问题本身就是公共话题。①刘培峰：《建构中的公民社会——以维权组织和倡导性组织为例》，载《求是学刊》，2010年第5期。对于那些具有良好行动策略的社会组织而言，只要行动有助于活动的成功，不但会在下一次集体行动中如法炮制，甚至会变本加厉地继续下去。值得注意的是，这些组织的活动能够对社会公众产生不良的示范效应。上海的一些拆迁类维权组织甚至到其他地方兜售制约政府的方法，并以此提取所谓的服务佣金。还有一些组织的成员故意制造事端，以换取自己的私利，尽管并不是所有的事件都扩大到失控地步，但产生的恶劣影响却是有目共睹的。

（四）以公益活动、公共服务等项目开展活动，获取私利

由于此类社会组织多未获得官方注册的合法认可，其活动基本隐藏于“地下”，扎根于社会基层。其经常打着非营利性、社会公益、公平正义、行医治病等旗号，很能够在群众中引起共鸣，获得群众欢迎，其背后的目的颇为叵测。如美国的一些非政府组织以医学援助为名，在大别山等贫困地区，通过免费抽血体检等形式，获取我国人口的基因资源，获取用于对哮喘病、糖尿病和高血压等疾病的研究基因，私利性质明显。②谭三桃：《参见国际NGO在华活动影响评价及对策研究》，载《学术论坛》，2008年第7期。还有一些西方国家的宗教组织借助援助之名进行宗教活动，进而鼓动受援对象信仰宗教，这种做法在其本国也是违法之举，但在我国也是存在的。③朱晓黎：《宗教非政府组织与国家安全》，复旦大学博士论文，2010年。这些特殊型社会组织在资源和活动上都游离于政府的有效管理之外，不易被政府所察觉和防范。

（五）体制外运作，甚至以非法途径开展活动

一般情况下，特殊型社会组织的活动都有直接或间接的限制，比如，对于国际非政府组织的在华活动，我国一直没有制度性保障。即使是2004年通过的《基金会管理条例》，也不适用于涉外社会组织，它们无法在华取得社团法人的法律身份，甚至无法在国内银行开立独立的银行账户，其募捐能力、税收减免资格、财务管理、信息披露和社会信用都无法开展。①谢晓庆：《国际非政府组织在华三十年：历史、现状与应对》，载《东方法学》，2011年第6期。无疑，国家政策制订的初衷是基于对这些组织的不信任甚至是防范，政府采取的“不承认、不取缔、不干预”政策（不承认法律地位，不取缔已来华活动的国际非政府组织，也不干涉它们的内部事务，但不得危害中国的国家安全或社会稳定），直接后果便是这些组织只能采取体制外运作或非法的方式开展活动。当然，也不排除有些涉外社会组织希望中国政府继续“三不政策”，以便继续享有不受政府干涉的行动自由。与此类似的是，宗教类社会组织也大多面临相似处境。

（六）故意制造国际影响，有些组织甚至能够直接获得国际性组织的支持

臭名昭著的“东方闪电”邪教组织有神秘的国际背景。从其经费支出之雄厚可以判断出，它肯定有来自海外的资助。该邪教不但向教徒和社会公众赠送书籍、光盘、音像等制品，而且还使用金钱收买的方法去“招募成员”，对其组织成员发展别人入教进行直接的奖金激励，对于建成教会的成员更是实行重奖。这些庞大的开支远不是“东方闪电”邪教组织自己能够解决的。

对于那些没有国际性非政府组织背景的社会组织而言，为了制造影响力，他们利用互联网等现代信息技术手段，②周亦奇：《网络社区和公众营销：在华国际非政府组织获得话语权的新途径》，载《东华大学学报(社会科学版)》，2013年第2期。向国外输出相关信息，一旦得到国际的回应，便开始在国内开展更大规模的活动，向政府施加压力。值得一提的是，有些国际性非政府组织也通过直接或间接的手段对这些组织施加援助，或是舆论支持，或是通过外交途径施压，或是向这些组织提供资金支持。对于那些有着政治价值观追求的特殊社会组织而言，这种国际影响力往往都能够起到意想不到的效果。实际上，国际上早有这方面的先例，从早年的东欧国家的“颜色革命”，到近年来的“阿拉伯之春”，这类社会组织在境内外相互勾连，共同制造事端，取得过很多成功案例。迄今为止，有些国家还拿法轮功问题同中国进行外交博弈。

四、特殊型社会组织产生与发展的成因分析

（一）不断开放的国际环境是外因

这一成因最为显著的是政治性社会组织。在境外反华势力的影响和渗透下，甚至借助国际非政府组织的途径，学术精英性组织以学术研讨、课题研究等方式开展活动，而其他类型的特殊类型社会组织则以更加直接的方式进行意识形态宣传，甚至诋毁我国的基本政治制度。利用和扶植我国境内社会组织，以达到其政治目的，这是别有用心的政治性国际非政府组织惯常做法。它们对我国进行思想、学术、人员渗透，对精英组织、维权组织等给予必要的支持，并有目的地网罗、组织和扶植“异议”力量。在一些政治敏感区域，这些国际背景的非政府组织甚至支持中国的分裂势力，挑动境内某些团体与政府对抗。近年来，在我国一些社会突出矛盾和群体性事件背后，在一些特殊类型社会组织背后，就不时可见某些西方非政府组织的身影。

（二）社会利益分化是特殊型社会组织滋生的土壤

目前，我国正处在经济、社会急剧转型时期，贫富差距加大，思想文化多元，社会利益与群体的分化日益明显，不同社会群体的利益、观念冲突有加剧的势头。在这个过程中，一些社会弱势群体利益受到损害，就会自觉或不自觉地组织起来，用各种可能的方法来表达自己的利益诉求和政治愿望。同时，由于正常合法的渠道不够顺畅，这些群体的利益不能够有效地得到表达，就会借助非法的、地下的甚至暴力的形式表达出来。如一些失独家庭组织、征地农民组织、农民工组织等的出现，就是这样。

（三）一些地方党组织和政府部门工作不力

目前，一些地方党组织和政府部门管理社会的能力不足，管理的方式方法和手段也受到越来越多的限制，在一定程度上处于“老办法不能用，新办法不会用”的尴尬境地，这突出反映在各类群体性事件中。特别在基层、农村等一些地方，党的基层组织有的处于瘫痪、半瘫痪状态，有的完全异化为宗教势力、宗族势力、流氓恶势力、甚至带有黑社会性质势力的工具，完全不能发挥战斗堡垒作用。同时，由于特殊型社会组织具有高度的政治敏感性，为国际势力所关注，因此，这些组织一经管理或查处，往往通过境内（外）媒体、诉讼等形式进行炒作，制造政治影响，从而导致有关部门在对待这些组织时，要么放任不管，要么畏首畏尾，留有余地，不能够从根本上加以有效监管。

（四）对社会组织的认定模糊，源头管理缺位

我国法律对社会组织的性质认定是模糊的。根据《社会团体登记管理条例》，未经登记以社会团体名义活动的社会组织，都可认定为非法社团。但什么样的组织为社团组织？根据《条例》规定，社团是指由中国公民自愿组成，实现会员共同意愿，按照其章程开展业务活动的非营利性社会组织。根据这一规定，社团必须同时具备以下六个特征：有相同类型一定数量的会员、有共同的诉求、有章程、有社团名称、有住所、有业务活动。这里就要明确一个问题，对于非法社团组织，是否要求同时具备上述六个要件特征呢？这点在国家法律法规中未作明确界定，实践操作中也不好把握、不好界定。许多非法的社会组织很可能就不具备上述六个要件特征。如在实践中，有的组织没有使用协会、学会、研究会等社团名称，而是以某某联盟、某某社、某某理事会等形式出现；有的组织没有章程、没有住所等，对这些组织如何认定？

同时，关于组织活动性质的认定也具有不确定性。一些特殊社会组织的活动具有很强的蒙蔽性，游走于合法与非法的边缘，较难认定。如一些“维权组织”、精英性组织、邪教组织的早期活动等，既无显性的组织章程可以取证，也无确凿的行为结果可以定性。以近年来被各类特殊型社会组织广泛使用的网络为例，借助信息化技术的优势，有些组织已成为具有较强动员力和号召力的“网络领袖”和网络社团。由于这类组织活动以网络为载体，通过网络开展活动，二者相互结合，目前国家法律法规还未对此作出规定，其如何认定，有待研究。

（五）法制建设滞后

当前，我国社会组织尚没有统一的法律，相关规定散见于特别法、行政法规与部门规章。“特别法”主要有《中华人民共和国公益事业捐赠法》（1999年8月颁布）、《中华人民共和国民办教育促进法》（2002年12月公布）、《中华人民共和国红十字会法》（1993年颁布）、《中华人民共和国信托法》（2001年，第六章是关于公益信托）等。“行政法规”主要有《社会团体登记管理条例》（1998年国务院在修改1989年版本的基础上实施）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年国务院颁布，以下简称《民非条例》）、《基金会管理条例》（2004年国务院颁布）等。还有就是民政部、财政部与国家税务总局等制订的一些部门法规，如对非营利组织免税资格认定管理、非营利组织企业所得税免税收入、公益性捐赠税前扣除、公益事业捐赠票据使用管理等等制定的一系列部门规章。

现有的这些法律体系，存在如下问题：一是从法律体系的位阶来看，现有关于慈善事业的立法层次太低。从最高位阶的宪法直接跳至行政法规、部门规章、地方性法规与规章等，中间缺少位次较高的涵盖所有类型社会组织的基本法。二是行政法规也只是从行政管理的角度出发，缺乏关于社会组织的主体资格、基本权利义务、财产问题、治理结构等基本规定，给各类特殊类型社会组织的非法存在提供了生存空间。三是依法治理的依据不足，现有的法律法规对社会组织的组织机构规范和执法查处工作规定得很少，特别是有关非法社会组织取缔工作从实体性规定到程序性规定都很少，操作性不强。民政部《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》对行政处罚作了较全面的规定，但仅针对合法的社会组织。《取缔非法民间组织暂行办法》规定了非法社会组织取缔的程序，但不够具体，操作性不强，且这两个部门规章法律效力较低，从而导致有关政府执法部门在管理查处过程中困难较多，阻碍较多。

五、几点建议

（一）建立健全“发现”机制，形成公共安全预警机制

及时发现和掌握情况是做好特殊型社会组织管理工作的前提。很多特殊型社会组织往往是在发展壮大，并造成社会危害之后才为政府所发现的，公共安全预警十分落后。因此，要建立和完善此类组织的发现和信息通报工作机制，确保政府及有关部门能够及早发现、及时管控。要建立预警机制，定期分析研究此类组织带倾向性的问题，制定预案，并建立相关数据库和信息台账，切实做到底数清晰、情况明了。要充分整合公安、安全、民政等各部门力量，充分发挥共青团、妇联、工会等群众组织的作用，广泛发动群众，织就一张让此类组织无所遁形的网。要高度关注网络，掌握其运行规律，善于从网络这个虚拟社会中发现此类组织的蛛丝马迹。

（二）在登记管理弱化的背景下，完善补充机制

对于特殊型的社会组织，不是要放松登记，而是要严把“登记关”，严格审查其组织章程，一旦发现有可能涉及从事反党反政府、危害国家安全、民族团结、社会稳定等内容的，一律不予批准。这样既可以防止其利用合法身份发展壮大，也可以避免日后查处和取缔时在国际上留下不好影响。当然，不予批准登记不等于采取“鸵鸟”政策，放任不管，相关管理部门要积极履行职责，加强监控。

（三）加大跟踪和查处力度，实现全程监管

要建立起由党委领导，民政部门牵头，公安、安全、外事、宗教等多部门配合的工作平台，建立重大事件协商、查处联动等机制，形成合力。要加强跟踪和管控，对此类组织的活动和财务进行随机审查，掌握其活动网络、骨干分子、项目实施、资金渠道等深层次、内幕性情况，一旦发现已经登记的组织有违法活动或有从事与注册章程不相符合的活动，立即将其注销；一旦发现未经登记，且以社团名义开展活动的，或开展违法活动的，立即取缔；对国内社会组织接受国外捐助和雇佣外籍人士进行严格限制。在查处此类组织中，既要提高政治敏感性和政策水平，还要有依法、严谨、灵活的工作方法，对于有可能引起社会重大反响、国际重大反映的，在查处前要认真做好预案、制定应变措施，及时应对。同时，对国内外媒体的炒作，要加强正面宣传，消除不良影响。

（四）重视源头治理和防控

历史经验表明，个别人的问题不解决，就会成为多数人的问题；合法的方式不能解决，就会以非法的方式解决；和平的方式不能解决，就会以暴力的方式解决；小的问题不解决，就会酝酿成大的问题以极端的方式解决。要减少特殊型社会组织，就要抓好源头预防，减少此类组织滋生土壤、压缩其活动空间。要建立健全能够充分反映不同利益群体的利益诉求机制，充分发挥人大、政协、信访等合法渠道的作用，使社会协商对话机制成为一种普遍的沟通渠道，使弱势群体得到充分的法律援助和救济，让别有用心的“维权组织”没有市场。要加强基层组织建设，加强和改进新形势下群众工作，创新社会管理方式，维护好群众合法利益，满足群众的合法诉求，从而最大限度地挤压这类社会组织活动空间。要正视和满足群众的宗教信仰需要，改进宗教管理制度，适当增加一些宗教活动场所，使非法宗教、邪教组织没有市场。

（五）加强立法工作

鉴于我国社会组织法制建设滞后的现状，应加强社会组织法制建设。要研究制定社会组织法，分别就社会组织成立、登记、监督管理、执法查处等方面作出明确规定，特别是要进一步完善社会组织执法程序和执法措施，明确查处非法组织工作执法手段。各地方也可根据实际情况，出台一些有针对性的规章，实现依法打击。

* 叶雷，法学硕士，常州工学院思想政治理论课教学部副教授。主要研究领域：社会组织、公益研究。