预防与化解群体性事件的对策研究

吴兴富 孟娇妍

（南京化工职业技术学院 社会科学部 江苏 南京 210048）

群体性事件是聚众以非法形式和手段来表达意愿的事件，某些不当行为的后果对我国正常经济发展和社会生活带来一定的危害。各级党组织、各级政府和公民组织（社会组织）应高度重视、共同关注、着力化解。

一、建立机制

机制是指有机体的构造、功能及其相互关系。建立机制就是在正视事物各个部分存在的前提下，协调各个部分之间关系以更好地发挥作用的具体运行方式。预防与处置群体事件的机制构建是一项系统工程，各项体制和制度的完善，必须互相呼应、补充和整合才能发挥作用。

（一）民意表达机制

民意表达是人民群众直接的意见表达或利益表达。民意表达机制包括公民参与的组织形式、公民在政治体系中的权利和义务、参与的准则和程序等。它可以调解社会不同利益群体间利益冲突，其根本途径是加强社会主义民主政治建设，建立健全能够充分反映不同利益群体的利益诉求机制，拓宽公众参与途径，使社会协商对话机制成为普遍的沟通渠道，减少不同利益群体之间的摩擦和冲突。为此，全社会要达成共识：健全社会基层议事制度，完善化解社会矛盾的制度安排；发挥人大和政协的监督作用和参政议政作用；培育完善社会中介组织，发挥群团和其他社会组织的桥梁作用；创新出新的沟通形式，如领导接待群众制度、民主评议干部制度、听证制度、公示制度等，以减少群体性事件发生。

（二）利益协调机制

人类要生存发展，必须要从事获取利益以满足生存需要的活动。人们在获取利益的活动中必然会发生社会关系，其实质就是利益关系。政府应针对群众对利益分配不公、收入差距过大、拆迁补偿不足、官员贪污腐败等不满情绪，建立和完善利益表达和保障等在内的公平公正的社会利益协调机制。认真听取群众意见，设身处地解决群众利益问题。要拓宽并规范利益诉求渠道，让群众正当的利益诉求能通过正常渠道得以解决；要拓宽群众增收的渠道和空间，确保群众生活水平稳步提高，全面推进城镇化、工业化、农业现代化，致富农民、造福居民，让广大群众得实惠；要落实调解制度，建立单位调解、社区调解、行政调解、司法调解等多种调解机制，加强调解人员的法律素养、调解技巧培养，提高调解群众利益与纠纷的实效。

（三）源头预警机制

构建灵敏完善的预警机制，可以有效预防群体性事件的发生，即使已经发生也可以处置于初始阶段，把影响和损失减少到最低最小限度。构建预警防范机制：一是健全矛盾排查机制。经常性滚动排查、重点时期超前排查，在重大时期、重大会议、重大活动期间实行矛盾纠纷信息的日报制，及时掌握矛盾纠纷发生、发展的规律，从苗头抓起，把教育疏导工作做在事前，把矛盾纠纷消除在萌芽状态、解决在基层。二是健全情报信息网络，加强基层组织力量，设立信息员并培育综合治理的骨干力量。三是延拓信息收集渠道。扩大采集范围，丰富采集手段，增加信息储存，提高信息精确度。四是完善情报信息研判机制。通过联席会议对各类情报信息定期分析，整合情报资源，对有激化倾向的信息要即时发出警报，提醒有关方面及早防范，做到责任落实，解决问题。

（四）应急处置机制

应急处置是对某种突发事件立即做出反应并采取有效措施尽快恢复正常秩序。一是建立应急机构。成立由党政领导负责的群体性事件处置指挥机构，对整个群体性事件进行全面掌控，组织指挥整个群体性事件的处置、决策和指挥。二是制定应急预案。针对群体性事件突发性强、传播快、危害大的特点，准确把握群体性事件不同类型、不同规模、不同参与群体，制定出相应的可操作、有针对性的工作预案。三是讲求应急方法。群体性事件化解，要坚持以人为本，采取说服教育的方法，尽最大可能满足群众的合理要求，不能解决的要说明情况，加强教育疏导，对当事群众要动之以情、晓之以理，使广大群众明辨是非，提高觉悟。对幕后策划人员和骨干分子要规范程序，依法处置。四是做好新闻宣传。对不明真相、被误导而参与的群众，可组织有关部门澄清事实、讲明真相，防止极少数别有用心的人利用维权进行炒作和误导舆论。

（五）责任追究机制

社会矛盾积聚和群体性事件出现并不可怕，可怕的是一些该负责任的领导干部麻木不仁、敷衍了事的官僚主义作风。因此，必须切实加强和落实群体性事件倒查和责任追究制度，制定和执行维护稳定的党政领导责任制、单位责任制、部门责任制，层层签订责任书，明确责任，对影响社会稳定的重要信息迟报、漏报、瞒报等工作失职引发严重群体性事件，或因应对措施不当致使事态扩大，造成严重后果的，要严格实行倒查和责任追究，按照法律法规，严肃追究有关人员和领导者责任，并视情节轻重，依照国家规定给予党纪、政纪处分。对执法不严、司法不公的也要加强责任追究，使监督真正落到实处，最大可能消除导致群体性事件的违法行为。

（六）管理投入机制

各级政府和相关单位应当将应急管理资金纳入财政预算，优先安排。按照现行事权、财权划分，分级负担应急管理和处置突发公共事件所需专项经费。制定经济保障政策，充分发挥保险的社会辅助管理功能，使其参与突发公共事件的预防、处置、恢复、重建等，为突发公共事件应急处置提供保险服务。结合地方和部门实际，建立应急管理公益性基金，鼓励自然人、法人或其他组织进行捐赠。还要健全应对突发公共事件社会资源依法征用与补偿机制，建立政府采购应急产品的制度。

（七）访调联动机制

建立“信访调解联动”机制，力争在矛盾纠纷解决机制框架内化解矛盾。一是信息互通制度。地方政府和部门的社会矛盾纠纷调处中心与信访接待中心要及时互通敏感时期和重大节日期间排查出的群体性事件和重点人员，统一组织稳控工作；及时互通重大信访信息的办理结果，做到情况互通、信息共享。二是工作例会制度。司法行政部门与信访部门定期举行工作例会，交换调解和信访工作有关情况，分析形势，提出对策。三是会商会办制度。召开突出问题及处置群体性事件的联席会议，将涉及多部门的信访突出问题和群体性事件的处置作为“访调联动”的重要工作内容，协调配合、各负其责，确保问题得到有效处理。

（八）便民诉讼机制

针对弱势群体要建立便民诉讼机制，减轻群众诉讼的劳累。积极采取措施加大涉民案件执行力度，使群众利益得以真正实现。政府和各部门要依法打击各类侵犯土地承包经营权等行为，妥善处理好农民工追讨工资、劳动保险等劳动争议案件，依法保护农民工的合法权益。推进农村和基层社会管理创新，这也有赖于法院自身工作机制的创新、司法能力的提高和工作作风的改进。突出司法民主，加大审判公开力度，加强与人大代表、政协委员、社会监督员之间的联系，建立健全畅通的民意沟通机制，自觉接受社会各界的阳光监督。

二、化解途径

群体性事件化解途径就是解决问题的途径。应坚持法治精神和依法行政，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法的良好社会氛围，通过法治实现善治，达到诉讼途径和非诉讼途径相结合又以法治途径为主体的多元化解社会矛盾的格局，形成双方或多方的良性互动和理解。

（一）启动应急预案

建立各种应急预案，对于提高政府和部门解决群体性事件的应急能力、减少临时决策失误、调动利用一切资源化解纠纷具有重大意义。群体性事件一旦发生，事态不好控制，很难在短时间内做出决策，如果事先制定应急预案，就可以做到临危不乱。制定应急预案要有预见性、前瞻性，针对不同情况，制定多种预案，不断完善更新，当群体性事件发生时迅速启动预案。另外，在人力物资上要进行充分准备，防止因人力物资不足造成局面失控，建立应急预案后平时要加强专业训练和应急演练，提高快速反应能力，从而达到提高群体性事件化解能力。

（二）掌控社会情绪

社会情绪是指在社会上能引起共鸣，使绝大多数人的心态变化的反应特征。积极的社会情绪有助于社会进步和发展。如果出现消极社会情绪，政府和组织必须引起高度重视和牢牢掌控社会情绪，不然将会起到阻碍社会发展的消极作用。不良社会情绪需要适当地释放。当前我国正处在转型期和社会矛盾多发时期，社会矛盾的表现形式日益多样化和复杂化，复杂多样的社会矛盾往往透过社会舆论、社会情绪等影响社会心态。因此，必须全方位拓展社情民意的表达，创新化解社会矛盾和疏导社会不良情绪的体制与机制，构建起社会成员诉求表达渠道和网络，还要注意大众媒体对社会突发群体性事件的报道过程中所引起的负面效应和诱发效应的问题。

（三）公开权威信息

舆论影响群体性事件是新媒体时代的明显特征，也是处置的难点。一旦群体性事件发生，想要遏制网上的“众声喧哗”是不现实的，只有及时发布真实、准确的信息才能争取工作主动，因此新媒体时代，做好群体性事件的舆论引导工作十分重要。一要健全突发事件新闻舆论快速反应机制，把舆论引导工作作为处理群体性事件的重要组成部分，做到事件处置与舆论引导同步，为处置工作赢得主动。二要及时发布真实可靠的权威信息。重大敏感事件发生后，必须在第一时间发布真实、可靠、权威信息，公布事实真相，主动发声、发大声，让人民群众知道事情真相和处置进程，最大限度压缩虚假信息生存空间。同时，要注意把握好信息发布时间、节奏和效果。三要强化与媒体互动合作，应充分发挥新闻媒体在应对群体性事件中的“正能量”核心价值导向作用。

（四）加强法律服务

法律服务是指律师、非律师法律工作者、法律专业人士或相关机构以其法律知识和技能为法人或自然人实现其正当权益、提高经济效益、排除不法侵害、防范法律风险、维护自身合法权益而提供的专业活动。一是发挥法院矛盾调处和服务功能。深化信访接访和判后答疑工作、设立简易法庭、开展法制宣传、推进诉前调解等。二是优化基层司法机构设置。针对大部分群众法律专业知识缺乏，对进入司法途径陌生，对基层司法机构进行结构调整和功能转换，侧重为群众提供专业司法服务。三是构建社区司法平台。立足街道、社区和村镇建立相应司法援助队伍并与专业法律人员构建联系，让专业法律人员了解当事人基本状况和问题，提高援助队伍专业服务针对性。四是建立法律援助基金。以政府作为基金投入的主体，筹集社会资金支持，合理资助群众选择法治途径来化解矛盾，降低民众法律维权成本。

（五）群众参与执法

解决群体性事件还要坚持群众路线，让群众参与执法。一是重视解决好关系群众切身利益问题。特别要注意解决牵涉面大、反映强烈的群众利益问题，永远把群众利益放在第一位。当前要特别处理好农民拆迁安置、下岗职工安置、企业与周边群众关系等问题。对群众反映的各类问题，要高度重视，认真核实，能解决的及时解决，暂不能解决的要向群众解释，取得群众理解和信任，避免矛盾激化。二是注重帮助群众解决实际困难。群体性事件一般都是为了争得现实利益而引发的群体性冲突，改变这一现状的途径只有大力帮助群众就业或致富。这就要求各级干部克服官僚主义作风，深入基层，深入实际，为群众办实事解难事，帮助群众发展致富。

（六）严格依法处置

严格依法处置就是快速、把控、合法。一是快速反应。一旦群体性事件发展成围堵冲击党政机关、卧轨拦车、阻断交通、骚乱以及打砸抢等违法犯罪活动，所在地领导干部必须在第一时间赶赴现场，迅速组织力量依法果断处置。二是把控局势。现场处置首要任务是控制现场，疏导情绪、疏散人群，防止事态升级。要迅速把事件直接当事人与围观人员隔开，全力做好当事人劝说工作，及时消除事件的“诱发源”。三是合理合法。要综合考虑群体性事件引发原因、发生地点、参与人员情况，灵活运用各种处置措施。保证每一起群体性事件处置的合理性、合法性，做到人性化处置，防止有损政府机关形象，对煽动群众闹事、散布谣言的要依法训诫或强行带离现场，并及时收集相关证据，为善后处理做好法律准备。

三、应对策略

策略是指计策和谋略，是为实现某个目标，预先根据可能出现的问题制定若干对应方案，在实现目标过程中根据形势发展和变化来制定出新方案或选择相应方案，最终实现目标。

（一）培育公民组织

公民组织是介于政府体系和市场体系之间的非政府组织（NGO），正式的、合法的、非政府的、非党派的、非营利的、以自我管理为主的群众自愿组成的社会组织。多元自主平等的公民组织可以化解社会矛盾，释放消极对抗情绪，维护与促进社会稳定和谐；可以培养社会成员作为公民关心参与公共事务的公共精神；可以为社会培育积累起深厚的社会资本，推动社会良性健康发展；可以促进群众自助互助意识，满足群众多方面利益要求；可以增强社会对利益关系多元化发展的承受能力，促进现代社会的形成。公民组织包括：自治组织、社团组织、公益组织。构建和谐社会需要发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾的作用；发挥各种社团、行业组织和社会中介组织提供服务反映诉求的作用；发挥工青妇等群团组织的服务职能，增强群众自我管理、自我协调和维护权益的能力。

（二）健全社会保障

建立适合中国国情的民生保障体系。真正关注弱势群体，让大多数人都能真正享受到改革开放的成果，实现权利公平、机会公平、规则公平、分配公平。让广大农村居民享有与城镇居民同样的社会保障权利，让广大社会弱势群体享有与强势群体相同的公共就业、公共医疗和公共教育的平等机会。在农村要提高低保户标准、扩大低保户范围，完善养老保险和医疗保险制度；在城市要对工人的“三险一金”（养老保险、医疗保险、失业保险、住房公积金）实现全覆盖，妥善处理好国有企业老职工社会保障历史欠账问题，提高城市低保户标准、扩大低保户范围，探求用多种方式解决低收入者家庭住房难的问题。

（三）完善信访制度

切实做好信访接待工作是化解人民内部矛盾的重要方面。一是坚持疏导教育与依法处理相结合。尊重来访当事人，耐心听取当事人反映情况，细致解答当事人的问题，用说理的方法消除当事人的误解，尽可能避免激化矛盾。二是坚持信访工作首问负责制。谁接访、谁负责、谁督办，不相互推诿，不让当事人感到求助无望而越级上访。三是建立信访责任追究制度。对信访接待方法不当、处置不及时所导致重大责任事故要追究责任人责任。四是建立信访联系制度。定期召开信访联系会议，沟通重大信息，研究对策。五是提高决策透明度。如拆迁、征地等重大事项，要提前作好宣传工作和群众工作，使广大群众感情上理解，行动上支持，增强群众对政府的信任。六是维护司法权威。要按《信访条例》 等相关规定果断处置和解决问题。

（四）提高政策水平

完善科学民主的决策机制。从群体性事件的典型案例分析中可以看出事件爆发与决策质量存在密切关系，决策质量高，群体性突发事件的发生率就低；决策质量低，群体性突发事件的发生率就高。政策执行中的随意性也容易诱发群体性突发事件，如决策者素质不高、官僚作风和腐败现象严重、各个环节合作不力、政策不能执行、决策不符合群众的实际情况都会导致群体性事件的发生。对此，决策机关和部门要完善重大决策规则和程序，要建立社情民意反映制度、重大事项公示制度、听证制度、专家咨询制度、决策论证制和责任制等，以防决策的随意和错误。所以，必须科学决策和民主决策结合，从决策预警、各方参与、责任制、集体表决到决策反馈有完整的决策系统。

（五）基层组织建设

基层党组织作为党和政府的工作基石，是联系广大人民群众的桥梁和纽带，是社会资源整合的基础力量。加强基层组织建设：一是建立健全联络员制度。加强信息联络员工作，了解收集当地群众的思想动态、意见诉求，及时向基层党组织和上级党组织报告，让基层群众不用上访、不用投诉就能直接表达诉求；能就地缓和群众情绪、化解矛盾，避免矛盾升级酿成群体性事件。二是创建沟通平台。在基层创建党员服务站、群众接待日、网站热线电话等沟通平台，拓宽群众利益诉求渠道，密切党群干群关系。三是加强基层组织综治工作。加强基层派出所、居委会、乡镇、街道办、社区等组织建设。通过实现党的工作全覆盖，强化基层党组织影响力、把控力，力争把矛盾解决于社会基层。

（六）预防处置并举

抓住关键环节，采取预防和处置相结合的手段，主动出击、综合治理。一是预防为主。坚持预防为主是处置群体性事件的基础工作。各级党委和政府在采取措施、制定政策时，要考虑全面周到，尽量配套，如下岗分流、拆迁安置等问题，应尽力给予妥善解决，消除和减少潜在造成社会动荡的事件发生。扩大调解工作领域，加强对婚姻、家庭、邻里等传统多发性民间纠纷的调解，加强对农村改革、城市建设、职工下岗等群体性、易激化民间纠纷的调解。排查调处矛盾纠纷要抓早、抓小、抓苗头，防范工作要做在矛盾纠纷发生之前，调处工作做在矛盾纠纷激化之前。二是快速处置。坚持快速处置群体性事件的原则，才能减少群体性事件的危害。一旦群体性事件发生，其所在地的领导干部必须在第一时间赶赴现场，且迅速组织力量进行有力有效处置，积极疏导缓解群众情绪，及时控制事态，对少数组织制造事端者要依法严厉打击，以维护法律尊严。

（七）制度顶层设计

顶层设计其本义是统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。我们要千方百计和高质量地做好社会基本制度和政策层面的顶层设计。随着改革深化与发展，面临的社会矛盾越加复杂。要解决这些矛盾，必须对基本制度和政策进行科学设计，坚持民主参与制度，减少制度上的偏见，实践表明“决策最佳化的根本之径，在于民主决策”，使制度和政策能长远见效。制度和政策顶层设计态度要公正，立足于维护每一个社会成员和群体合法正当利益。在现实社会生活中，最为关键的是要防止两种错误倾向和做法：一是过于对富裕群体的“激励”。制定对富裕群体过分优惠政策，这些制度和政策一旦被固化，会造成少数人受益而多数人受损的情形。二是过于对弱势群体的“照顾”。对共享社会发展成果理念片面理解，对弱势群体提出的所有要求都视为合理，制定过于平均化社会经济政策，这将导致平均主义抬头，降低社会活力，延误改革进程。

（八）强化普法教育

开展法制宣传教育活动，推动社会矛盾纠纷的化解。一是增强公民的民主意识。国家公民具备能够正确对待和处理利益矛盾的意识，以减少群体性突发事件。二是加强对公民的法制教育。公民要知法守法，要学会用法律维护自己的合法权益，自觉履行法律规定的义务。各级党组织和单位要结合普法宣传教育要求，大力宣传我国 《宪法》、《刑法》、《集会游行示威法》、《信访条例》、《治安管理处罚法》、《土地法》、《劳动法》、《劳动合同法》、《环境保护法》、《森林法》、《公安机关处置群体性治安事件规定》 等法律法规，引导群众正确对待和处理国家、集体与个人利益关系，正确处理眼前利益与长远利益关系。要用典型案例以案释法，打击借群体性事件乘机进行违法犯罪的个人和组织，使广大群众充分认识参与群体性事件的危害，做一个“有理想、有道德、有文化、有纪律”的“四有”公民。

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