精明增长城市发展理念对乐山的启示和建议

谭焯匀

（中共乐山市委党校 四川 乐山 614000）

精明增长是美国针对其城市化进程中存在的过度蔓延（又称“城市病”）问题而提出的一种城市发展新理念。它强调环境、社会和经济可持续的共同发展，强调对现有社区的改建和对现有设施的利用，强调生活品质与发展的联系，是一种较为紧凑、集中、高效的发展模式。

一、美国精明增长城市发展理念概述

（一）精明增长产生的背景

19 世纪末20 世纪初，汽车的普及和公路系统的完善使得美国率先出现了现代意义的城市郊区化现象。20 世纪70年代，所谓的“城市蔓延”现象出现。20 世纪90年代末，美国人意识到原有的“郊区化”发展已经带来诸多问题：低密度的城市无序蔓延，人口不断向郊区扩展建房，城市越建越大，大量农田被吞噬，能耗越来越多，上班路程太长等，各种城市病症逐渐暴露。与此不同的是欧洲的“紧凑发展”却在此时展示出不少优势，比如许多历史城镇保持了其紧凑而高密度的形态，减少了生活和工作中许多不必要的麻烦。因此美国人提出了“精明增长”（smart growth）概念。

（二）精明增长的概念

作为应对城市蔓延的产物，精明增长并没有确切的定义。美国规划协会（APA）对精明增长的定义是：努力控制城市蔓延，规划紧凑型社区，充分发挥已有基础设施的效力，提供更加多样化的交通和住房选择。

精明增长联盟对精明增长作了更加具体的阐述，确定其核心内容是：用足城市存量空间，减少盲目扩张；加强对现有社区的重建，重新开发废弃、污染工业用地，以节约基础设施和公共服务成本；城市建设相对集中，密集组团，生活和就业单元尽量拉近距离，减少基础设施、房屋建设和使用成本。保护开放空间和创造舒适的环境，通过鼓励、限制和保护措施，实现经济、环境和社会的协调。

（三）精明增长的主要原则

精明增长联盟提出了关于精明增长的10 项原则：土地混合使用；推广紧凑的住宅设计；提供多种选择的住宅；创造适合步行的社区；丰富社区自身特色，提高吸引力，创造鲜明的场所特点；保护开敞空间、农田和自然景观以及重要的环境区域；强化已有社区的发展，将新的发展引导向已有社区；提供多种选择的交通方式；鼓励社区组织和相关利益主体参与发展决策。

同时，根据地域特点的不同，还提出了相应的发展原则：

1.城市。城市中重点在于城市更新和“填充”，鼓励混合使用的设计，例如交通安宁的街道设计，加强多种模式的交通系统建设，尤其是步行和公共交通系统。

2.郊区。在郊区创造中等密度的、土地混合使用的和多种模式的中心（也被称为公共交通社区）。

3.农村。精明增长策略将农村增长引向具备交通条件和公共设施（例如学校、商店、良好的步行设施和能够承担的住房）的中心，更好地保护农田和生态区域。

二、对美国精明增长的评价

（一）成功之处

精明增长在美国的不同层面和不同领域得到了积极贯彻，并产生了不错的效果。这主要归结于国家、州和地方三个能级政府的大力扶持，相互配合。联邦政府从预算及财政资助方面、州政府从政策制订以及超区域协作方面、城市政府从具体实施方面也都扮演了良好角色。同时，合理选择法律、经济、行政等政策工具，恰当地推进了精明增长的实践进程。美国三分之二的州选择了“精明增长”。

城市增长的“精明”主要体现于两个方面：一是增长的效益，有效的增长应该是服从市场经济规律、自然生态条件以及人们生活习惯的增长，城市的发展不但能繁荣经济，还能保护环境和提高人们的生活质量；二是容纳城市增长的途径，按其优先考虑的顺序依次为：现有城区的再利用——基础设施完善、生态环境许可的区域内熟地开发——生态环境许可的其他区域内生地开发。精明增长最直接的目标就是控制城市蔓延，通过土地开发的时空顺序控制，将城市边缘带农田的发展压力转移到城市或基础设施完善的近城市区域。因此，精明增长是一种高效、集约、紧凑的城市发展模式。

（二）不足之处

精明增长的具体操作方式还需进一步明确和细化，测量和评估标准尚待统一，针对不同地区和城市人口、地理等特征应有区别使用精明增长的管理工具；参与主体以政府组织为主，没有充分调动企业、社团及公民的积极参与；在推进精明增长的流程中，对于中前期的规划制定及实施比较关注，但对于后期的效果评估和反馈则缺乏重视。比如，贝德福德镇是一个文化和商业古镇，在采用的精明增长实现目标的时候，不得不考虑任何新的开发在风格上必须与贝德福德的历史传统中心保持一致。

三、精明增长对乐山市的启示及建议

精明增长强调环境、社会和经济可持续的共同发展，强调城市的组团化和人性化发展，强调减少交通、能源需求以及环境污染来保证生活品质，是一种较为紧凑、集中、高效的发展模式。当前，乐山市正处在加快推动产业与城市联动发展的新型城镇化的关键阶段。尽管我们与美国的城市蔓延情况和城市管理体制机制不尽相同，但精明增长所倡导的集中紧凑式的城市形态、功能混合的土地利用模式、公交系统主导的城市交通网络、对废旧城市用地的更新和再利用、规划决策的群众参与等原则，以及美国相关城市精明增长的实践，可以为我们在这一关键阶段中加快步伐、事半功倍提供重要启示和借鉴，从而进一步提升区域新型城市化的速度、水平和质量。

（一）吸收借鉴精明增长理念，优化完善城市规划

按照“四度”（统筹度、舒服度、优美度、和谐度）要求，进一步优化完善全市的各项规划，而精明增长所倡导的原则与“四度”要求理念相近。因此，建议积极吸收借鉴美国精明增长的城市发展理念及其实践经验，努力将其运用到城市规划建设各环节、各领域。同时，积极引导社会公众参与城市规划，满足城市居民的切身需求，切实增强群众对城市规划的认知度、认同度和支持度。

（二）形成城市空间紧凑成长，提高土地产出效益

从乐山市的区域面积、区域优势和区域环境看，要建成百万级人口规模的城市，就必须强化土地的集约节约利用，形成紧凑式的城市发展空间，使城市发展更具有向心性。因此，建议在城市开发建设中，按照紧凑集中的布局形态，以完善功能区、提升老城区、振兴乡镇区、保护开敞区为目标，采用填充式发展模式，进一步强化对城市内部闲置用地、不合理用地的再利用，大力推广紧凑的住宅设计，从而达到一定程度上减少土地投入总量，提高土地产出效益的目的。同时，积极保护城市开敞空间、农田和自然景观以及重要的环境区域，注重城市公园、街景等的开发建设和绿化美化，保持城市发展的多样性和持续性。

（三）注重土地混合使用，推动城市内聚式发展

目前，乐山市正在按照产城融合的思路，加快推进功能片区组团式发展。从某种意义上来说，产城融合、组团发展与精明增长所倡导的土地混合使用、城市密集组团发展等原则有异曲同工之处。因此，建议进一步强化土地的混合使用，加快推进功能片区产业、居住以及商业、生活和公共服务配套等的混合布局、同步发展。同时，按照安全舒适、适合步行、功能完善、具有本地特色和吸引力的原则，进一步加强各功能片区新型居住社区的开发建设和完善提升，鼓励引导更多城市居民、从业人员等不同群体就近居住、就业和办公，缩短工作和生活的时空距离，促进城市的内聚式生长。

（四）完善城市交通战略规划，建立多元化的交通发展模式

美国知名城市交通规划专家安东尼·当斯（Anthony Downs）针对城市交通发展过程中出现的突出问题，提出了著名的“当斯定律”：新建的道路设施会诱发新的交通量，而交通需求总是倾向于超过交通供给。精明增长所倡导的多样化交通方式的原则，正是着眼于解决单一的汽车交通所带来的矛盾和问题。因此，建议在解决城市交通外部通达性问题的前提下，应进一步完善城市交通战略规划，将城市交通的重点从道路建设向建立多元化的交通发展模式转变。围绕推动功能片区产城融合和联动发展，大力发展公共交通和步行（自行车）交通，优化完善城区与片区之间、片区与片区之间的公交线路和站点，加快推进绿道的全域覆盖，形成公共交通、步行（自行车）交通与小汽车交通、轨道交通互联互通、无缝衔接的交通发展模式，为区域内人群提供多样化的交通选择，尽量减少城市发展对汽车的依赖，从而实现“高可达性、低交通需求”的目标。