峨眉山市行政审批制度改革的实践与探索

袁仕伦

（峨眉山市人民政府 四川 乐山 614200）

在我国现行的行政审批制度中，县级地方政府虽然行政审批权力数量不多，但与群众生产生活、地方经济发展、社会民生改善的关系最为密切。因此，高效、便民、廉洁地行使行政审批权力是决定县域经济发展速度、质量及区域综合竞争力的重要因素，也是保障群众切身利益，维护党委、政府形象的重要组成部分。近年来，峨眉山市为切实提高行政效能，建设服务型政府，在行政审批制度改革中作了一些探索和尝试，取得了一定的成绩，积累了一定的经验，同时也遇到了一些障碍、困难和问题。当前，峨眉山市正处于转型发展、打造国际旅游目的地的关键时期，迫切需要加快服务型政府的建设，进一步简政放权，破除体制障碍和部门利益壁垒，全力推进深层次、全方位的行政审批制度改革。

一、实践与探索

近年来，峨眉山市以建设服务型政府为内在动力，结合经济社会发展、群众需求等外部动力，不断将行政审批制度改革引向深入。

（一）精简审批

峨眉山市在严格落实上级行政审批制度改革的要求上，充分结合自身实际，全力推进“精简”工作，政府效能得到较大提升。自2007年以来，峨眉山市共开展了6 次清理工作，特别是在2013年，峨眉山市自我加压，敢于打破常规，进行反复清理、压缩时限，全市审批事项精减了46%，减少到了90 项，审批部门减少至30 个。

（二）规范运行

1.标准化建设。为规范权力运行，方便群众办事，峨眉山市着力加强政务服务标准化建设，打造出了较为公开透明规范的政务环境。2012年，峨眉山市建成并整体搬迁政务服务中心，占地8.1亩，建筑面积4800 平方米。将原本分散在城区各处的行政审批部门、公共管理单位和中介机构基本纳入中心进行集中办公，设立了公共服务、行政审批、惠民帮扶及中介服务三个大厅，常设办事窗口68 个，医保、社保、房产交易、水电气缴费等200 多项行政审批、公共服务和便民事项均可在中心办理，被评为四川省县级政务服务标准化建设先进单位。

2.规范化审批。不断推进“两集中、两到位”，30 个行政审批部门、90 项审批事项全部进入中心办理，9 个部门成立审批股整体入驻，21 个部门派出首席代表，共设16 个常驻窗口、1 个综合窗口和1 个代办窗口，所有行政审批事项都可在大厅受理、办理。审批窗口全部做到“咨询一口讲清、表格一道发清、材料一遍收清、内容一次审清”。2013年，政务服务中心累计受理、办理各类行政审批事项4.7 万件，按时办结率100%，现场办结率95%，群众满意率99%。

（三）探索创新

1.并联审批。将并联审批作为解决部门之间互为前置、互相推诿，提升行政效能的重要方式，先后设立了投资建设项目、涉及城管领域、企业设立登记、综合类等四大类并联审批。“一窗受理、同步审查、限时办结”的审批模式，变逐项办理的“串联”式审批为多部门同步作业的“并联”式审批，极大地压缩了审批时间。如企业登记设立类审批时限，原来“串联式”审批需90 天，现承诺办理时限仅6 天。2013年，峨眉山市政务中心共办理并联审批880 件，有力地推动了安纳塔拉酒店、中信国安城市综合体、农夫山泉等33 个全市重点投资项目（企业）建设，涉及资金40.43 亿元。

2.会审会签。会审会签是并联审批中常用的提效方式，所有并联审批项目，均采取“2 +X”的模式，由政务中心和牵头单位召集相关审批部门召开联席会议，集中进行会审会签。在会审会签过程中，同步推行部门联合踏勘“一车制”制度，各部门提前介入，同时指导、帮助业主开展相关工作或现场会签，及时提出意见建议，避免业主反复接受不同部门检查和进行重复投入，有效节约了业主的时间和成本。

3.容缺后补。针对一些企业和群众常因申报资料和相关手续不全，造成一件审批事项反复找、来回跑、长久拖的问题，峨眉山市在不违反法律法规的前提下，对重要基础要件齐全，但相关辅助材料有所欠缺的事项，创新实行“容缺后补”，即：主件齐全可先审批，辅件暂缺允许后补，这样既确保了审批程序和要求的严肃性，又体现了主动服务的灵活性。

4.全程代办。针对部分群众和企业业主对行政审批事项的条件、流程不了解，还存在“不知道该找谁”的问题，峨眉山市在全乐山区县中率先成立了“代办股”，开展全程代办服务，让群众“只进一个门、只找一个人”。同时，还建立了短信平台、预约服务、上门服务、延时服务、流动服务等10 余种服务模式，行政效能和服务水平得到了较大提升。

5.中介入驻。本着为民、便民、利民的宗旨，峨眉山市将与行政审批密切相关的测绘、评估、公证9 家三大类中介机构也请入了政务中心，进行集中办公，有效延伸了服务链条。

二、探索中发现的一些问题

（一）门槛既多又散，行政效能较低

在当前的行政审批体制下，行政审批事项几乎涵盖了社会经济各个领域，审批权分散在各个部门，部门内部又分散在各个股室，导致行政效能低下，审批环节多。传统的“管理型”政府模式和“以批代管”、“重审批、轻监管”的职能错位依旧存在，各部门为了规避责任和风险，习惯将监管责任前置为审批权力，导致审批环节多、审批流程繁琐。群众办理项目建设、生产经营等方面的行政许可，都需要“过五关斩六将”。如商品房开发项目，从申请到建成需要经历项目选址、用地规划许可、工程规划许可、建筑施工许可、商品房预售许可、竣工验收备案、产权证办理7 大环节，要到环保、发改、国土、住建等至少11 个部门，环评、图审、测绘等6 个中介机构，办理至少51 项具体手续。部门权力分散。个别部门审批权限分散在内部多个股室，一些审批事项在部门内部流转也要经多个环节。如在工程建设项目中，仅住建系统内部，就要分别到园林局、人防办、白蚁办、质监站等6 个二级单位办理手续。

（二）利益博弈不休，服务水平不高

审批部门之间的博弈，权力对于一个部门来说意味着地位和利益，所以行政审批部门之间常常会为了利益而争夺权力，这样就形成了“有利益就争、有问题就推”，各部门之间常常互相推诿、互为前置，这种“内耗”极大地降低了行政效能，增加了行政成本。审批部门与政务中心的博弈，一些部门对行政审批改革和政府职能转变的认识不足，大局意识不强，舍不得放弃自己的部门利益，不愿向政务中心授权或授权不到位，对于“两集中、两到位”的要求阳奉阴违。一是不派骨干，目前各审批部门派驻中心的人员当中，临聘人员占比达52%，由于身份不符、素质不高，服务水平和工作效率较低。二是不授实权，峨眉山市30 个行政审批部门中，在政务大厅常设窗口的16 个，授予窗口初核初审权的14 个，成立了审批股并成建制入驻的4 个，真正完成“两集中两到位”的仅有工商1 个部门。许多审批部门即使入驻了中心，派驻了窗口，但并没有真正授权，窗口具有的仅是一些“边缘化”的审批权力，主要的、核心的权力仍保留在原单位，许多窗口实际上只是部门的“接件处”，行政审批“双轨运行”、“体外循环”的情况还普遍存在。

（三）审批标准模糊，自由裁量过宽

当前，我们行政审批的标准或要件设置不够全面、准确、严谨、规范，某些规定概念模糊不清，有的只规定了原则而无具体标准，有的标准已较为陈旧，这些都为具体操作留下了较大的可操作空间和自由裁量权限，为“吃、拿、卡、要”留出了“寻租”的条件，不利于规范、高效、廉洁地行使审批权。

（四）中介管理缺位，变相审批仍存

一些已精简的行政审批项目转为了由中介机构承担的公共服务，但由于中介服务发展时间较短，监管责任和体制不明确，管理并不到位。一是监管缺位。目前，政府对中介机构的管理主体不明确，约束力不足，行业自律性监管也尚未建立，导致行业监管不到位甚至是空白。二是收费较高。由于中介服务发展时间短，中介机构数量少，许多中介机构处于市场垄断地位，办事群众和企业选择空间不足，导致其收费标准不明，价格虚高。峨眉山市龙门乡某村民，曾准备投资发展养殖业，但仅仅一张环境测评表就需要2.6 万元，各项中介费用累计高达10 余万元，普通群众根本难以承受。又如印章刻制，不仅收费较高（一枚普通印章费用在200 元左右），且收费标准没有经过物价部门的核准。三是异化为“变相审批”。一些中介机构依仗权力背景和垄断地位，大搞强制服务，使得中介服务成为行政审批的前置条件，公共服务实际上又变成了“行政审批”。如对具有合法“两证”的二手房转让，依然要求测绘公司出具测绘结果；对无争议的财产继承、分割、赠予等，必须经过公证。这样，无形中增加了群众的负担。

（五）措施不到位，监管流于形式

监管手段不多。目前，我们的监管大多属于事后监管，即出了问题以后再来倒查责任，而对于权力运行的事前、事中缺乏有效的监管手段。加之行政权力分散在各个部门，很难对各个部门、各个环节都进行有效监督，容易陷入“按下葫芦浮起瓢”的监督困境。标准流于形式。我们对于行政审批权的监管往往集中在其是否具有法律依据，是否符合法定程序和要求，而没有把群众是否满意，工作是否高效、便民作为评判标准和监管内容。比如，公共场所卫生许可证，法定时限是20 个工作日，承诺时限为10 个工作日，只要不超过20 个工作日，都不属于违规，无法进行追责，而实际办理时间最多只需3 至5 个工作日，提速增效的空间很大。违法处罚不严厉。目前，对工作人员和部门违规进行行政审批的处罚，多数还是以内部纪律处分为主。处罚的力度不够，违规成本低，震慑力不足。

三、对未来工作的一些思考

当前，峨眉山市正处于转型发展的关键阶段和建设世界级文旅目的地的起步阶段，项目多且范围广、公共事务繁复，与中央简政放权的要求还有较大差距，亟待提高行政效能而助推经济社会发展。

（一）继续精简

坚持把是否有法律依据，是否能促进经济社会发展，是否能保障和发展群众利益作为评判标准，特别是加大对民间投资实体经济和小微企业的审批项目清理力度，发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步简政放权，促进政府职能转变。撤并整合。对于没有法律依据的事项，该撤销的撤销。该改为后置审批的改为后置审批，比如工商营业执照办理“先证后照”的改革。对于实际业务量虽然很少，但具有法律依据且涉及地方发展稳定和群众切身利益的事项，采取分类整合的方式，“打捆”后予以保留。化繁为简。将申报资料、功能作用相近或相似的证照合并办理，降低行政成本，提高行政效能。比如企业登记“三证合一”，即当前企业设立登记时依次需要办理的工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证，合并到一起办理。又比如土地使用证和房屋所有权证“两证合一”，即将土地使用证和房屋所有权证合二为一成为房地产权证。容缺后补。对虽有法律依据，但不具有实际意义，不利于提高效能、促进发展的，能适当给予地方政府一定的自主权，在具体办理时采取“容缺后补”的方式进行暂时处理。同时，依照法定程序，对相关法律尽快进行修改完善。目前，峨眉山市已经拟定精简工作方案，将进一步加大工作力度，通过精简、合并等方式，力争将现有的90 项审批事项精简至60 项左右。

（二）集中权力

应当按照“先易后难，先内后外”的原则，分布推进，全面落实“两集中、两到位”。

1.重新设置政务服务中心窗口。将目前政务中心涉及行政审批的多个窗口重新归类，在政务中心设立社会类、经济类、建设类、综合类四大类审批窗口。其中社会类窗口负责原教育、民政、人社、文广新、计生、卫生、民宗、残联等单位的行政审批事项；经济类窗口负责发改、国土、经信、工商、商务、食药等单位的行政审批事项；建设类窗口负责环保、住建、城管、交通、安监等单位的行政审批事项；综合类窗口负责业务量较少且较独立的行政审批事项。

2.相对集中权力。所有行政审批事项均在政务服务中心受理，原单位不再受理行政审批事项。同时，对各部门行政审批权限进行重新设定。第一步个别授权。将业务量较少的，专业性较弱的要件式审批事项的审批权采取委托授权的方式从部门收拢至政务中心，设立综合服务窗口，由中心派驻2—3 名工作人员负责办理，原部门不再接件和受理审批事项。第二步内部集权。在各审批部门内部设立审批股，将单位内部股室、二级单位的行政审批权包括审批前置条件向审批股集中，由审批股专职负责行政审批，其余股室和下属二级单位不再办理审批事项。第三步整体入驻。将各部门审批股及骨干人员成建制的入驻政务中心，该股室及工作人员仍隶属于原部门，但由政务中心进行统一管理、统一考核，实现审批权在空间上的集中。

3.科学分割权力。受上级审批权力设置的影响，各部门行政审批股整体入驻政务中心以后，其审批股不能及时地更新业务知识、不能有效地向上对接和沟通，工作存在一定的局限性。因此，有必要对行政审批权限进行重新设定，既确保行政审批提速增效，又确保行政审批严谨规范。

权力分割模式为：按照项目涉及金额的大小和对地方经济社会发展影响的大小，将行政审批分为A、B、C、D 四类。

A 类审批。针对与群众关系紧密的要件式审批事项，各审批部门完全授权，由行政审批窗口办理即可。确有异议的，由原部门分管领导与政务中心分管副主任共同研究确定后进行更改。

B 类审批。针对较大的审批事项，采取“2 +X”的模式，由政务中心和牵头单位召集其他相关部门召开联席会议，共同集体研究确定。

C 类审批。针对重大审批事项，由市上分管领导牵头，政务中心和牵头单位具体负责，召集其他相关部门召开联席会议，共同研究，提出初审意见，提交市政府常务会或市委常委会研究确定。

D 类审批。针对城市规划和土地使用等专业类审批事项，仍由规委会、土委会研究决定。

（三）强化监管

建立健全“内外结合，审管分离”的监督制约机制和“事前、事中、事后”全覆盖的监管模式，确保审批权的规范、高效运行。

1.事前监督，做到审管分离。审批股只负责行政审批，各业务股室负责监督管理和业务支持，将审批与管理彻底分离。一方面避免职能交叉，实现“权责一致”，杜绝“既当裁判员，又当运动员”的现象；另一方面，实现“专人专审”和“专人专管”，既可逐渐做到业务精通，提升行政效能，实现审批提速，又可腾出人员精力强化管理，解决“重审批、轻管理”的问题。

2.事中监管，压缩自由裁量权。为规范审批部门自由裁量权，最大限度的避免人为操作，对于需要进行现场踏勘、核查的审批事项，由政务中心牵头，组织相关审批部门进行联合踏勘，同意审批的当场签署意见，不同意审批的现场提出整改要求，并出具书面整改通知。原则上不允许单个部门踏勘、核查，最大限度地避免“吃拿卡要”。

3.事后追责，加大处罚力度。终身负责。对所有行政审批事项实行经办人和审批人终身负责制，如因工作失误造成审批事项错误，或者存在玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等违法违规行为的，不管其是否调离岗位或退休，一律追究相关法律和经济责任，一查到底。

随机抽查。由纪委、检察院、法院等部门联合组成督导组，定期对各行政审批事项进行抽查，对抽查出来的问题及时中止、纠正，对不作为、乱作为而造成重大损失及不良影响的部门单位和个人严格问责。

（四）管好中介

坚持一手抓服务、一手抓管理，既要用优质的服务吸引更多的中介机构入驻中心，又要用规范化的管理来提升中介机构服务水平，保障办事群众和企业的利益。督促中介机构实行亮证、亮照经营，公开服务事项、设置依据、申报条件和材料、服务流程、收费标准等八项主要内容，自觉接受企业、群众和社会监督。健全完善进驻、管理、清退机制，合理设置进驻门槛，提高入驻中心中介机构的档次和质量，规范、提升中介机构服务，引入信用评价体系，对高收费、低水平的服务机构，及时清退出场。