社会保险法实施的理论阐释与配套法规保障*

杨思斌

(中国劳动关系学院 公共管理系，北京 100048)

《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)于2010年10月28日通过，自2011年7月1日起施行。法律的生命在于实施。虽然有了《社会保险法》，但如果其不能得到有效的实施，甚至根本得不到实施，那么这样的法律制定得再好也只能是一纸空文，非但不能发挥法律的规范、指引和保障的积极作用，反而会损害法律的尊严和权威，恶化法治环境。只有全面、准确地实施《社会保险法》，才能使社会保险的各项法律规范从纸面走入生活，公民的社会保险权从规范形态转变为现实形态，《社会保险法》的立法宗旨和价值才能得到真正的实现。

一、社会保险法实施的理论阐释

社会保险法实施是指通过立法程序制定的成文法—— 《社会保险法》分别由不同主体实际施行，从而使社会保险法律从抽象的行为模式变成社会主体的具体行为，从应然状态转换为实然状态的过程和活动。

(一)社会保险法实施的基本方式

社会保险法实施的基本方式可分为社会保险法的遵守、社会保险法的执行和社会保险纠纷解决，它们在社会保险法的实施中各有其特点和作用。

1.社会保险法的遵守

社会保险法的遵守表现为当事人按照法律的要求行事，即企事业单位等社会组织、公民个人和有关机关依照《社会保险法》的规定，行使权利 (权力)和履行义务 (职责)的活动。社会保险法的遵守主体即一切组织和个人，遵守的范围即社会保险法律规范，遵守的内容即依法履行义务和行使权利。《社会保险法》的有效实施需要充分发挥守法主体在法律实施中的地位和作用，因为公民和企业等用人单位是社会保险法律关系主要的义务主体，如果他们能够自觉履行义务，则社会保险义务的履行并不需要国家机关的干预，社会保险法不仅可以有效实施，而且其实施成本会降低，实施效果会得到优化。

2.社会保险行政执法

行政执法是法的实施的重要形式，这一点在以强制性和国家干预性为特点的社会保险法中表现尤为突出。“社会保险以社会利益为本位，为社会大众谋求利益与安全，尽管缴纳社会保险费会减少某一部分人的所得，但基于社会整体利益，仍需要采取强制性手段，以维持社会保险制度的正常运作。”社会保险法的实施不可能完全寄希望于用人单位和劳动者 (公民)的自觉遵守上，在强调这些主体自觉守法的同时，也需要重视社会保险行政执法包括社会保险管理、监察等活动。此外，随着给付行政、服务行政的兴起，为行政相对人提供服务已经成为行政执法的基本内容之一，因此，社会保险经办服务乃社会保险行政执法的重要组成部分。

3.社会保险的纠纷解决

社会保险纠纷解决是指社会保险纠纷解决机构依照法定职权和程序，运用法律处理案件的专门活动。社会保险是国家依据法律强制实施的一项制度，当事人没有任意选择、处分的权利，私法中的意思自治原则在社会保险法领域几乎没有用武之地，因此，在社会保险纠纷解决方面，私力救济和社会救济等纠纷解决方式在社会保险法实施中地位式微。我国的社会保险纠纷可以分为劳动纠纷和行政纠纷两大类型，前者适用劳动纠纷的解决机制即“仲裁前置，部分案件一裁终局，部分案件一裁两审”的模式，后者适用行政纠纷的解决机制即“行政复议或者行政诉讼”的模式。社会保险纠纷解决其实也是当事人社会保险权利的救济问题，从一定意义上看，它带有法的“私人实施”的特点，即当事人出于自身的权利和利益的考虑而启动法律的实施程序。

(二)社会保险法实施的特点

社会保险法既不是私法，也不是公法，是典型的社会法，其中既有国家权力干预的关系，又有公民享受国家给付的权利关系，其实施有自身的特点:

1.社会保险法实施中的主体具有多元性。社会保险关系中涉及多方主体，社会保险法的遵守需要各方主体依法履行义务。劳动者 (或公民)及用人单位依法履行缴费义务;政府是社会保险的重要责任主体，需要履行财政责任和监督管理职责;社会保险经办机构是社会保险的服务主体，需要依法履行提供各种社会保险给付服务等。《社会保险法》还规定了各种监督主体，依法履行监督职责。

2.社会保险法实施中的法律关系具有复杂性。社会保险法所调整的社会保险关系，内容庞杂，涉及环节众多，既有用人单位与其劳动者之间的社会保险权利义务关系，也有以政府作为社会保险关系一方而产生的关系，还有以社会保险服务机构为一方而产生的关系;社会保险法实施中既有公法性质的法律关系，也有私法性质的法律关系;其法律规范，既有强制性、义务性的规范，也有自愿性、选择性的规范，呈现出多样、交叉和综合等复杂性特征。在社会保险法的实施过程中，由于利益的多元化和复杂化，个人利益与单位利益、地方利益和全国利益存在一定程序的冲突，这使得法律所要求的社会公共利益很难生成，增加了社会保险法实施的难度。

3.社会保险法的实施具有重大社会影响性特征。社会保险是涉及经济、社会、文化诸多方面的社会系统工程。社会保险不仅同公民的切身利益密切相连，而且对国家经济、政治和其他社会关系产生重大影响。因此，社会保险法的实施不仅是单纯的法律问题，也是经济、社会甚至文化的综合性的问题，在社会上可能产生重大影响。因此，社会保险法的实施必须立足于我国的基本国情、文化传统和经济社会发展的特征，稳步推进，力争取得其实施的法律效果与社会效果的有机统一。

4.社会保险法的实施过程也是社会保险制度的完善过程。由于特定的立法背景，其内容具有原则性，这个特点决定了社会保险法的全面实施必须以制定出具体的、可操作性的规则为条件。社会保险法的实施过程同时是社会保险法律制度不断健全、法治环境不断改善的过程。社会保险法实施情况的反馈，有利于及时、准确地修改或废止不合适宜的社会保险法律规范，补充配套法律法规，提高社会保险法的立法质量。

二、社会保险法实施的意义与价值

保障《社会保险法》的全面、有效实施，对于公民社会保险权利实现和社会经济可持续发展具有重要意义。

1.社会保险法的实施有利于公民社会保险权利从规范形态向现实形态的转化。长期以来，我国社会保险领域缺少基本法律，社会保险制度缺乏强制性、稳定性和权威性，公民的社会保险权利只能是一种诉求而无法得到法律的保障与救济。《社会保险法》的出台实现了我国社会保险权的法律化。然而，社会保险权利要真正为人们所享有，必须完成从规范形态向现实形态的转变，这只有借助于社会保险法的实施。通过社会保险法的实施，《社会保险法》文本的规定通过法律对社会关系的调整得以贯彻，政府依法行政，相关主体的义务得以履行，劳动者和公民的权利得以享有，违法行为得到制裁，法律的权威得以树立，《社会保险法》维护公民社会保险权的立法宗旨得以实现。

2.社会保险法的实施有利于实现社会保险法蕴含的价值。《社会保险法》蕴含公平正义价值。社会保险实际上是借助于国家力量对不同的社会成员实行互济互助，可以使不同身份、不同经济条件的社会成员共同承担社会风险，彼此相助，在全体社会成员之间实现和维护一种公平的状态。《社会保险法》蕴含人权价值。社会保险制度是通过社会共识和社会契约建立起来的由国家保障公民生存权、健康权与发展权的制度，其目的是维护公民个人基本权利。《社会保险法》蕴含社会安全的价值。社会保险立法的使命即建立一系列稳定的制度解决劳动者面临的各种社会风险，以实现社会成员“老有所养、病有所医、工伤有补偿、失业有救助、生育有保障”的目标，给人以稳定的安全预期。《社会保险法》还蕴含着社会连带、以人为本、促进社会和谐稳定等诸多价值。只有通过法律的实施，该法的上述价值才能够实现。

3.社会保险法的实施有利于完善国民收入分配制度，促进经济发展方式的转变。《社会保险法》具有调节国民收入分配，缓解社会分配不公的重要功能。 《社会保险法》中关于用人单位缴费义务的强制性规定，有助于纠正劳资双方由于地位的不对等而产生的初次分配的不公平。《社会保险法》关于政府社会保险责任的规定，其实是借助于国民收入的再分配弥补公民在国民收入初次分配中的不足，保障公民分享社会经济发展的成果。《社会保险法》以国家信用的形式免除了劳动者和其他公民的后顾之忧，其有效实施必将提升国民对未来的稳定的安全预期，促进消费，拉动内需，实现经济发展方式的转变。《社会保险法》统筹城乡社会保险制度，规定了社会保险的转移接续，提高了社会保险基金的统筹层次。这些法律制度的实施将有利于劳动力的流动，促进城乡一体化，实现经济社会的可持续发展。

三、社会保险法实施的配套法规保障

《社会保险法》的实施对于保障公民的基本生活，改善民生起到了至关重要的作用。但是，社会保险法的实施效果并不理想，某些问题 (如养老保险双轨制、社会保险费征收体制等)一直是社会关注的焦点，始终未能达到较好的解决;某些问题 (如基本养老保险全国统筹)仍需要全力推进。由于法律的抽象性、滞后性以及社会保险实践的需要，在社会保险实践中仅仅依据法律是不够的，还需要制定社会保险法的配套法规，对社会保险法律进行进一步细化或补充。

(一)制定社会保险配套法规，补齐社会保险法律体系的“短板”

任何法律体系都是动态的、开放的、发展的，社会保险法律体系在一定的阶段也只能是相对的而不是绝对的。社会保险法实施需要在《社会保险法》的框架下，不断完善社会保险法律制度，逐步做到社会保险法制的“从无到有，从有到全、从全到优”，补充完善社会保险法律法规，最终形成健全、高质量的社会保险法律体系。

目前，社会保险法实施的配套法规比较紧迫的是需要尽快制定养老保险条例和医疗保险条例。

在养老保险方面，《社会保险法》关于基本养老保险的规定只有13条，法律供给严重不足，对企业职工和机关事业单位养老保险的关系、退休年龄、养老保险的缴费基数、费率、养老保险个人账户的性质等养老保险基本问题缺少规定或语焉不详。2014年2月，国务院常务会议决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险。养老保险制度的完善应该以城乡居民养老保险合并实施为契机，尽快出台《养老保险条例》，为公民养老权益保障提供更明确的法律预期。《养老保险条例》应该明确养老保险缴费基数的具体计算方法，考虑适当降低社会保险费率，合理划分中央与地方对基本养老金的筹资和支付责任;养老保险条例应该妥善处理做实个人账户问题，对养老保险历史债务提出明确的解决方案。

《养老保险条例》的一个重点问题是制定实施基本养老保险基金全国统筹方案。《社会保险法》从法律上提高了我国社会保险基金的统筹层次，明确了基本养老保险基金实行全国统筹的目标。但是，由于各省经济发展水平不同，而且很多省份内部差异悬殊，目前基本养老金还处于省级统筹，而且我国的省级统筹还不是真正意义上的省级统筹，有些地方只实行了全省范围内调剂基金的使用。基本养老保险全国统筹是法定的目标，一旦实现了全国统筹，劳动者的自由发展就具有了更大的空间，其在全国范围内不论如何流动都能够使自身养老保险权益得到充分保障，社会保险法实施的成效将会显著提高。基本养老保险基金统筹层次的提高涉及到各地利益的再分配和利益均衡问题，必须由国务院出台明确的规定，统一部署和实施。

在医疗保险方面，《社会保险法》只对医疗保险的制度框架作了规定，除此以外，调整医疗保险的法律主要是国务院及其职能部门制定的行政法规、规章以及地方制定的地方性法规或规章等。总体而言，我国医疗保险方面立法层次比较低，缺乏权威性和强制性，医疗保险制度的改革往往会出现“无法可依”的不正常现象。为了更好地实施社会保险法，为医疗保险的改革提供法律依据，应该加强医疗保险的法制化、制度化和规范化。比较可行的做法是由国务院出台《医疗保险条例》，对医疗保险制度、原则、参保人、医疗保险费用筹集，医疗费用支付、医疗保险服务机构、法律责任等医疗保险法制的基本问题进行规范。

此外，《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》的修订，社会保险经办管理服务和社会保险基金投资运营监督等法律法规及配套的部门规章，也是社会保险法实施后需要尽快完成的任务。

(二)建立社会保险立法后评估制度，提高社会保险法配套法规的质量

社会保险法的立法质量如何，归根到底还要看其实施情况，看其是否经受得住实践的考验，达到预期的目的。这就需要立法后评估制度。立法后评估虽不是立法，但却是为立法服务的。社会保险立法后评估的目的是为修改、修正乃至重新制定或废除某些规范提供切实的参考意见。社会保险法评估主体应当是中立的第三者，评估内容应当包括社会保险法律法规的立法成本、存在的问题及缺陷，公民社会保险权的实现情况，社会保险制度的可持续性、相关义务主体的责任落实情况、立法时争议的焦点问题及其解决方案的公正性与可行性、法律的实施效果、重要制度落实情况、实施绩效等。

高质量的法律法规是确保法律有效实施的前提。《社会保险法》中有大量的授权性规范，涉及社会保险费的征收主体、社会保险统筹层次的提高、公务员参加养老保险办法、新型农村合作医疗制度等，这些方面的规范，依据《社会保险法》的授权可以由行政机关决定，但从社会保险法制的长远发展来看，上述法律规范的条件成熟时宜通过立法机关上升为法律，唯有如此，才符合法治国家的“法律保留”原则。因为，社会保险制度涉及公民的基本权利与义务，社会保险管理涉及国家的组织与体制，社会保险给付应定为“经由民主程序讨论的人民或社会的合意”，唯有通过法律进行调整，才能够符合宪法行政法中的法律保留原则的精神。

在没有上升为法律的条件下，社会保险配套法规的制定需要提高科学性，应建立社会保险配套法规的公共决策机制，通过专家咨询论证制度以及征求民众意见制度等，提高法规规范的精细化程序和可操作性。社会保险配套法规的完善需要关注法规规定的执行体制、机制、措施是否明确、具体、高效、便捷，是否具有可操作性;法规是否得到普遍遵守和执行，是否实现预期的效果;法规的实施成本大小，以及是否达到预期的效果等。

(三)建立社会保险配套法规政策的合法性审查制度

为保证社会保险法的有效实施，在法律适用方面应注意法规政策的各项规定是否与上位法一致，没有上位法的，是否符合立法精神和原则，从而保障国家社会保险法制的统一性，从制度上保障公民社会保险权利的平等性。《社会保险法》的颁布实施，为各类下位法的制定和修改提供了参照上位法的标准，但是，社会保险法的实施过程中，“下位法违反上位法”时有存在，既损害了社会保险法律的权威，也违反了社会保险制度的理性，虽然能够满足有关方面解决困难的一时之需，却为破坏社会保险法治开了先例。

例如，我国宪法和社会保险法都明确每一个公民享有社会保险权利，服刑人员在没有法律明文规定限制或剥夺其社会保险权利情形下，应享有社会保险权利。然而，实践中的具体情况却是部门与地方的行政规范性文件公然地剥夺服刑人员的社会保险权，规定服刑人员在服刑期间停止办理和发放养老金，即使是被判处管制、有期徒刑宣告缓刑和监外执行的或者假释的，虽然可以发放养老金，却不得参与养老金调整;更有甚者，对还处于侦查阶段的犯罪嫌疑人，都可以停止给付养老金。上述情况是社会保险下位法违反上位法的典型例证，不仅严重破坏的我国社会主义法制的统一和社会保险法的实施，还造成了服刑人员社会保险权利的完全落空。

又如，社会保险基金就其性质来说，是特殊的社会公共基金，不属于财政性资金范畴，其产权应归属所有参保职工，其用途只能按照限定范围和法定标准，不能挪作他用。我国失业保险相关法规明确规定失业保险基金的管理与使用办法，只能用于对失业者提供经济援助，不能够随意扩大使用范围，除非修改法律。 《社会保险法》第64条规定了社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。第69条规定了社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算。然而，2008年金融危机之后，为解决日趋严重的就业问题，政府开始实践探索扩大失业保险基金支出范围用于“援企稳岗”。2009年7月，人力资源社会保障部和财政部联合下发了《关于延长东部7省市扩大失业保险基金支出范围试点政策有关问题的通知》。后来，又将该政策一再延续至2011年底即《社会保险法》实施之后。但是，从法治的视角观之，失业保险扩大支出范围特别是对困难企业发放岗位补贴的规定在我国现行法律中找不到任何依据。政府出台的一系列扩大失业保险支出范围的文件，其内容和精神有违其上位法——行政法规《失业保险条例》及《社会保险法》，实质上也损害了参保人的权益。

《社会保险法》的实施为社会保险法律制度的合法性审查提供了依据，有关部门需要加紧开展社会保险法规清理工作，以保证社会保险法的实施免受其干扰，维护社会保险法律制度的统一和权威。

(四)引入激励机制，完善社会保险配套法规制度

社会保险法的有效实施需要制度本身的激励，即社会保险制度是受公民欢迎的，对公民产生吸引力的。社会保险制度设计如果能够做到以人为本，当事人从自身利益实现的角度出发愿意积极踊跃地参加社会保险制度，社会保险制度才能实现制度目标，稳定有效地长期维持。社会保险是一种缴费型的社会保障制度，必须坚持公平与效率相结合、权利与义务相对应原则，因此，建立社会保险待遇水平与缴费挂钩的激励约束机制，引导和鼓励劳动者积极就业，早缴费、长期缴费，是保证社会保险法实施亟需解决的问题之一。

公平正义是法律激励功能有效发挥的前提条件，如果法律本身是不公平的，更多人的理性选择是规避法律而不是执行法律。社会保险法激励功能的发挥，必须从源头上统筹社会保险制度的公平正义，即通过顶层设计打破社会养老保险制度身份分割的不公平格局，保障大多数人的利益目标不被部门利益或既得利益集团的考虑所取代，以维护社会保险法制的公平性。目前最大的问题是机关事业单位养老保险制度和企业职工养老保险制度的统筹问题。《社会保险法》关于公务员和事业单位职工的养老保险并没有明确的规定，具有很大的不确定性，机关事业单位的养老保险仍有可能保持现状或“另起炉灶”，导致社会保险制度的碎片化，有悖公平正义之法治理念。实践中公务员实行退休制度，无需缴纳养老保险费享受高额养老金，而企业职工缴费负担沉重但养老金水平却远远低于公务员，造成巨大的社会不公平。由于事业单位养老保险改革向企业看齐，职工担心待遇水平降低而使此项改革仍停留在试点阶段。养老保险制度的碎片化不利于社会保险制度的持续发展，有违法律的公平原则，在实践中容易降低法的实效，影响法律的实施。因此，在社会保险法的框架下，及时明确机关事业单位养老保险改革的方向，减少不同社会群体养老保险待遇的差别，平衡不同群体的社会保险利益，是增加社会保险法实施效果需要重点解决的问题。

从实施主体的性质和实施程序来说，社会保险法的实施有两个基本的机制，即公共实施和私人实施。社会保险法的公共实施即社会保险行政主管部门或其他公权部门代表国家公共利益，通过行使其执法权或其他公权力来对社会保险违法行为进行制裁，对公民的社会保险权利进行保护的活动。社会保险法的私人实施即个人通过检举、告发、起诉等方式维护自身社会保险利益的行为，其实质是对公民社会保险权利的救济。私人实施能够节省行政成本，克服行政机构的失职和懈怠，对于社会保险法的全面实施具有不可替代的作用。社会保险法律关系具有公私法兼容的属性，欠交、漏缴社会保险费不仅违反了公法规范，也违反了私法规范，不仅损害了社会保险制度利益，也损害了公民的社会保险权利。《社会保险法》仅规定了用人单位未足额及时缴纳社会保险费的行政责任，没有规定用人单位对劳动者的民事赔偿责任。为了鼓励社会保险法的私人实施，应该明确用人单位欠交、漏缴社会保险费的民事损害赔偿责任。

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