浅议加强全国辐射环境监测项目系统化管理

陈啸炯 杨维耿

（浙江省辐射环境监测站 浙江杭州 310012）

近年来，我国核电与核技术应用发展迅速，尤其是日本“3.11”福岛核泄漏事故发生后，舆论和公众更加关注核与辐射监测工作，对辐射环境质量的关注越来越高[1]。2007年实施全国辐射环境监测项目以来，共计有136个自动监测站、328个陆地γ 辐射监测点、201个水体监测点、37个海洋生物点、175个土壤监测点和85个电磁辐射监测点、41个核安全预警点投入运行，基本反映了全国辐射环境概况，在朝核应急、日本福岛核事故等方面中发挥了巨大作用，体现了项目管理的必要性和前瞻性。

目前，全国共有环境保护部核与辐射安全监管一司、二司、三司、环境保护部辐射环境监测技术中心、环境保护部核与辐射安全中心、环保部6个地区核与辐射安全监督站等8个国家级辐射环境监管机构，31个省级辐射环境监测机构，106个地市，初步建立由国家、省和部分地市三级监测网络体系[2]，编制人数达到1千余人。

从“十一五”初期到2013年，能力建设持续投入，资金和人员保障力度的加强，为推动全国辐射环境监测事业的发展打下了坚实基础。但同时，如何对财政预算支出进行科学的管理和监督，从而提高财政预算资金的使用效率和效果是一个巨大的课题。

2 全国辐射环境监测项目管理现状

全国辐射环境监测项目覆盖单位数量多、涉及范围广、相对固定，且项目年度预算经费逐年增加。从2009年起，以绩效考评为媒介，资金审计为手段，利用其为切入点，全面审查省站和外协单位项目管理和资金使用情况。从而进一步建立了以预算编制、监督检查、项目验收、成果管理为主体、制度建设为约束的管理体系。

2.1 制度建设

作为项目管理的核心内容，到2013年底，基本建立了以《环境保护部部门预算管理办法》为中心，以其他7个制度为辅助的“1+7”预算管理法规体系。

2.2 预算编制

跨度时间长，内容多，要求高，涉及单位复杂。经过几年的探索和实践，基本形成了年底下任务，次年年初下达合同，年中项目申报，年终项目立项的预算编制体系。

2.3 监督检查

在预算执行环节中，利用项目官员、工作单、月度报告、督办等一系列机制和工作程序，对项目承担单位的进行业务指导和监督。

2.4 项目验收

对项目承担单位进行验收工作。自2011年起，对全国各单位进行财务审计，由此掌握项目执行和管理情况，对项目进行总结验收。

2.5 成果管理

出台了项目成果管理办法，明确项目预期成果，配合完成成果管理信息系统的建设。建立分级分类、简明实用、指向明确、具体量化的绩效考评指标体系[3]。

3 结果和分析

在环保部的管理下，各下属单位通力合作，全国辐射环境监测网络初具规模，各省辐射环境监测机构的监测能力得到提高，预算管理趋于模式化、常规化，主要体现在：

（1）预算编制有较好的科学性。预算编制整体性较高，有一定的规范性、准确性和科学性，且项目均有工作计划、实施方案和列支标准。

（2）财务核算和会计基础总体情况良好。有财务管理规章、项目管理等相关制度。各单位均有独立存在的财务部门，执行单位负责人对本单位各项财务活动全面责任。财务部门对各种财务活动进行集中管理，实现了财务规章制度、财务收支预决算、会计核算、国有资产管理，政府采购、财务控制和监督等全面管理。

（3）成果管理效果显著。从2009年起，对全国各省站从2007-2010年期间的项目情况进行绩效考评。其中，2007年考核优秀的有10家单位，占32%，良好的有12家单位，占39%，合格的有9家单位，占29%；2008年考核优秀的有11家单位，占35%，良好的有13家单位，占42%，合格的为7家单位，占23%；2009年和2010年因个别原因，均共考核8家单位，其中优秀的为4家，良好的为4家。在2013年期间，对2011-2012年的监管和审评项目的成果进行了全面的收集和整理，为实现成果共享，切实提高资金使用效益打下了基础。

（4）预算执行率提升明显。从2011年到2013年起，受环保部委托，两家会计师事务所对全国部分省站和外协单位进行财务审计。3年期间，共计审计金额1.7余亿元，审计单位55家次。通过财务审计，各单位经费预算执行率明显提高，每年均有增加。

（5）监督检查进一步完善。从2013年起，环保部委托6个地区核与辐射安全监督站为全国各单位的核与辐射安全监管项目、中央污染物减排资金项目进行专项督查工作，进一步摸清了项目进展情况，提高了项目验收质量。

但在这样的繁荣背后，我们也必须看到在财政管理中存在的矛盾。种种问题都制约着我国实现“组织网络化、管理程序化、技术规范化、方法标准化、装备现代化、质量保证系统化”的全国核环境安全监督监测体系目标[4]。主要表现在：

（1）由于整体体制上的原因，资金的管理链条相对于冗长，直接会造成了资金使用效率低下、浪费现象严重[5]。从而导致编制时间紧迫，且在编制时采用简单的增量预算法，凭以往的经验和主观理解来进行编制。

（2）财务管理过于老化，部分单位对预算管理不重视。同时，预算执行均衡性差，前松后紧，年终突击花钱的现象也时有发生，影响了预算的严肃性和权威性，存在整体或单项预算执行率偏低等现象。

（3）财务整改情况效果不明显。从近几年的审计来，部分单位存在整改没有具体措施、过于原则化；部分单位由于受诸多条件限制，仍存在部分事项无法整改的情况；还有个别单位对审计单位下达的审计决定不理不睬，对审计出的问题不做任何改进[6]。

4 对策和建议

面对新的形势以及存在的薄弱环节，必须从全局的高度充分认识做好预算管理工作的重大意义，着力完善预算管理体制机制，解决预算管理工作中的突出问题，积极探索代价小、效益好、可持续的核与辐射安全监管新路，为我国核与辐射安全监管事业提供坚强的保障。

4.1 进一步提高对预算管理工作重要性的认识

预算管理工作是监管事业发展的基础保障，也是依法行政的必然要求和党风廉政建设的重要措施，必须认识到预算管理工作的重要性。预算管理工作涉及到单位的各项业务，牵扯到各个部门，需要有专门机构、专业人员，需要有顺畅的管理机制和规范的管理制度，需要有各部门分工负责、协调配合的良好氛围。

4.2 完善预算管理体制机制，加强对项目预算编制管理和执行

预算编制是预算管理这个系统工程的起点和中心环节。其质量直接影响到预算管理水平。进一步健全管理体制，完善项目申报审查制度、项目中期检查制度、成果验收、绩效评价制度和财务资金管理制度。提高部门预算编制、执行的科学性、透明性，抓好预算执行的问题。要逐步建立以成果为导向、以绩效为目标的预算编制体制。同时要切实加强内部审计工作，有效发挥免疫功能作用。

4.3 进一步推进专业化管理，建立专业化团队

预算管理的科学化、精细化，最为紧要的是建立专业的预算管理队伍。加强队伍建设，一是充实预算管理专业队伍力量，以适应快速增长的资金规模，适应预算管理科学化精细化的要求。二是提高预算管理人员素质，各单位要加强对预算管理人员的培养，鼓励预算管理人员积极参加培训和交流活动。需要继续提高预算管理水平和从业人员管理能力。

4.4 进一步重视绩效考核和成果管理

进一步强调绩效优先，提高资金使用效益。完成重点项目的绩效评价工作，及时发现项目执行和预算管理中出现的问题，完善项目成果管理机制，通过绩效考核全面强化预算管理，不断提升项目成果管理水平。各项目承担单位要切实转变管理理念，大力推进项目管理体系、资金管理体系建设，不断提高资金使用效益。

4.5 完善会计核算和凭证审核等基础工作

建议各单位完善业务基础资料和会计核算原始凭证，对会议费、差旅费、交通费等业务支出应明确事由和报销规范，加强对票据的审核和监督。针对财务与业务数据脱节、财务只核算不监督的情况，业务部门应及时跟踪财务数据的运行，财务部门应及时对业务部门的提供的数据进行比对和监督。

4.6 进一步加强经验反馈

要加强经验反馈应用，提升绩效管理效果。激励与约束相结合，要把评价结果全面反馈给项目承担单位，提升管理水平，提高资金效益；要将评价结果反馈主管部门，作为政策决策参考；要与信息公开制度相结合，绩效情况接受社会监督；要根据评价结果，完善制度、改进管理措施、降低支出成本、增强支出责任。

5 结语

不断深化预算管理，加强财务执行审计，逐步由差错纠弊转向为宏观经济服务，注重从体制、机制和制度层面揭示问题、分析原因、提出建议[7]，对促进深化财政管理体制转变，提高财政资金使用效率，提升预算经费管理工作服务和保障能力，确保核与辐射安全监管事业安全、健康、可持续发展。

[1]杨维耿,胡晨剑,等.浅议环保系统辐射环境监测网络现状及发展策略[J].环境监测管理与技术,2012(6):1-5.

[2]环境保护部(国家环境保护总局).1996-2010年中国辐射环境质量报告[R].

[3]环境保护部核安全管理司,核与辐射安全监管外协项目绩效考评工作总结报告[Z].2010.

[4]黄国夫,杨维耿,等.辐射环境监测能力评估体系设计与初步评估[J].环境监测与管理,2012,21(1):1-3.

[5]茅英.浅谈财政预算执行绩效审计的重要性[J].商业经济,2013(9):106-107.

[6]张霞玲.浅析行政事业单位预算管理存在的问题与对策[J].财经界,2013，(32)：74-75.

[7]徐卓慧.预算执行审计在政府预算管理中的作用分析.[EB/OL].http//www.sdauit.gov.cn/Section/InfoDisplay2.aspx?InfoId=813e1ccc-6277-47f2-8218-109d69ff5551,2013.