对水土保持补偿费征收使用管理办法的理解与思考

李武世，李 元

(1．内蒙古自治区水政监察总队，内蒙古 呼和浩特010020;2．土默特右旗美岱水库管理站，内蒙古 土默特右旗014100)

(责任编辑 孙占锋)

2014年1月29日，财政部、国家发展改革委、水利部、中国人民银行根据《中华人民共和国水土保持法》联合制定出台了《水土保持补偿费征收使用管理办法》(财综〔2014〕8 号)(以下简称《办法》)。《办法》对水土保持补偿费的概念，征收的范围、方式、主体，缴库方式方法、使用及管理、法律责任等方面进行了规范和明确，是全国依法征收、使用和管理水土保持补偿费的指导性文件。水土保持补偿费征收和使用的责任主体——各级水行政主管部门，应当认真学习领会《办法》精神，改变传统观念和工作方法，依法收缴和使用好水土保持补偿费，充分发挥水土保持补偿费在水土流失预防监督、生态恢复和治理中的作用。

1 水土保持补偿费概念的变化

1．1 原水土保持两费的概念

在新修订的水土保持法实施前，各地水行政主管部门长期执行的水土保持两费是指水土流失防治费和水土保持设施补偿费。水土流失防治费是指生产建设单位或个人从事生产建设活动造成水土流失，因技术等原因不能自行治理，由水行政主管部门代为组织治理而缴纳的费用，依据的是原水土保持法第二十七条;已经编报了水土保持方案并对造成水土流失进行治理的，不再缴纳水土流失防治费。水土保持设施补偿费是指生产建设单位和个人因生产建设活动占用或因损坏水土保持设施而需要缴纳的补偿费用，依据的是水土保持法实施条例第二十一条。

1991年，水土保持法颁布实施，受制于当时的环境和认识上的局限性，法律并未明确水土保持补偿是设施损失补偿还是水土保持功能补偿。尽管水利部1996年8月28日以《水利部关于水土保持设施解释问题的批复》(水保〔1996〕393 号)明确水土保持设施补偿费就是功能补偿费，但由于在法律效力上缺乏权威性，人民法院在做出裁决时一般不予采纳，致使一些因水土保持设施补偿费征收引发的行政诉讼多以败诉结案。

1．2 修订后的水保法明确水土保持补偿是功能补偿

2011年，修订后的水土保持法从法律层面对水土保持补偿是功能补偿给予了明确界定。第三十二条第二款规定:在山区、丘陵区、风沙区、水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。

水土保持功能是指水土保持设施、地貌植被所发挥和蕴藏的有利于保护水土资源、防灾减灾、改善生态环境、促进社会经济进步等方面的作用［1］。补偿的原则:一是满足开展预防和治理水土流失的需要，保证本地区水土保持功能总体上不降低，水土流失状况总体上不恶化;二是弥补生产建设活动造成水土保持功能损失的需要;三是发挥经济调控、导向作用的需要，促使生产建设单位或者个人最大限度地约束自己的行为方式，减少对水土保持设施、地貌植被的占压、损坏范围［1］。需要强调的是，水土保持补偿费不是生产建设活动占压水土保持设施和植被的赔偿费，毁坏财物赔偿属于民事赔偿的范畴，一般由水土保持设施以及林地、草地的所有权人依据相关法律法规进行索赔。因损坏水土保持设施、地貌植被造成原有水土保持功能降低或丧失而缴纳的水土保持补偿费属于法律规定的行政事业性收费。

2 计征范围和方式分析

以往的水土保持设施补偿费征收大多是以生产建设活动征占地面积计征的，而《办法》规定水土保持补偿费的计征采用4 种方式，更能体现不同生产建设活动扰动和破坏情况不同，缴纳水土保持补偿费的方式也不同，更符合水土保持补偿的基本原理。

2．1 按照征占地面积计征

《办法》规定:开办一般性生产建设项目的，按照征占用土地面积计征。

这类项目是指业内常说的建设类项目［2］，如公路、铁路、机场、港口、码头、水工程、风电场、核电站、通信工程、输变电工程、管道工程、城镇新区等。这类项目造成的水土流失一般都发生在建设期，对水土保持设施、地貌植被的占压、损坏是一次性的，工程投产运行后没有新的水土流失发生。计征水土保持补偿费时，只要有批复的水土保持方案或有征占用土地证明即可按标准征收。

2．2 按照开采量计征

《办法》规定:开采矿产资源的，在建设期间按照征占用土地面积计征;在开采期间，对石油、天然气以外的矿产资源按照开采量计征，对石油、天然气按照油气生产井占地面积每年计征。

这类项目属于业内常说的建设生产类项目［2］，如煤矿、金属及非金属矿山、建材、石油、天然气开采等。这类建设项目在基本建设完工后，生产运行期仍存在开挖、扰动地表或取土(石、料)、弃土(石、渣)活动，水土流失持续发生和存在。这里的开采量应当是毛煤开采量或矿石开采量，而不是设计生产规模或设计生产能力。由于不同煤矿的剥采比、含矸量不同，不同金属、非金属矿石的品位不同，石材矿的成材比例不同，同一类矿产资源开采产生的废石、废渣量并不一定相同。此外，由于露天开采和井工开采方式对水土保持设施、地貌植被的扰动和破坏程度不一样，同一类矿产采用不同的开采方式其水土保持补偿费标准应当不同。

对油气生产井占地面积的界定不应当只包括建成后每一个生产井防护栏杆内的面积，而应当包括检修期间经常扰动的检修道路、设备堆放和临时停车场等占地，因为这些场地即使有一点植被，也会因经常受到扰动而不能很好地生长，水土保持功能难以恢复。

2．3 按照取土、挖砂、采石量计征

《办法》规定:取土、挖砂、采石以及烧制砖、瓦、瓷、石灰的，按照取土、挖砂、采石量计征。

这类生产建设活动在各地普遍存在，生产形式比较单一，其中烧制砖、瓦、瓷、石灰等一般都有合法的土地和采矿许可手续，比较好管理，而很多纯粹的取土、挖砂、采石是在集体土地上进行，且没有任何手续，属于非法开采，监管起来比较困难。比如，近年来公路、铁路等土石方需求量较大的建设项目，建设单位因用于设置取土、采石场的临时征地十分困难，多被迫采取从集体或群众手中购买土石方的方式，而由集体或群众私挖滥采造成的水土流失责任很难界定，恢复治理基本无从谈起，水土保持补偿费的计量、征收也就十分困难，这在一些地方已经成为水土保持监督管理的一个难点。

2．4 按照排放量计征

《办法》规定:排弃土、石、渣的，按照排放量计征。对缴纳义务人已经按照前面的3 种方式计征水土保持补偿费的，其排放的土、石、渣，不再按照排放量重复计征。

这一条款是对前三个条款不能包含的生产建设项目的一个兜底概括。纯粹排放废弃土、石、渣的项目一般多指建成后的建设生产类项目，如火电厂投产后不断产生灰渣，洗选冶炼厂生产过程产生废渣，石材加工厂产生废石，等等。这类项目在建设期已经按照征占地面积计征了水土保持补偿费，但生产期一直有废石、废渣产生，这一部分就应当按照第四种方式计征排弃土、石、渣的水土保持补偿费。值得注意的是:《办法》对公益性工程项目、农民合法建房、小型农田水利、田间土地整治和农村集中供水工程、保障安居工程、市政生态保护设施、军事设施以及水土流失综合治理工程等免征水土保持补偿费。这些情况过去是没有考虑到的，需要在今后工作中引起重视。

3 水土保持补偿费的收缴

3．1 水土保持补偿费实行分级征收

既有的水土保持设施补偿费征收一般以县级水行政主管部门为主体，然后按一定比例向省和市级水行政主管部门上交。实践证明这种方式存在很多问题:一是一些地方收费执行力不够，存在不征、漏征、少征等现象;二是行政干预严重，存在不少地方政府或领导擅自减免相关项目水土保持设施补偿费的情况;三是一些地方有“老虎财政”(比喻地方财政“贪婪”，不按法律法规规定返还行政事业性收费用于相关工作的开展)，不按规定管理和使用水土保持补偿费;四是应当上交省和市级使用的补偿费得不到保证。

《办法》明确了水土保持补偿费按照水土保持方案审批权限分级征收的基本原则，将主动权掌握在审批水土保持方案的水行政主管部门手中，可以很大程度地避免以上问题的发生。

3．2 合法核定水土保持补偿费征收额

按照《办法》的基本精神，确定生产建设项目水土保持补偿费征收额必须从实际出发，提出合理、合法的依据。合法的依据有3 种:一是经水行政主管部门批复的水土保持方案;二是经水行政主管部门批复的水土保持方案变更;三是缴纳义务人提供的征占用土地面积证明、矿产资源开采量、取土挖砂采石量、弃土弃渣量等。

由于水土保持方案一般都是在可行性研究阶段编制的，项目实施时实际征占用土地面积往往较水土保持方案有很大变化，矿产资源开采类项目的实际开采量较设计生产规模也会有变化，若按照批复的水土保持方案缴纳水土保持补偿费则存在多缴或少缴的问题。因此，征占用土地发生较大变化的，生产建设项目单位应当在完成土地征占用手续后、开工建设前及时申请水土保持方案变更，以便按照变更的水土保持方案缴纳水土保持补偿费。矿产资源类项目在开采期间必须如实报告每季度的开采量，以便核定水土保持补偿费金额。

3．3 送达水土保持补偿费缴纳通知单

很多地方在收缴水土保持设施补偿费时采取传统的登门通知、催缴方式，有的建设单位经常讨价还价，拖延、扯皮，这种方式既浪费时间又增加行政成本，今后应当学会按照《办法》规定程序收费，减少不必要的时间和精力浪费。

第一步，负责收费的水行政主管部门根据合法的计征依据直接送达《水土保持补偿费缴纳通知单》，注明水土保持补偿费的计征依据、征收标准、缴纳金额、缴纳时间和地点等事项，缴纳义务人按照通知单要求的限期到指定的商业银行办理缴费事宜。

第二步，在通知期限内拒不缴纳、拖延缴纳或拖欠水土保持补偿费的，水行政主管部门下达《责令限期缴纳水土保持补偿费通知单》，规定限期时间，注明超过限期后面临的行政处罚。

第三步，在责令限期内仍不缴纳的，依照《中华人民共和国水土保持法》第五十七条的规定予以处罚。

第四步，缴纳义务人提起行政复议或行政诉讼，经审理裁定维持后，水行政主管部门申请人民法院强制执行。

3．4 水土保持补偿费缴库及分配比例

《办法》规定:县级以上水行政主管部门征收的水土保持补偿费，按照1 ∶9 比例分别上缴中央和地方国库。地方各级政府之间水土保持补偿费的分配比例，由各省(区、市)财政部门商水行政主管部门确定。

需要明确的是中央分成的水土保持补偿费既包括省、市、县三级本级自行征收的水土保持补偿费，也包括《办法》规定的省级水行政主管部门征收的由水利部批复水土保持方案的水土保持补偿费。

《办法》出台伊始，很多县级水行政主管部门反应最为强烈，认为大中型生产建设项目水土保持补偿费都被上级部门征收了，县级水行政主管部门审批水土保持方案的大多是一些小微型生产建设项目，能征收使用的水土保持补偿费很少，其实《办法》已经明确地方各级政府之间水土保持补偿费是按比例分成的，具体比例需要在各省级实施办法中明确。

3．5 充分发挥银行的作用

中国人民银行是《办法》制定、颁布的国家机关之一，同时又是商业银行的行政管理机构，各级水行政主管部门在水土保持补偿费征收过程中要充分发挥商业银行的账户、资金管理作用，包括生产建设单位账户查询、水土保持补偿费缴款入库以及建设单位拒不缴纳进入司法程序后，人民法院强制执行时冻结建设单位账户、强行划拨水土保持补偿费、滞纳金及罚款等。

4 规范水土保持补偿费的使用

《办法》规定:水土保持补偿费专项用于水土流失预防和治理，主要用于被损坏水土保持设施和地貌植被恢复治理工程建设。

需要明确两点:一是水土保持补偿费只能用于水土流失预防和治理，不能作为地方政府统筹资金用于水土保持之外的其他支出或纳入部门小金库随意使用;二是水土保持补偿费主要用于被破坏的水土保持设施和地貌植被恢复治理。由于生产建设项目水土保持方案已经计列了水土流失防治费用，所以水土保持补偿费应当主要用于历史遗留、无法确定责任人的人为水土流失治理或被破坏的水土保持设施的恢复，以促进区域水土保持生态环境的改善。

尽管各省(区、市)现行的水土保持两费使用管理制度也有同样的规定，但是由于“老虎财政”的存在，使得很多基层部门具体执行起来很困难。“老虎财政”现象既不符合国家法律法规和财政政策，也挫伤了水行政主管部门工作的积极性，直接影响了地方水土保持预防监督工作的深入开展。

《办法》对水土保持补偿费违规征收使用的法律责任进行了明确，同时要求财政部驻各省(区、市)专员办监督收缴中央分成的水土保持补偿费，这将促进水土保持补偿费征收使用规范化。

5 建 议

(1)一些地方水行政主管部门热衷于行政规费征收，但对法律法规理解不够，对规费征缴的风险认识不足，经常出现不作为、乱作为甚至渎职等问题。当今国民法律意识明显增强，行政执法人员必须不断加强学习，更新观念，依法行政，科学计征，合法收费。

(2)按照开采量计征水土保持补偿费的情况比较复杂，应当多加研究，要在确定不同矿产资源、不同开采方式对水土保持生态环境的影响程度后再定具体的标准。

(3)省级水行政主管部门审批的大中型生产建设项目水土保持方案相对较多，加上代征水利部审批水土保持方案的水土保持补偿费，征缴任务过重。因此，在制定省级实施办法时，可以规定根据项目规模由上级水行政主管部门委托下级水行政主管部门代为征收水土保持补偿费，对代收不力或不能按比例上缴入库的，可以收回委托。

［1］李飞，郜风涛，周英，等．中华人民共和国水土保持法释义［M］．北京:法律出版社，2011:53－54．

［2］GB 50433—2008，开发建设项目水土保持技术规范［S］．