渭河源头区生态补偿机制缺失及重构新论

吕志祥，孟天琦

(兰州理工大学 人文学院，甘肃 兰州 730050)

1 渭河源头区生态急需修复、补偿

渭河发源于甘肃省定西市渭源县鸟鼠山，源头区呈叶脉状分布的水系逐级汇聚，其干流流经甘、宁、陕3省区，横贯关中平原。甘肃省中部、东部地区属渭河的源头区，其范围包括定西、天水、平凉、庆阳4市。从狭义上说，甘肃省定西市所辖县区即为渭河的源头区。

渭河曾是一条水量丰沛、冲淤平衡、水环境良好的“生态型”河流，源头区也曾是林草丰茂之地，这里“闾阎相望，桑麻翳野，天下称富庶者无如陇右”(《资治通鉴》)。但由于战乱频繁，加上自然灾害和乱砍滥伐的破坏，到清代乾隆时期，这里的植被已被破坏殆尽，成为“苦甲天下”之地。20世纪80年代以来，渭河源头区降雨量骤减，生态环境急剧恶化，水源逐渐枯竭，径流大量减少，断流现象时有发生。为了解决渭河流域生态恶化问题，水利部组织编制完成的《渭河流域重点治理规划》已于2004年得到国务院正式批复，但时至今日规划所涉及的重点项目仍未启动，相应资金也未落实，加上规划涉及源头区生态保护与治理的内容偏少，致使源头区的保护与治理并未得到实质性的关注。渭河源头区生态脆弱，水源涵养功能不断下降，水土流失逐年加剧，不仅成为制约当地经济社会可持续发展的主要因素，还影响到中下游地区的生产生活用水安全。

第一，水土流失严重，生态环境脆弱。渭河源头区气候干燥、植被稀少、自然条件严酷，加上沟道纵横、土质疏松等极易发生水土流失。源头区定西境内流域中的水土流失面积8 513.14 km2，天水境内流域中的水土流失面积9 946.7km2，平凉境内流域中的水土流失面积9 859.6 km2，均占各自流域面积的80%以上；庆阳市土壤侵蚀模数高达6 500 t/(km2·a)，年输入黄河泥沙1.684亿t，占甘肃省入黄泥沙量的1/3。严重的水土流失导致源头区环境进一步恶化，生态更加脆弱，高温、干旱、沙尘暴等灾害性天气几近常态[1]。

第二，水资源严重短缺，供需矛盾突出。20世纪80年代以来，渭河源头区河川径流量衰减趋势明显，水资源严重短缺，供需矛盾突出。目前，源头区年河川径流量7.9亿m3，人均占有水量541 m3、公顷占有水量1 770 m3，分别为全国平均数的24.6%和6.9%。武山县渭河畔的百泉村曾为山川秀美之地，村外的沼泽地里密布着上百眼水泉，百年古树随处可见，这里不仅种植公顷产量高达7 500 kg的水稻，沼泽与树林也成为鸟类的天堂，但现在的百泉村，植被遭到破坏，树木被砍伐，泉水随之枯竭，百泉村已徒有虚名[1]。

第三，水源涵养能力下降，渭河干流补给量逐年减少。严重的水土流失加剧了生态的脆弱性，源头区水源涵养能力大幅下降，径流量锐减，给渭河干流的补给量逐年减少。根据宝鸡峡林家村(该村是渭河流至关中进入中游的第一站)水文站的记录，20世纪50年代该站年均径流量为25.6亿m3，90年代下降到13亿m3❶。不难看出，源头区为渭河干流补给的水量呈锐减趋势。近年来，渭源县筹措资金在渭河水源地保护区营造各种水源涵养林146.67 hm2，并采取退耕还林、封山育林等措施，使源头区生态系统有所恢复。

第四，源头区水污染加剧，影响下游地区用水安全。2009年，民盟中央对渭河流域进行了一次系统的调研，发现渭河源头区Ⅲ类重度污染水域达118 km(占河长的94.4%)，72.4%的人口饮水不安全[2]。近几年，源头区4市加大了渭河治污的力度，但由于经济基础薄弱，直接关系农民生存的淀粉加工小粉坊又难以彻底关停，生态修复和治理显得力不从心❷。2010年，牛背村(渭河出甘肃的最后一个村庄，属天水市麦积区东岔乡)渭河水质监测站投入运行，对监测、控制源头区水污染会有一定的作用❸。

2 渭河源头区生态补偿机制缺失

国家环境保护总局颁布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》(环发〔2007〕130号)强调：“生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。”显然，生态补偿具有政府性和市场性。生态补偿机制可分为政府性补偿机制和市场性补偿机制:政府性补偿是指政府作为补偿主体，采取优惠、补贴、税收减免、财政转移支付等手段进行的补偿活动；市场性补偿是指市场主体(主要是企业)作为补偿主体，采取现金、技能培训、项目合作、共同开发等方式进行的补偿活动。政府性补偿具有无偿性和强制性，市场性补偿具有对价性和协作性。因政府性补偿又可分为政府性纵向补偿和政府性横向补偿，所以，渭河源头区生态补偿机制应该包括政府性纵向补偿机制、政府性横向补偿机制和市场性补偿机制3种。

❶新中国建立以来最大年径流量为1964年的78.55亿m3，最小年径流量为1997年的5.63亿m3，见王仲毅《渭河大地的伤痛》，人民之声报，2010-12-17。

❷当然，渭河源区各地也采取了果断措施，如定西市已关闭了不符合国家和省上产业结构政策的淀粉加工企业39家，天水市2009年一次性关闭秦安县86家小淀粉企业，平凉市也对静宁和庄浪污染葫芦河的小粉坊予以改造或对产能环保设施升级，见曹志政《污染的悲伤》，甘肃经济日报，2010-11-01。

❸在渭河从甘肃流入陕西入口处，陕西省也设立了水质监测站对入陕水质进行监测，若发现水质异常，就会和甘肃有关部门交涉。见曹志政《污染的悲伤》，甘肃经济日报，2010-11-01。

❹与10年前相比，甘肃省植被覆盖率由退耕前的9.9%提高至目前的13.42%。见张强《加大退耕还林工程力度 建设绿色生态安全屏障》，www.gszx.gov.cn，2012-11-21。

2.1 政府性纵向补偿机制

政府性纵向补偿是指国务院对全国区域、地方政府对其管辖区域进行的生态补偿。国家(政府)的公共管理职能和生态环境的“公共资源”属性，都决定了政府性纵向补偿现在是将来可能还是最重要的生态补偿机制——政府在生态环境建设中理应承担更大的责任。事实上，政府性纵向补偿确实也是我国目前最主要的生态补偿形式，在我国的生态建设特别是生态脆弱区生态修复中发挥着重大且不可替代的作用。以退耕还林为例，从1999年到2010年，渭河源头区共完成退耕还林99.64万hm2，其中退耕造林38.83万hm2、荒山荒地造林和封山育林57.99万hm2，源头区林草资源量明显增加，森林覆盖率也有了较大提高❹。但是，政府性纵向补偿机制在渭河源头区实施过程中也暴露出一系列问题：①补偿期限偏短。源头区民众普遍反映，现在退耕还林的补助期限偏短。以定西市为例，该市退耕地造林主要树种为柴柏，柴柏从树苗长成椽子至少需要50年，相对于现行的退耕还林补助期限(还生态林补助8年，还经济林补助5年)，感觉长得有点遥不可及。而渭河源头区大多数农民刚刚脱贫，对退耕还林补助的依赖性非常强，如按现行的补助期，到期后农民的生计可能会变得非常困难[3]。②补偿标准偏低，资金发放不到位。在渭河源头区严酷的自然条件下，植树种草的成本是很高的，而现行的2 400元/hm2的补助标准则显得过低。所以，农户建议提高到3 300元/hm2或者补助标准随着物价的上涨而提高。同时，退耕补助发放不及时、兑现迟、遭克扣(以计划生育等“理由”克扣退耕补助或因迟退耕1年就取消补助)的现象时有发生，甚至还存在村委会班子成员套取国家退耕还林补助款的现象[4]。补助标准低、发放不及时，一定程度上影响了退耕户的积极性。③补偿方式单一，缺乏多元化。生态补偿工程是一项复杂而系统的生态建设工程，经历时间长，所需资金多，仅退耕还林一项，中央已累计投入资金3 250亿元[5]。以钱粮为主的直接补偿方式，短期内会调动农民退耕还林的积极性，但这种单一的补偿方式与增强退耕户自我发展能力的间接补偿方式脱钩，缺乏可持续性。调查中发现，退耕户虽然对政府给予的钱粮补助满意度较高，但在对政府的补偿方式上，已显示出由原有的钱粮补助转向农村生活能源建设、农田改造、后续产业开发等领域，尤其是对技术培训、就业指导、小额贷款等方面的需求极为迫切[6]。④现行补偿模式未充分顾及当地民众的生计和发展。在生态修复和保护过程中，政府会限制对特定环境资源的占有和使用或者强行关停企业。以渭源县为例，退耕还林以来，全县一次性封山禁牧11.346万hm2各类林地和重度退化草场❶，2008年又关停年加工能力不足1万t的26家淀粉生产加工企业❷。显然，这种“禁牧”、“关停”虽然有利于源头区生态的休养生息，但确实未充分顾及当地民众的生计和发展❸。从社会公平的角度来看，应当给这种“特别牺牲”合理的补偿[7]。

2.2 政府性横向补偿机制

政府性横向补偿机制是指平级的或没有隶属关系的地方政府之间基于对生态环境资源的开发、利用和保护而进行的生态补偿。从目前的情况看，我国生态补偿的渠道主要是政府性纵向补偿，中央财政在生态补偿事业中扮演着非常重要的角色，占绝对主导的地位。中央财政在生态补偿中的“一极独大”，一方面很好地体现了社会主义制度的优越性——集中力量办大事，为缓解和遏制生态环境的进一步恶化起到了重大的作用，但这种完全由中央政府“买单”的方式显然与“受益者付费”原则不符，且不说巨大的社会力量并未被重视，其积极性和智慧被忽视，也使本应承担生态责任的地方政府和企业形成了依赖思想甚至逃避自己的责任。考虑到源头区民众为保护渭河流域生态，为中下游地区提供优良环境和水源而牺牲了诸多发展机会❹，中下游地区理应对源头区经济社会发展提供补偿。本着“利益共享，责任共担”的原则，2011年12月，陕甘两省沿渭6市在西安市签订了《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》。双方约定，由陕西省给予渭河源头区甘肃各市一定的生态补偿，生态补偿金专项用于源头区环境治理和生态建设。协议明确：设定跨省出境水质目标，作为生态补偿的依据；出境水质考核因子暂定为化学需氧量和氨氮，其监测结果需经陕甘两省环保厅的共同认可。协议签订后，陕西省很快给予甘肃省定西市、天水市各300万元的生态补偿金，渭河源头区政府性横向补偿机制即跨省生态补偿机制初步形成[8]。渭河源头区横向补偿虽已启动，但问题和困难依然较多，如补偿标准和补偿目标到底如何确定，各300万元的补偿是否足够当地生态的修复和维持，如何协调两省的经济社会发展，渭河源头区的生态补偿仅靠陕甘两省就可以独善其身吗，要完善源头区横向补偿机制，这些问题当然还有其他诸多问题都亟待回答。

❶《渭源县高扬绿色发展主旋律搞好退耕还林》，甘肃省商务厅信息中心，2005-12-14。

❷《渭源将关停26家马铃薯淀粉加工企业》，http://www.gscn.com.cn，2008-10-10。

❸渭源县经济基础薄弱，民众对林草等自然资源的依赖程度高，淀粉加工也是他们基本的谋生手段之一。

❹为了保护渭河水质，源头区人民做了不懈的努力。以定西市和天水市为例，“薯都”定西考虑到小粉坊容易造成水污染，近几年全市6县1区共关闭418家淀粉加工企业，剩下的28家都按要求配备了治污设施；天水市从2007年开始先后关闭86家小粉坊，对污水排放不能稳定达标的11家重点工业企业实施技术改造，提升了污染物处理能力，并关闭了水污染物排放大的铜酞菁和酞菁蓝生产。见武卫政《甘陕合力治污 渭河生态补偿开了个好头》，人民网，2012-04-05。

2.3 市场性补偿机制

作为最重要的市场主体，企业之所以成为生态补偿的常见主体，是因为在企业的生产过程中，往往涉及生态环境资源，且很可能出现对生态环境资源的过度使用甚至破坏。本着“谁污染，谁治理”、“谁破坏，谁恢复”、“谁受益，谁补偿”的原则，由企业根据自身的生态环境行为，向环境资源的所有者或生态功能的提供者提供相应的补偿，既符合权利义务对等性之法理，又可以避免一些企业把原本由自己承担的生态环境成本转嫁给当地民众或国家[9]。虽然目前市场性补偿在我国生态补偿中所占的比例还很小，但随着市场经济的进一步发展和环境市场如碳交易市场的完全形成，市场性补偿肯定会成为生态补偿的重要一极。市场主体诸如企业特别是重化工企业、生态环境组织等，可以通过排污权等环境资源产权的交易，在“低碳”中实现自身的利益。与政府性补偿的强制性有所不同，市场性补偿更多地是利用价格机制和协商方式来达成有关补偿事宜，具有更大的灵活性与便捷性，主体双方经更理性、更密切的沟通更容易实现“双赢”，更能体现生态补偿过程中的人文关怀。但是，由于受当地经济基础薄弱、经济总量小以及有关制度缺失等因素的影响，渭河源头区生态补偿机制中的市场性补偿机制几乎还是空白。基于国外生态补偿机制的经验，生态补偿的市场化是完善生态补偿机制的重要路径之一。我们有理由相信，随着我国经济市场化进程的加速特别是要素市场和环境市场的进一步发展，市场性补偿机制必然会有长足的发展，会形成中国特色的成熟模式[10]。

3 重构渭河源头区生态补偿机制的思路

现行生态补偿机制在渭河源头区生态修复和保护过程中发挥了重要的作用，也拓宽了当地民众脱贫致富的路子，深受广大民众的欢迎。但是，源头区生态补偿机制也存在着较为严重的缺失和不足。经认真调查和系统分析，我们认为以下3种补偿机制都应该适时重构。

3.1 补强政府性纵向补偿机制

一是延长补偿期限。延长生态补偿期限，建立生态修复和保护的长效机制，对渭河源头区生态建设显得非常重要❶。不言而喻，退耕还林应当以不损及退耕户利益特别是其生存利益为底线。通过延长补偿期限，使退耕户也能可持续发展，则更加符合一个文明社会的道德要求。以平凉市为例，平凉市退耕地造林中有4.63万hm2刺槐，15年后才能进入抚育间伐期而生产椽材，每根椽材按现行市场价5～10元计，1 hm2年均收益1 095～2 205元，见效期比现行退耕还林补助期长7年；落叶松、油松1 hm2年均收益可达3 300～4 950元，与种植庄稼基本持平，但见效期更长[3]。二是提高生态补偿标准。生态补偿标准的确定应当结合本地生态系统服务价值、生态保护成本及发展机会成本等综合而定。在充分考虑渭河源头区自然条件严酷、种树护树成本高昂的基础上，应当适当提高当地退耕还林补助标准。同时，作为生态补偿内容的粮食和生活费补助要根据每年农户人均收入水平和物价上涨水平适时调整。三是形成多元化的补偿方式。除钱粮等直接补助方式外，还应适时推出技术培训、就业指导、小额贷款、后续产业开发、农村生活能源建设等间接补偿方式，以充分满足农民脱贫致富的需求。正所谓“授之以鱼”不如“授之以渔”。四是扩大补偿的范围。生态补偿既是“德政工程”、“民生工程”，就应当充分顾及退耕户的切身利益及其成员发展。政府性纵向补偿应从原来对农户的粮食和生活费现金补助，扩大到包括机会成本和发展成本在内的后续产业发展等项目上。退耕还林(草)后的农牧民通过维持当地林草的完整良性循环，创造了生态服务价值，国家也应对这种价值进行补偿，以激励民众投身生态建设的热情[11]。五是实现补偿资金发放的及时、透明。要建立补助金发放程序及监督程序，严惩生态补偿资金发放过程中的违法乱纪行为，做到生态补偿资金发放的及时、公正、透明。

3.2 完善政府性横向补偿机制

如前所述，2011年12月，陕甘两省就渭河源头区的生态补偿达成“协议”，源头区政府性横向补偿机制初步建立。但毋庸讳言，“协议”还较为粗糙，渭河流域的跨省生态补偿机制还存在诸多问题。考虑到渭河源头区对于渭河流域乃至黄河治理开发的重要性以及陕甘两省的经济实力及其相互之间的协调，我们认为：

❶譬如，美国退耕计划的合同期就比较长，一般为10～15年。见蔡艳芝、刘洁《国际森林生态补偿制度创新的比较与借鉴》，西北农林科技大学学报(社会科学版)，2009年第4期。

渭河源头区政府性横向补偿机制应该在中央的主导、协调下，由陕甘两省进一步论证、协商，形成“补偿细则”，使渭河流域跨省补偿机制更趋成熟、更有可操作性。首先，由中央政府先行投入“足额”资金(如15亿元)，用于渭河源头区生态环境的修复和治理，使源头区生态及渭河上游的水质达到一定的标准。因为甘陕两省特别是甘肃省属于欠发达地区，仅仅依靠两省自身的努力来保护渭河流域几乎是不可能的。其次，在国家有关部门的指导下，由陕甘两省的相关部门(包括有关专业人士)进行更进一步的沟通和谈判，协商完成更为细致的“渭河源头区跨省生态补偿实施细则”，以实现渭河源头区和渭河流域生态的良性发展。“细则”应该明确：①补偿原则。以人为本、生态优先，公众参与、区域合作，污染者付费、受益者补偿。②补偿模式。以省级财政横向转移支付为主，同时定西市、天水市、平凉市、庆阳市和宝鸡市、咸阳市、西安市、渭南市等“结对子”，进行项目合作、技能培训、工作安置等全方位多模式的合作和补偿。③补偿依据。充分利用中央投入的专项治理资金大力修复、治理源头区生态环境，使渭河水质有一个较大的提升。在此基础上，参考近几年渭河入陕西省的平均水质确定一个“合适”的评判基准，往后每年的监测数据与之相比并作为补偿的依据。④补偿标准。在监测年度内，以两省交界处水质(可充分发挥牛背村渭河水质监测站的作用)为考核标准，渭河甘肃段水质优于基本标准，由陕西省对甘肃省补偿5 000万元；水质劣于基本标准，由甘肃省对陕西省补偿1 000万元(甘肃省为改善源头区生态已累计投入巨额资金，且经济发展远落后于陕西省)。⑤水质监测及补偿监督部门为国家环境保护部门。

3.3 引入市场性补偿机制

渭河流域地处西北前沿地带，流域生态问题不仅关系全流域3 000多万人的生存与发展，而且与整个黄河治理乃至国家的生态安全都有着密切的关系。近年来，渭河源头区生态环境急剧恶化，径流量锐减，已影响到全流域经济社会的可持续发展，也给大西北的生态安全带来了严重隐患。各级政府作为公共管理者，加大政府性补偿力度，完善有关补偿机制，全力修复和治理源头区生态环境，本属义不容辞之事，但生态修复是一项复杂的系统工程，耗时长，资金需求量大，单凭政府“一极”力量显然是不够的。况且，环境治理如果完全由政府“买单”，也与“谁污染，谁治理”、“谁受益，谁补偿”以及“公众参与”等生态法规不相符。事实上，生态环境治理的力量和智慧恰恰在民间。2010年，陇原环保世纪行“聚焦渭河”系列200多篇(条)宣传报道，以渭河干流甘肃段及其支流泾河、漳河、葫芦河、马莲河、耤河、芮河等河流为重点，内容详实，重点突出，引起了全社会的高度关注，民众参与渭河源头区生态保护的热情很高。所以，引入市场性补偿机制，恰逢其时。首先，借鉴美德日等国家的成功经验，对环境资源产权进行清晰的界定[12]，将部分环境资源的产权(如退耕地林木的所有权等)界定给个人，以激励民众参与生态环境保护的热情并降低其维权的难度。其次，积极探索环境资源使用权、排污权交易等市场化的补偿模式，探索建立流域水资源使用权转让等交易机制，鼓励生态功能的提供者和生态的受益者经平等协商实现合理的补偿。最后，拓宽生态补偿资金的渠道。生态修复和生态补偿是一项浩大的工程，需要调动全社会的力量包括商业资本和社会各种投资；同时，尝试发行“生态彩票”，积极筹集生态修复和生态补偿资金，也是一个不错的选择[13]。

[参考文献]

[1] 王仲毅.渭河大地的伤痛[N].人民之声报，2010-12-17.

[2] 陈彩虹.甘肃渭河源头区生态恶化亮“红灯”[N].甘肃经济日报，2010-01-22.

[3] 王衡.退耕还林不能一退了之 补助年限不应搞“一刀切”[EB/OL].http://finance.sina.com.cn，2006-04-20.

[4] 常舒清.套取国家退耕还林补助款 甘肃平凉一村委会班子集体获刑[EB/OL].中国甘肃网，2012-09-04.

[5] 董德.从1999年到2011年全国共完成退耕还林任务4.34亿亩——国家林业局副局长印红答记者问[EB/OL]. http://www.news.china.com.cn，2012-06-04.

[6] 黄文清.西部地区“一退两还”后补偿机制研究[M].北京：中国农业出版社，2011：138-139.

[7] 吕志祥，刘嘉尧.我国生态补偿立法的缺失及法律重构新论[J].青海民族研究，2009(10)：150-154.

[8] 武卫政.甘陕合力治污 渭河生态补偿开了个好头[EB/OL].http://env.people.com.cn/GB/17576557.html.

[9] 张怡.创建“养护者受益”环保法基本原则[J].现代法学，2005(6)：12-17.

[10] 王良海.我国生态补偿法律问题研究[D].武汉：武汉大学，2007.

[11] 钟大能.西部少数民族地区生态环境建设进程与其财政补偿机制的形成[M]. 北京：经济科学出版社，2008：306.

[12] 蔡艳芝，刘洁.国际森林生态补偿制度创新的比较与借鉴[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2009：4.

[13] 王洛林.未来五十年中国西部大开发战略研究[M].北京：北京出版社，2002：206.