湖北强化措施 规范管理充分发挥山洪灾害防治非工程措施作用

徐少军，孙又欣，罗应贵

（湖北省防汛抗旱指挥部办公室，430071，武汉）

一、项目建设现状

湖北省积极推进山洪灾害防治县级非工程措施项目建设，项目总投资4亿元，在74个有山洪灾害防治任务的项目县建成74个预警平台、1 765个自动监测站、9 842个简易雨量站、7 203套预警广播。通过两年多的努力，基本建成了应对山洪灾害的科学防御体系，为最大限度减少人员伤亡和财产损失提供了基础保障。

1.预警到乡的体系

监测系统是在危险区重要河流上游建设自动水位站、简易水位站，实现对河道水位的监测；在居民集住地、暴雨中心建设自动雨量站、简易雨量站，实现对降雨的监测。预警系统是在监测系统提供的信息和预报分析决策的基础上，通过确定的预警程序和方式，将预警信息及时、准确地传送到山洪灾害威胁区域内，使相关责任人根据防御预案及时采取防范措施，应对山洪灾害。两年来，湖北省为799个乡镇建立了监测预警体系，实现了“预警到乡”。

2.预案到村的体系

为从容应对突发的山洪灾害，74个山洪灾害防治项目县已编制10 397个山洪灾害防御预案，实现“预案到村”，为县、乡、村三级在山洪灾害防御中实施指挥决策、转移安置、抢险救灾等方面作出详细规定，成为各级各部门在山洪灾害防御工作中的行动指南。县、乡、村三级应急预案是根据各级不同情况，综合考虑了预案的可操作性、实用性，因地制宜进行编制。县、乡预案涉及面较广，参与部门较多，分工明确，责任具体，内容详细，分四级预警和响应，不同等级的预警和响应都有明确规定；村级预案主要突出了预警和响应，考虑到在组织机构和人员方面的差异性，按准备转移和立即转移两级制订，易于掌握和操作。

3.责任到人的体系

据调查，74个项目县都建立了县、乡、村、组、户五级联防的山洪灾害防御责任体系，以强化各级各部门的山洪灾害防御责任，在县、乡、村三级成立了山洪灾害防御组织机构，落实了监测组、信息组、转移组、调度组、保障组、应急抢险队的责任人员和职责分工，做到了责任到人。同时，为加强对山洪灾害危险点的监控和及时掌握危险区动态，村级还成立了暴雨山洪巡查队，每一个中心户配一名巡查员，并就巡查的方式、内容、危险点、信息报送作出了具体规定。

4.宣传到点的体系

各项目县在省防办的统一要求下，全力开展了山洪灾害防御宣传教育工作。凡是威胁区内的村委会和居民点，都集中设置了宣传牌、制度牌、宣传图片牌、责任人分工牌、预案宣传栏，并利用预警广播宣传山洪灾害防御知识；在危险区交叉路口、居民集居点、学校等地的醒目位置树立警示牌、危险区标识牌、转移路线图、刷写宣传标语；在距离危险区最近最安全的地点设置安全区和安置点标识，标明安置人员、安置负责人；凡是危险区内的住户，每户发放一本宣传手册、一张明白卡,切实做到了“宣传全覆盖”。

四大体系的构建，为执行山洪灾害防御预案规定的三级预警、三级响应提供了制度支撑。

二、山洪预警特点

预警为实施山洪灾害应急管理的前置环节和基础。湖北省山洪灾害防治非工程措施构建起的四大体系，其基础和核心主要是比较先进的监测预警系统，具备三个特点。

☞关键时刻：2012年8月5日，湖北省房县

2012年8月5日，湖北省房县普降特大暴雨，其中沙河乡、万峪乡为暴雨中心，沙河乡佘家河24小时雨量686 mm，达500年一遇，为历史少见；灾害来临时，万峪乡万峪自动雨量站于5日23时准确监测到暴雨信息，其上报的雨量信息在预警平台生成二级告警信号后，房县防指根据告警信息迅速会商，准确研判形势，及时启动了应急预案，第一时间通知灾区，有效组织5 573人转移避险，从而避免因山洪灾害造成的伤亡。

1.手段的科技性

山洪灾害防治监测预警系统是利用自动测报技术监测雨量、水位；利用公共网络GPRS传输技术报送水位雨量信息；利用平台软件收集实时水雨情信息并发布告警信息；利用短信向责任人员发布预警信息；利用短信、语音电话、报警信息自动启动无线预警广播预警。监测预警系统采用了无线电、计算机、网络和雷达测量等先进技术，实现了水雨情信息的自动监测、网络传输、自动汇集和发布预警等相关流程，大大提高了系统的科技含量，从而最大限度地保证了监测预警系统准确、快捷、及时地报送信息、发布预警。

2.监测的广泛性

为了保证监测的全覆盖，准确及时地监测危险区水位雨量信息，设计时按20～100 km2一个自动雨量站，每个受山洪灾害威胁的行政村设置一个简易雨量站，重要保护目标上游河道设置自动水位站；100 km2以下小流域有需要保护目标的设置简易水位站的布站原则。湖北省山洪灾害防治非工程措施项目共建自动雨量站1 361个、简易雨量站9 942个、自动水位站404个、简易水位站884个。以上站点同全省水文系统已建的784个自动雨量站和269个自动水位站共同构筑了一张广泛的监测站网，覆盖了危险区域。

由于监测站网的密度大，监测的范围广，对于实时监测小尺度强降雨、隔牛背雨提供了帮助。2012年8月，受台风“苏拉”影响，湖北省十堰、襄阳两市11个县（市、区）遭遇暴雨袭击，其中6个县（市、区）为特大暴雨。据调查，在此次降雨过程中，11个县的193个自动雨量站均监测到局部的强降雨，准确率到95%以上，如：房县万峪站 （24小时，下同）686 mm（500年一遇）、丹江口市孤山站336 mm（70年一遇）、茅箭区茅塔乡岩屋村292 mm（70年一遇）、保康县黄化站263 mm（80年一遇）、郧县红岩背站192.3 mm。

3.防御的实用性

山洪灾害通常的应对措施是防御，而有效的防御须及时预警并组织转移避险。湖北省山洪灾害监测预警系统正是在实用性上下功夫，才得以推广。在信息监测方面,降雨是导致山洪灾害的主因，因此选择雨量、水位作为监测对象，实时进行监测，对于防御山洪灾害非常实用。在预警发布方面，选择广播、电视、传真、电话、短信、打锣、报警器等群众普遍熟知的信息传播方式发布预警，操作性强，容易接受。在指挥决策方面，及时的水雨情信息为决策提供了依据，及时的告警信息为决策提高了效率，先进的预警平台为指挥提供了技术支撑。

正是山洪灾害预警系统的多种监测预警方式和途径，才确保了在大灾时刻成功发布预警并组织转移。据调查，在2012年8月的超强降雨过程中，全省中断公路3 197条次、供电305条次、通信102条次，广播、电视、传真、电话、短信等现代的预警方式不能使用，紧急时刻，采用手摇报警器、敲锣、喊话、吹哨子、逐户敲门甚至强行背扛的等人工预警方式通知紧急转移。可见，湖北省山洪灾害预警系统在大灾之下确实发挥了效益，也更好地检验了其实用性。

三、实际应用做法

湖北省山洪灾害防治县级非工程措施项目能够真正发挥实效，关键是正确把握了建设和运用两大环节，保证了建设质量，为实施山洪防御预案制度提供了基础条件。近两年在实施山洪防御预案制度过程中，湖北省各项目县坚持“建为用、用为安”的原则，取得了十分显著的避让山洪、保证安全的效果，有效避免了群死群伤事件。

1.抓实战演练，落实事前预防

为使监测、预警、预案、责任等群测群防体系真正发挥作用，湖北省防办组织各项目县在汛前全部实行实战演练，达到“以演查漏、以演代检、以演代训”的目的。

搞好策划。演练前山洪防治项目县按照统一安排，制订方案，规定内容，明确程序，策划场景，落实参演人员、演练科目、时间地点，为演练做好充分准备。按照收到报警信息→内部预警→会商→启动预警→发布预警信息→组织转移→集中安置的程序进行演练。

掌握要领。为保证演练效果，演练地点要求选在危险区内，由各实际岗位责任人担任演练角色，邀请武装部、武警、消防官兵参加，群众参与，其他未参演的所有山洪灾害防治各类责任人参加观摩。

确保安全。山洪灾害防御的核心就是安全转移，但必须符合转移条件。为了达到这一目标，要求各项目县做到研判准确、及时预警，依照预案、组织避险,争分夺秒、安全转移，突出重点、力避伤亡。

2.抓系统运用，落实事中应对

为确保项目建成后及时发挥效益，湖北省防办督促各项目县落实了运行维护管理人员，完成了操作培训，使项目完建后就立即投入运行，发挥了正常的防灾减灾效益。

2012年、2013年两个汛期，湖北省先后发生13场强降雨，74个项目县遭受或反复遭受暴雨、大暴雨或特大暴雨袭击，其中6个项目县超过50年一遇标准，7个项目县超过30年一遇标准。十堰市房县佘家河24小时雨量达500年一遇；襄阳市谷城县潭口水库水位超设计水位，达300年一遇；黄冈红安县高桥镇3日雨量达200年一遇；宜昌市远安县分水12小时雨量达100年一遇；丹江口市官山河、郧县两地日降雨量达50年一遇，新洲、麻城、罗田等7县市区三日降雨达30年一遇。在大暴雨袭击下，各项目县的监测预警系统都及时准确发出预警信息，2012年、2013年分别有34个和44个项目县启动了预警，共计启动预警广播2 474次，发布预警短信20 063条，转移安置151 320人，避免伤亡25 553人。由于预警及时、责任人进岗及时、启动预案及时，山洪灾害监测预警系统在灾害防御、转移安置方面起到了关键作用，有效避免了群死群伤事件的发生，发挥了较好的防灾减灾效益。

3.抓总结整改，落实事后评估

在2012—2013年两个汛期的运用中，湖北省山洪灾害防治县级非工程措施项目发挥了重要作用，效益显著。但在运行中，也时常发生奇异报、缺报、漏报、无人值守等问题。为更进一步完善系统，湖北省及时进行了评估，发现有两个方面需要加强。

（1）要加强常态化管理

实行常态化管理是系统正常运行的基本保证，只有经常有人维护，确保汛期24小时有人值守，发现异常现象及时上报及时处理，才能发挥系统的正常效益。在评估中发现，运行中产生问题多、运行不正常的地方，大部分是常态化的管理没有跟上，项目完工了就置之不理，是“重建轻管”的严重表现，必须克服这种思想，加强常态化管理。

（2）要加强工程措施建设

山洪灾害防治仅仅依靠非工程措施项目建设还远远不够，必须同时实施河道整治、岸坡改造、堤防加固等工程措施，加强对沿岸城镇、密集居民点、重要基础设施的保护，解决沿河村镇的防冲危害，化解山洪直接威胁城镇、居民点、重要基础设施安全的高危风险。只有通过工程措施与非工程措施相结合，构筑山洪灾害防治的物质基础，全面提升应对突发山洪灾害的能力和水平，才能更有效地减轻人员伤亡和财产损失。

四、问题与建议

1.存在的问题

通过3年的项目建设与运用，湖北山洪灾害防治县级非工程措施项目得到了社会的认可，成为人民群众生命财产的“保护伞”。但是，在建设与运行中还存在3个方面的问题需要进一步解决。

①群测群防需加强。山洪预警项目为监测、预警提供了重要的支撑，但是从湖北情况来看，山洪点多面广，防御难度大，应在充分利用山洪预警项目的同时，加强群测群防工作。只有这样才能将依靠科技预防和依靠人力预防结合起来，使山洪预警项目在维护民生、有效减轻财产灾害损失方面实现效益最大化。

②运维经费难到位。根据国家四部局“运行维护管理经费列入地方年度财政预算”的要求，必须落实运行维护经费。运行维护经费是系统正常运行的基本保障，但由于地方财政困难，部分项目县一时难以足额到位，从而给系统运行留下后患。

③运行维护难度大。由于监测站点数量多，遍布山洪灾害危险区，分布广，跨度大，造成维护管理难。少数设备损坏和运行失常后，不能及时进行维护。同时，维护管理的专业性也使得一些问题不能及时解决，造成少数项目县的数据时效性不满足要求。

2.建议

①应进一步抓好群测群防工作。宜昌市针对境内13个县市区均有山洪防御任务的特殊市情，建立和完善了以村为单位的暴雨山洪巡查员制度，推选有责任心的村干部、年轻力壮的村民，组建暴雨山洪巡查队，第一时间由完建的县级山洪灾害防治非工程措施系统向他们发布手机山洪预警信息，再由这些队员向所在地预警，以保证迅速实施人员转移。这一做法是对山洪防御群测群防措施的丰富和完善，值得在山洪防御中予以推广，真正做到预警项目与人力防守紧密结合。

②进一步落实运维经费。针对各地财政困难的现状，湖北省已初步拟定分省级和县级共同承担运维经费的解决方案，目前正在落实中。同时还应看到，山洪灾害易发区均在贫困山区，财政十分困难，建议国家财政对运维经费给予适度补助。

③进一步完善长效机制。山洪灾害防御是一项长期性的工作，是由政府主导、部门配合、群众参与的共同防御机制。因此，要使山洪灾害预警系统发挥长期效益，仅仅在政府层面上完善体制和加强管理还不够，建议加大宣传培训力度，提高群众的避险保安意识，增强危险时刻的自救互救能动性。