黑龙江健全防御机制 注重长效管理确保项目实施成效

张吉国，王 昱

（黑龙江省防汛抗旱保障中心，150001，哈尔滨）

黑龙江省位于我国东北地区北部，是中国位置最北、纬度最高和气温最低的边疆省份。全省总面积45.48万km2，其中山丘区面积26.08万km2，占全省总面积的58%。境内流域面积超过50 km2的河流有1 918条，山区性河流多，河道比降大，洪水枯水相差悬殊，洪水历时短，陡涨陡落。降雨时空分配严重不均，6—9月份降雨占全年80%，暴雨多集中出现在7—8月份。受特殊的自然地理条件影响，山洪灾害高发频发，严重威胁着黑龙江省经济社会发展和人民生命财产安全。

一、项目建设情况

1.基本情况

根据国务院常务会议精神，以国务院批复的 《全国山洪灾害防治规划》为依据，2010年11月，水利部会同财政部等部、局启动了全国山洪灾害防治县级非工程措施项目建设。根据国家项目建设要求，黑龙江省被列入国家3年建设计划的共有12市（地）66个县（市、区）和新规划的省森工系统9个项目区 （含23个林业局）、农垦系统2个项目区（含7个管理局）、3个试点项目区（海林市、穆棱市、碾子山区）。80个项目区行政区域总面积40.57万km2，人口2 599.6万人。山洪灾害防治区面积38.2万km2，区内人口965.79万人。防治区内山洪灾害威胁涉及的乡镇577个（乡镇驻地受威胁167个）、行政村2 483个（行政村驻地受威胁2 247个）、自然村3 195个，受山洪威胁严重的沿河村落1 045个，受威胁人口160.06万人，占防治区总人口的16.6%。

2.建设成果

目前黑龙江省山洪灾害监测预警系统及群测群防体系已初步完成，共新建水雨情监测站点4 526处，其中自动雨量站1 798处、简易雨量站1 488处、自动水位站498处、简易水位站622处、气象要素站120处。共享水文部门监测站592处、气象部门监测站916处。危险区内共布设自动预警站1 397处、人工预警站1 488处、配备了无线预警广播系统1 397处、手摇报警器2 556个、锣2 390个。建设110处山洪灾害监测预警平台。受山洪灾害威胁涉及的80个项目区（县、市、区、林业局、农垦管理局）、577个乡镇、2 483个行政村全部制定了山洪灾害防御预案，设定临界雨量或警戒水位，明确预警形式和发布程序。开展演练110次、宣传449场次，设立宣传牌626处、宣传栏2 068处、警示牌2 700处，发放光盘6630张、明白卡37.9995万张、宣传手册43.347 3万张。

3.运行效益

系统自投入试运行以来发挥了显著的防灾减灾效益，黑龙江省共有34个县（市、区）发布山洪灾害预警464次，发布预警短信3.405 6万条，涉及相关防汛责任人3 880人，启动预警广播645次，转移38 338人，有效避免人员伤亡人数达6 908人。

二、项目建设运行管理做法及经验

1.高度重视，有序推进各项工作

按照国家3年时间完成山洪灾害防治规划中县级非工程措施项目建设计划，黑龙江省共有80个山洪灾害防治县级非工程措施建设任务。2011年3月11日，全省召开防汛抗旱会议，部署项目建设工作，明确建设要求，提出项目建设时限。要求项目管理要严格执行“三项制度”，确保建设质量。各有关县（市、区）水务局高度重视项目建设，认真落实国家和省项目建设要求，主要领导亲自抓落实，召开专题推进会议，制定详细工作计划，倒排工期，有效保证了建设进程。

2.加强协调，扎实做好项目前期工作

黑龙江省水利厅切实发挥牵头部门的主导作用，加强部门之间协调，积极组织开展前期工作，制定实施方案编制技术要求，做好项目建设技术指导。省财政厅全面考虑，制定资金落实方案，及时下拨计划资金。省国土厅认真组织研究，提出了针对泥石流、滑坡的山洪重点区域防控意见。省气象局组织各地气象部门在气象预报和多要素气象站建设上为山洪防治预警创造条件。省水文局和有关设计部门在技术上大力支持，投入大量精干人员，保证了项目建设方案按期完成。为做好前期工作，在考虑各部门需求基础上，根据国家编制大纲和技术标准，省水利厅对方案内容进行了统一规范，明确了设计资质和上报时限，各县（市、区）水务部门充分发挥牵头部门作用，财政、国土、气象部门大力支持配合，前期工作做到了山洪普查资料详实，站网布设规范，安全区危险区划分合理，预警指标确定科学，信息传输顺畅，实现了资源整合和信息共享，为开展项目建设奠定了良好基础。

☞关键时刻：2013年8月9日5时，黑龙江省五大连池市

2013年8月9日5时，五大连池市朝阳乡遭遇短时强降雨，其中奋斗村凌晨4时至5时间1小时累积降雨41.5 mm，超立即转移雨量1.5 mm。沿河村1小时降雨40 mm，超准备转移雨量5 mm。五大连池市防汛抗旱指挥部立即召开紧急会议，并启动转移预案，第一时间通过无线预警广播系统向危险区群众发布转移指令。五大连池市防汛抗旱指挥部领导带领水务局负责人及包乡技术人员迅速赶赴朝阳乡组织抢险，双河村、奋斗村、东风村、沿河村安全转移群众2 079人，快速及时预警，为群众安全转移抢夺了宝贵时间。

3.严格招标，把好项目建设质量关口

一是执行项目建设准入制度。组织法人共同制定招标准入制度，要求投标人必须具有独立法人资格，具有独立承担民事责任的能力，取得山洪灾害防治非工程措施项目建设业绩，在人员、设备、资金等方面具有相应的施工能力等必要条件，为项目建设进度、质量提供了保障。二是依法进行招标。根据项目建设及系统维护等实际需求出发，组织专家合理划分硬件设备、系统软件、应用软件各标段，依法发布招标公告，依法组织专家评标并公示中标单位，规范了招标工作全过程。三是实行中标承诺制。公示中标单位后，各承建单位在签订合同的同时，签订了项目建设和维护承诺书，明确了5年保修、提供技术培训以及因设备问题造成不应有的山洪灾害损失时承建单位应负的责任。通过建立承诺制度，各承建公司增强了项目建设的责任感，认真履行职责，保证了施工进度和工程质量。

4.强化督导，抓好项目建设管理工作

一是坚持周例会制度。省防汛办坚持每周一例会，例会着重突出时效性，对于专项问题以召开专题会的形式加以解决；对例会议定的事项，分管负责人要追踪进度，强化落实，分清责任。通过周例会制度，各级领导能够全面掌握各项工作进度，及时发现问题并提出改进措施，强化工作的计划性和前瞻性，有效提升了非工程措施项目建设的效率与质量。在及时、有效地决策和解决项目建设中的重大事项与问题等方面，取得显著成效。二是加强工作督促检查。启动项目建设以来，先后5次派出11个工作组检查了哈尔滨、鸡西、七台河、鹤岗、牡丹江、伊春、黑河等7个地市18个县（市、区）项目建设进展情况，现场查看了42个建设站点，督促地方加大力度落实建设资金，督促项目建设。各县（区）派出专人巡查，驻点村屯，全程跟踪，协调解决工程选址、设备安装过程中的一些问题。三是及时整改突出问题。根据各地项目进展情况，针对部分县（区）重视不够，建设资金不到位，设备安装不规范，与承建单位、监理单位工作环节衔接不好导致施工计划未能如期推进等问题，省水利厅下发了 《关于加大力度推进山洪灾害防治县级非工程措施建设的通知》，要求进一步提高认识，加强组织领导，明确建设责任，及时整改。有关县（区）针对存在的实际问题，积极组织相关单位和人员制定方案，并主动整改。四是加强建设指导工作。山洪灾害防治非工程措施建设新技术多、建设经验少，省水利厅利用会议、简报等形式定期通报项目建设进展情况，及时总结、交流各地好的经验、做法，组织后进单位到先进单位现场学习经验，有效提高了各地建设水平。

5.健全机制，保障项目建设及运行安全

一是建立了项目建设领导小组。各相关县（市、区）主要领导亲自挂帅，政府编办批准成立了以主管领导为组长，相关部门为成员的领导小组，全面负责项目推进各项工作。二是成立了项目建设管理办公室。将具体任务落实到项目建设管理办公室，配备专业技术人员，明确了阶段任务，通过保证完成阶段任务来确保完成整体任务。三是健全各项规章制度。为做好项目建设及后期管理工作，省水利厅与省财政厅、国土资源厅、气象局联合下发了《黑龙江省山洪灾害防治县级非工程措施项目建设管理办法》《黑龙江省山洪灾害防治县级非工程措施项目验收管理办法》，对项目建设管理进行规范。 同时，各县（市、区）结合本地实际，制定了山洪灾害防治县级非工程措施建设工作职责、设备维护及检修管理办法、计算机维护及网络系统和机房管理制度、运行考核办法等一系列行之有效的规章制度，规范了建设管理各个环节。

6.注重长效，抓好项目后期运行管理

系统建成后要长期发挥作用，关键在于把运行管护工作做到位，各相关单位做到看得住、用得起、管得好，必须达到“五有”要求，即有管理部门、有运管经费、有专业人员、有设备仓库、有管理制度。各县（市、区）水务局针对山洪灾害项目应用技术新、懂专业人员缺的实际情况，做好专业运行管护人员配备工作，组织进行专题培训，参与建设，掌握建设运行各个重点环节，确保系统使用安全可靠。

三、建 议

通过山洪灾害防治县级非工程措施建设，黑龙江省已初步建立了覆盖山洪灾害防治区的监测预警系统和群测群防体系，基本实现山洪预警及时、反应迅速、转移快捷、避险有效的建设目标。为了使系统长期有效地发挥防灾减灾效益，一要切实落实运行管理经费，并列入地方财政预算，为汛前安装调试、汛期运行维修、汛后撤收养护等提供充足经费保证；二要加强县级防办能力建设，加强计算机、网络通信等专业知识培训工作，为系统长期稳定运行提供专业技术人员保证；三要完善群测群防体系建设，持续开展宣传、培训、演练工作，提高群众防御山洪灾害、主动避险的意识。