四川立足省情求创新 强化运维保成效

谭小平

（四川省水利厅，610017，成都）

2010年年底，按照国家的统一部署，四川省系统开展了山洪灾害防治非工程措施建设工作。通过3年的不懈努力，在国家防总、水利部的倾力关怀和支持下，目前117个县已全面完成建设任务并稳定发挥显著效益，山洪灾害防治工作取得明显成效。

一、严峻形势下的必然之举

四川省土地面积48.6万km2，辖21 个市（州）、183 个县（市、区）。 特殊的气候、地理环境致使雨量丰沛且分布时空不均，加之“5·12”“4·20”两次地震的影响，造成四川洪涝灾害，尤其是山洪灾害特别严重。早在2006年，四川省就编制了《四川省山洪灾害防治规划》，并开展了山洪灾害防治试点，2009 年列入“5·12”地震重灾的39个县实施了山洪灾害防治及防汛预警项目建设。之所以如此重视并及早开展山洪灾害防御工作，源于对全省山洪灾害防御形势的清醒认识。

1.受特殊地理条件影响，四川是全国山洪灾害最多的省份之一，山洪灾害防御形势历来严峻

四川省地貌复杂，地形起伏大，加上降雨充沛，河流众多，水文气象多变，山洪灾害种类多、规模大，呈现五大较为突出特点。第一，具有分布的广泛性。全省183个县（市、区）中有山洪灾害防治任务的175个，防治区面积达38万km2，占全省土地面积的79%。川西高原、盆周山区等均为山洪灾害易发、高发区域。第二，具有明显的时段性。四川历来有“巴山夜雨”之说，盆地夜雨次数约占全年降雨总次数的65%，山洪灾害多发生于夜间，增加了测报与防御的难度。第三，具有典型的群发性。境内高山峡谷众多，溪流河沟遍布，一遇暴雨，往往数十条溪、河、泥石流沟同时暴发山洪泥石流灾害。2010 年“8·13”过程中，德阳绵竹市清平乡共8个村10余条山沟同时暴发山洪泥石流，都江堰龙池、虹口等地也暴发了多处山洪灾害。2012年主汛期中，德阳什邡、绵竹两市共形成83处滑坡泥石流。第四，具有灾害的并发性。受特殊地形地貌影响，四川在发生山洪灾害的同时，往往还伴随着堰塞湖等次生灾害的发生，造成险情、灾情叠加，抗灾救灾难度加大。第五，具有严重的危害性。近年，四川每年因山洪灾害死亡人口占因洪涝灾害死亡总人口的70%以上，并呈现出洪涝灾害死亡失踪人数总体减少、山洪灾害死亡失踪所占比例上升的趋势。2012年6月，凉山州宁南县发生特大山洪泥石流灾害，造成40人死亡失踪。灾害不仅使人员大量伤亡，还对基础设施和农田农房造成极重损失，绵阳、德阳、阿坝三市（州）在 2013 年“7·9”过程中因山洪灾害直接经济损失超百亿元。

2.受两次大地震影响，四川山洪灾害呈现不确定性增多、隐蔽性增强、防御难度增大的趋势

“5·12”和“4·20”两次大地震的重灾区都覆盖盆周山区，都是山洪灾害的高发易发区。大地震使灾区大量山体破碎、河道淤积。在极端天气的影响下，更加剧了山洪灾害发生的不确定性。从2008年至今，地震灾区每一年都暴发了不同规模的山洪灾害，因山洪灾害造成的死亡人数连续4年占全省洪涝灾害死亡总人数的80%以上，仅2010年汛期就发生山洪泥石流灾害1 000余起，造成251人死亡或失踪。地震影响和盆周山区自身特殊地理条件的叠加，不仅使这些地区的山洪灾害呈更频繁、更广泛暴发趋势，而且部分地区突发性灾害往往更为隐蔽。2013 年“7·9”过程中，都江堰地区累计雨量超过800 mm，致使中兴镇发生特大型高位山体滑坡，造成161人死亡或失踪。经国土资源部工作组现场调查初步分析，认为“5·12”汶川特大地震致使山体开裂形成震裂山体，但其岩体强度大，加之植被极为茂密，灾害具有很强的隐蔽性。同时，根据震后几年灾区山洪灾害发生的频率及规模来看，地震带来的影响远未消减，还可能长期存在，山洪灾害特别是灾区山洪灾害防御难度始终巨大。

特殊的地理条件、频发的极端天气和两次地震的深远影响，使山洪灾害不仅成为致使汛期人员伤亡和财产损失的主要灾害，也成为四川震后发生频率最高、防御难度最大的自然灾害之一。基于对这种严峻形势的全面分析把握，开展山洪灾害防治县级非工程措施建设，对于四川这样的省份来讲，有着非同一般的重要性和必要性。山洪灾害防治迫在眉睫，刻不容缓。

☞ 关键时刻：2013年7月17日，四川省甘孜州九龙县

2013年7月17日下午，收到当地气象部门发来的预报信息后，四川省甘孜州九龙县防汛办的值班员立即将信息转发给了降雨区域覆盖的各乡镇。晚上21时，乌拉溪乡开始降雨，提前赶到指挥中心的县防指领导和值班员都密切关注监测站点降雨情况。21时42分，子耳石、乌拉溪和偏桥村等3个监测站点先后达到预警阈值，监测预警平台发出立即转移的内部预警。经县防指领导紧急会商，通过监测预警平台发出了立即转移的外部预警信息。22时20分，3个行政村共500余名身处威胁区域的群众按照山洪灾害应急预案和汛前的演练，迅速有序地转移到了指定的安置地点。仅仅8分钟后，乌拉溪乡多处暴发山洪泥石流灾害。据事后统计，这次灾害中，全乡泥石流总堆积方量约10万m3，涉及3个行政村14个村民小组，共688户2 511名群众不同程度受灾，但因事前有预案、汛前有演练、灾前有预警，人员得以及时转移，全乡无一人因灾死亡。

二、特殊省情下的非常之举

尽管四川省迫切需要通过非工程措施项目建设以进一步加大山洪灾害防治力度，整体提升四川水旱灾害防御能力，但要在3年的时间里完成涉及175个县38万km2防治区面积和3 000万人口的监测、通信、预报、预警、群测群防等非工程措施系统建设，并要实现省、市、县三级数据共享和视频会商，四川省压力巨大。加之“5·12”震后，四川的洪涝灾害异常频繁严重，灾害防范已让全省防汛系统如履薄冰，汛期中的非工程措施建设工作开展受到很大影响。如何在有限时间内完成建设，如何在特殊省情下统筹所有参与县的建设工作并确保质量，如何做到建管齐抓长期保障效益稳定发挥，这些成为需要集中精力攻克的问题。

1.规定动作做到位

省委、省政府高度重视，将项目建设作为整体提升四川省防灾减灾体系的重要组成部分。省政府主要领导多次提出明确要求，省级各相关部门密切配合，各司其职，形成强大的项目推进合力。按照国家统一部署，成立了山洪灾害防治县级非工程措施项目建设领导小组；财政部门在省级预算较为困难的情况下积极落实省级建设资金；水利厅积极发挥牵头部门作用，厅主要领导亲自抓落实，多次召开专题会议，率队实地监督检查，及时研究解决各项问题，逐级编制、审批了建设实施方案，制定了建设、资金、验收等一系列管理办法；地方各级党政领导履职尽责，各地在人员、经费紧张的情况下；抽调专门人员，落实地方建设资金，全力做好项目建设各项工作。

2.自选动作有突破

按照国家要求，地方为项目建设主体，既能发挥主观能动作用，同时更加贴合自身实际。四川省首批实施的28个县采取由项目业主分别组织招标并实施项目建设的模式。但由于县级技术力量整体较为薄弱，招标文件编制不科学，缺乏工作经验，对招标采购程序不熟悉，在财政评审、招标环节花费时间较长等原因，部分县前期工作滞后影响建设进度，承建单位低价中标无法满足质量要求。鉴于此，四川突破原有思路，改变项目组织方式，变单打独斗为统一实施。从2011年开始，四川省明确各县仍为项目实施主体，完成合同执行、资金支付、建设管理等工作，但由市级统一组织招标采购，确定承建商，其中平台软件由省级组织招标采购。实践证明，这种方式加快了建设进度，保障了建设质量，并满足了监测预警信息的共享需求，有利于系统的运行维护管理和节约成本。同时，针对市州缺乏信息系统平台、县市信息共享实现程度低的情况，四川省及时调整县级方案编制要求，在项目建设中同步实施信息共享和视频会商建设内容，打通市州断点，努力实现省、市、县的三级互联互通。

3.立足省情求创新

在项目建设过程中，四川省重点抓好地方政府责任落实、建设进度和质量，立足于四川省实际情况，创新思维和措施，充分调动各级积极性，以多项超常规举措走出了一条富有四川特色的建设之路。在落实地方政府责任方面，实行签订责任书并与支持地方水利发展挂钩。省水利厅作为省级牵头部门与各县人民政府签订责任书，除了明确省、县两级以及各相关部门职责、约定完建时间外，还明确了奖惩机制，对如期完成任务并验收合格的县，省级给予水利投资倾斜。对发生重大责任事故，前期工作、工程建设进度严重滞后，资金使用和建设管理混乱，质量和安全问题突出，违规违纪的，除追究责任外，暂停或调减其水利项目投资计划。在加快项目建设进度方面，多管齐下，全力突破制约瓶颈。水利厅主要领导多次在全省水利系统会议上专门对保障项目建设进度提出要求，对进度滞后的县政府主要领导采取致信和约谈方式，督促其进一步履行职责，同时多次率队实地督察项目建设。省防汛办先后累计派出30余个工作组次督促、指导。建立建设进度旬报制度，对进度滞后的县进行了全省通报。在确保项目建设质量方面，出台了《四川省山洪灾害防治县级非工程措施项目建设管理暂行办法》和《四川省山洪灾害防治县级非工程措施建设项目验收管理办法（试行）》，制定了雨水情采集标段、数据入标准库流程规范、站点编码规范、IP地址分配等8个细节要求，确保了统一的技术标准，并由水文部门对新建监测站点进行了统一编码，从而确保了在全省有近30个承建单位的情况下，防洪管理信息测试和水雨情共享测试顺利开展。汇集四川大学、省水科院、中科院成都山地所等教学、科研单位专家，建立专家库，为四川省建设运维工作提供了强有力的专业支持。

4.强化运维保成效

为用好、管好建设成果，最大限度发挥系统防灾减灾效益，四川省高度重视运行维护管理，切实做好相关工作。一是建立完善了运行管理机制。各县（市、区）制定了运行管理办法及各项规章制度并严格执行，加强了站点的专业维护，部分县选择了技术力量较强、有资质、有经验的公司或单位，作为监测预警系统管理维护的技术支撑。二是落实了运行维护管理经费。部分县水利、防汛部门积极争取，将系统运维费用列入了县级财政年度预算。目前，全省81个县落实了2013年度运行维护管理经费，占已建成县的70%，共落实经费2 400余万元，平均每县30万元。三是加强了人员培训。四川省大部分县级防汛办只有2～3人，力量略显薄弱，特别在汛期更是难以统筹兼顾。各县通过全程参与建设、加强专业培训、招考抽调人才等途径，确保了每个县至少配备2～3名熟悉山洪灾害监测预警系统、能够处理操作方面常见问题的业务骨干。

三、系统建成后的显著成效

目前，117个县已全部完建并投入运行，在近年山洪灾害的防范避险过程中发挥了巨大作用。2013年“6·18”过程中，广元、绵阳、雅安、德阳等地利用预警系统发出预警短信8 140条，涉及各类防汛责任人860人次，安全转移群众9 200余人。据统计，2012年和2013年汛期，全省共发布了2 970次山洪预警信息，涉及相关责任人2.9万人，转移安置群众超10万人次，有效避免人员伤亡2.22万人。

通过非工程措施建设的开展，四川省监测站点覆盖面剧增，预警平台成功搭建，预警设备广泛发放，群测群防体系逐步完善，相关地区的山洪灾害防御系统基本建成。系统在实时监测雨情、及时发布预警等方面发挥重要作用，为当地防指适时启动预案、提前开展人员转移、确保人民群众生命财产安全赢得了宝贵的时间，使四川山洪灾害防治水平有了前所未有的飞跃，部分已建成并发挥效益地区的老百姓，亲切的将山洪预警系统称为“生命保护伞”，对山洪灾害防治县级非工程措施建设成效给予最大肯定。

虽然四川山洪灾害防治非工程措施建设项目取得了一定的成绩，但还存在不少的问题，下一步的工作中四川省将一步认真加以总结和改进，继续做好收尾工作。加快推进新增县山洪灾害防治项目建设，力争早日完成，努力实现建设预定目标，促进四川省山洪灾害防御水平迈上一个新的台阶。