新疆水价调整研究

雷小牛 ，王忠山 ，孙建光 ，周 迎 ，朱奕鹏 ，克 甝

（1.新疆维吾尔自治区水利厅，830000，乌鲁木齐；2.新疆维吾尔自治区统计局，830002，乌鲁木齐；3.新疆财经大学，830012，乌鲁木齐）

一、关于水价调整

2011年9月，新疆维吾尔自治区党委、自治区人民政府《关于加快水利改革发展的意见》明确提出，稳步推进农业水价改革，积极推广工业用水定额管理和农业、工业、服务业用水超定额累进加价制度，实行城市居民生活用水阶梯式水价制度；实行差异化的水价政策，区分水资源公益性和商品性，对额外的耕地、工业和服务业用水，增加资源水价，资源水价根据水资源的稀缺程度核定；缺水城市水价实行高额累进加价制度，拉开高耗水行业与其他行业的水价差价；“十二五”力争达到水成本价的70%，“十三五”基本达到水成本价。2013年1月，国务院办公厅《实行最严格水资源管理制度考核办法》明确提出，2015年新疆用水总量控制目标515.60亿m3，万元工业增加值用水量比2010年下降25%，农田灌溉水利用系数0.52，水功能区水质达标率85%。2013年9月，自治区发改委对水价调整试点进行调研。结果表明，水资源状况与迅猛发展的新型工业化形势已明显不相适应，水价改革迫在眉睫，势在必行。目前，新疆已选择昌吉回族自治州昌吉市、呼图壁县和哈密地区伊吾县进行水价改革试点，保基本农田和城市居民生活用水价格，调非农业用水和工业用水价格。2014年启动实施水价改革试点工作。

二、新疆水资源条件和环境

1.水资源单位面积水量偏低、水资源短缺

新疆地处干旱半干旱地区，据自治区水利厅 《2011年新疆水资源公报》统计分析，全疆水资源总量885.7亿m3，居全国第11位。人均水资源拥有量3988 m3，是全国平均水平的1.8倍。按单位面积产水量计算，只有51 mm，居全国倒数第2位，若再扣除羌塘区不能利用或很难利用水量和必须确保的生态环境用水，实际能够用于经济社会发展的水资源十分有限。

2011年，新疆（含兵团）全社会总用水量已达617.83亿m3（超2015年控制目标100多亿m3），随着工业现代化和新型城镇化步伐的加快推进，生产、生活用水的需求日益加大，供水形势日趋严峻。万元GDP用水量984.1 m3，是全国平均水平的6倍；万元工业增加值用水量58.5 m3；农业综合亩均用水量680 m3，农业用水所占比例常年在94%～96%之间，超过全国平均水平约30个百分点，对工业和城镇居民用水产生了明显的挤出效应。全疆工业用水仅占2.1%，比全国低22个百分点；生活用水占2.4%，比全国低10个百分点，结构性缺水状况十分严重。

2.水资源时空分布不均衡，生态环境极为脆弱

新疆多年平均年降水量155 mm左右，远低于全国376 mm的平均水平，全年降雨主要集中在夏季，而且80%左右分布在山区，共有大小河流570条，河流水量集中在6—8月，造成春旱、夏洪、秋缺、冬枯的水供给季节性不均衡现象。近30年，约有34万km2土地和草场发生沙化。据统计，新疆盐碱地面积101.6万hm2，占全疆耕地面积的24.6%，导致作物大面积低产，严重制约农业发展。

3.水资源禀赋差异巨大，水利用效率低下

新疆水资源区域分布相差悬殊，水资源利用效率低，开发潜力巨大。如南疆克孜勒苏柯尔克孜自治州和喀什、和田地区尽管水资源总量大（占全疆水资源总量的29%），但生态环境较为恶劣，经济发展水平落后，农业及生态环境占三地州总用水量的98%以上，水资源禀赋系数畸高，克州及和田地区甚至高居全疆前两位，说明该地区水资源利用还有潜力可挖掘。

4.水资源短缺与浪费并重

新疆水资源重复利用率（水资源重复计算量/水资源总量）为56%，比发达国家低近30个百分点，其中农业灌溉水利用系数仅为0.5左右，比发达国家低0.2～0.3，部分地区甚至仅为0.2～0.3；占用水总量95%左右的农业用水中，灌溉用水占90%左右，若扣除32.3%的高效节水灌溉面积，意味着有30%左右的灌溉水流走，造成农民被迫承受水资源低单价、高付费和大浪费现象。

5.水污染严重，地下水开采透支

2011年，全疆（含兵团）废污水排放总量11.59亿m3（其中，城镇居民生活废污水排放量占26.6%，第二产业废污水排放量占60%，第三产业废污水排放量占13.4%），中水利用量仅为0.74亿m3。许多污水处理设施并没有正常运行，甚至基本不运行，达标排放流于形式。

新疆地下水赋存分布条件差异大，加上各地对地下水的开采方式和开采量不同，虽然整体仍有开采潜力，但天山北坡经济带中段和东段地区超采现象严重，局部地区水位持续下降，吐鲁番地区坎儿井已大量干涸。

6.水价偏低

据测算，新疆一立方米水的成本价应该在6元左右，而目前农业、工业和居民用水所收取的费用都远远低于成本价，一般只能达到成本的60%～70%，特别是农业水价更低，一般只能达到成本的40%～50%。水价形成机制不合理，造成水资源短缺与浪费现象并存。

7.水利工程控制能力薄弱

水资源开发利用和管理水平较低，流域水资源统一管理和流域内的用水管理体制亟待改革和加强；控制性枢纽工程严重不足和资源性缺水并存，这些都是新疆水资源开发利用中面临的主要问题。

三、农业水价调整分析

1.农业用水量影响因素分析

对影响农业用水量的四大因素（灌溉方式、水价、降雨量、种植作物种类）进行测算，结果表明，对新疆农业用水需求影响最大的主要因素为水价，灌溉方式、降雨量、种植作物种类三项因素作用较少，可以忽略不计。通过对我国某典型灌区1992—2010年各年水价及农业亩均用水量之间的数量关系进行模型测算表明，随着水价的上涨，农业亩均用水量呈现递减趋势，价格上涨1倍，农业用水量将下降27.8%。

2.对农业水价调整的基本认识

①经济手段。用经济手段促进农业用水转移，有利于合理配置水资源，提高用水效率。

②行政手段。在农业用水转移中，水资源配置的特殊性更需要政府的行政干预。一要体现水资源战略需求。水资源在工农业之间、城乡之间重新配置，不仅仅是经济问题，更是国家安全和社会稳定的战略需要。二要实现区域执政目标，农业水资源在工农业、城乡之间的再配置，既体现了区域协调发展的导向，同时也反映了地方政府的执政效率。

③法律手段。水资源短缺表面是资源短缺，实质上是制度短缺，只有构建节水激励和约束作用的农业用水制度，转向以配置为中心的需求管理模式，才是解决水短缺的根本出路。

3.农业节水

从新疆看，目前水利工程体系大多是在二十世纪五六十年代原始工程体系基础之上构建起来的，总体布局不尽合理，功能尚不完善，不仅难以满足水资源科学配置需要，也造成了水资源浪费，部分工程甚至带来一些环境问题。在水价合理回归后，国家、地方政府和私营业主会加大对污水治理等基础设施建设的投资力度，提高水资源的重复利用能力。水利管理行业实施独立化、市场化运行后，会积极筹资更换陈旧设施，自觉降低水产品无效流失，库区、渠道、管网“跑冒滴漏”现象将得到有效控制。

农业用水利用率低，一方面加重了水资源供给紧张局面，另一方面也加重了农户用水负担，降低了农户对水价的实际承受能力。一般认为，农业用水价格需求弹性高于工业和生活用水，由于发达国家大多已执行“水资源费+工程水价+环境水价”的定价机制，农业水价相对较高，水价与需求量呈高度负相关，一般在-0.5～-1.4之间，甚至有研究显示，该弹性高达-3.0。但对于中国等发展中国家，由于水价偏低，价格弹性较小，农民对低水价下水消耗量并不敏感，提高水价无疑会使需水量大量减少。

四、对策建议

1.调整工业、农业、生活用水水价

①工业用水。水价上涨对工业用水定额下降会起到明显的推动作用。对重点工业企业的一项典型调查表明：工业水价每提高1%，工业万元产值用水定额将下降0.39%～0.59%。因此，对天山北坡经济带东中段等水资源紧缺但煤碳资源富集地区，在工业项目选择上，重点发展耗水量少、产出大的高新技术产业，推广循环用水制度，研究和推广节水技术和设备；对耗水量大的老企业，限期进行技术改造，对新建的工厂企业，要求采用用水量最省的设备和工艺，修建中水回用系统。

②农业用水。按照“一次定价，分步到位”原则稳步推进农业水价改革。以促进节约用水和降低农民水费支出相结合为原则，逐步实行国有水利工程水价加末级渠系水价的终端水价制度，加快完善计量合理、规范管理的水费计收体制，实行以供定需、定额灌溉、节约转让、超用加价的经济激励机制，逐步推进水利工程供水两部制水价，开展绿水资源的研究，扩大试点范围和规模，在全自治区建设一批集中连片的农业水价综合改革示范区。

③生活用水。水价提高可以增强人们节水意识。与全国36个大中城市居民用水平均价格3.6元/m3相比，乌鲁木齐居民生活用水水价2.1元/m3，明显偏低。据测算，乌鲁木齐水费支出约占居民可支配收入的比例约为0.9%，全国水费支出占家庭月人均支出的1.2%左右。一般认为，居民家庭水费支出比重一般在2%以上时居民才有较强的节水意识。众所周知，水、电在居民生活中扮演的角色几乎同等，两者在家庭生活支出中的比例应该大致相当，但水费与电费支出相差悬殊。只有提高水价，使城镇居民生活用水支出比重与电费支出比重相同，才能达到提高重复水利用率、推广使用节水型卫生洁具的目的。

2.推广水资源循环利用

发展城市污水回用、实现污水资源化，是实现经济、生态协调发展的必由之路。如果新疆城市污水经过净化处理后70%重新回用，意味着城镇可用水量将增加56%以上，且成本仅为自来水1/10左右。应利用水价杠杆积极引导，逐步推广使用循环再生水。

3.重视过境水与洪水利用

新疆伊犁河、额尔齐斯河两河流域地表水占全疆地表水径流量的31.4%，但水资源利用效益低下，可利用空间大。新疆长年发生夏洪灾害，可化害为利，使洪水成为水资源开发的有效途径。

4.调整产业布局

（1）着重发展绿色、环保、集约型节水产业

从宏观层面看，以“丝绸之路经济带”、国家能源大通道和新兴经济产业带为契机，应着重发展高起点、高科技含量的绿色、环保和集约型节水产业。从新疆经济社会及生态环境发展的全局出发，完善和落实水利工程的总体布局、配置格局、体系构建、运用模式。以水定发展，打造与区域水资源禀赋相适应的产业结构。

在产业结构调整政策上，应充分考虑水资源的承载能力，调优一产，做强二产，做大三产，通过政策扶持，提高特色农业产品的国际竞争力；提高第二产业的科学技术含量，发挥特色农业和能源优势，加强经济杠杆对市场资源的配置和调节作用；进一步发挥第三产业用水强度小、流通产业耗水能力低的作用，加大国内外商品的进出口（输入、输出）力度，减小本地生产的水资源供给压力，使新疆真正成为“丝绸之路经济带”核心区。

（2）提高水资源利用效益

从微观层面看，应提高水资源利用率，减少水资源开发利用各个环节的损失和浪费，降低单位产品的水资源消耗量，使经济、社会、环境综合效益最大。2012年，新疆万元GDP用水量（不含兵团）675.8 m3，是全国平均水平的5.3倍，其中三次产业万元增加值用水量分别为3725 m3、40.36 m3、4.55 m3，很显然，非农产业用水效益大大高于农业，低耗水产业用水效益显著高于高耗水产业，经济作物的用水效益高于整体种植业，这就需要通过结构调整来优化配置水资源，将水从低效益用途配置到高效益领域，提高单位水资源消耗的经济产出。在工业领域，要以水定产业结构，以水定发展规模，优化配置水资源，使其向高技术、高效益、低水耗、低污染的产业倾斜；在农业领域，在保障粮食安全的前提下，应优先考虑用水量少而产出大的经济作物，同时，以科技进步带动农业发展，提高农产品附加值。

五、结 语

综上所述，提高水价可以加大全社会对水资源保护的重视程度和投资水循环发展的积极性，所产生的乘数效应将带来农业生产、工业用水、居民生活等各行各业的用水革命，从而促进水资源可持续利用，促进经济社会、生态环境的可持续发展。

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