农业“两区”水利设施建设现状问题及对策

夏旦丹，郑世宗，贾宏伟

（1.浙江省农业项目服务中心，310020，杭州；2.浙江省水利河口研究院，310020，杭州）

农业“两区”水利设施建设现状问题及对策

夏旦丹1，郑世宗2，贾宏伟2

（1.浙江省农业项目服务中心，310020，杭州；2.浙江省水利河口研究院，310020，杭州）

农业“两区”建设是浙江省委、省政府推动农业转型升级、保障粮食安全、发展现代农业的重要举措。水利设施既是农业生产的基础设施，也是现代农业建设中不可或缺的首要条件。在总结浙江省农业“两区”水利设施特征及建设任务的基础上，从水利设施建设管理的主要环节（前期规划、建设程序、经费来源、验收标准、建后管护等）入手，分析了现状水利设施建设管理存在的问题，并提出相应的对策与建议。

农业“两区”；水利设施；对策措施

浙江人多地少，人均耕地仅有0.48 亩（1 hm2=15 亩，下同），不及全国平均水平的1/3。随着外来人口大量涌入，粮食刚性需求不断攀升，全省60%左右的粮食依靠市场调剂，如何保障粮食安全，一直是历届省委、省政府重点关注的问题。随着工业化、城镇化步伐加快，大量农村劳动力向非农产业转移，为发展农业规模经营创造了有利条件。为破解农业生产困境，加快农业转型升级，2010年年初，浙江省委、省政府作出建设粮食功能区和现代农业园区 （以下简称农业“两区”）的重大决策。即依托农业“两区”平台，采用工业园区建设的模式，进行体制机制创新，走出一条浙江特色的农业现代化道路。在典型调研基础上，试从农业“两区”水利设施建设管理的主要环节，前期规划、建设程序、经费来源、验收标准、建后管护等入手，分析现状水利设施建设管理存在的问题，提出相应的对策与建议。

一、农业“两区”水利设施建设任务及特征

1.农业“两区”概况

农业“两区”指以保障粮食安全为主要目标、以改善粮食生产条件和建设吨粮田为核心的粮食功能区，以及以促进农民增收和农业转型升级为目标、以发展现代农业为核心的现代农业园区。

粮食功能区主要特点：①农田平整且集中连片，周边水系通畅，面积一般要求100亩（山区50亩）以上；②园区具有较高的防洪排涝能力，灌排渠系分设；③田间道路成网，布局合理，能适应大中型农机下田作业要求；④农电输电线路、变压器等设施能满足农业生产安全用电需求。

现代农业园区主要特点：①基础设施完善，道路畅通、排灌方便、用电便捷，农田有效灌溉率基本达到100%，旱涝保收率90%以上；②先进农业设施和机械装备应用广泛，主要生产环节的机械化率80%以上；③农业生产规模化、组织化、产业化水平较高，经营机制灵活高效，农村土地承包经营权流转率达40%以上（山区达20%以上）；④单位面积产出比周边同类产区高20%以上。

根据相关规划，到2014年年底，全省将建成粮食生产功能区500万亩左右；到2018年年底，建成800万亩，整体达到亩产吨粮的生产能力。建成1000亩以上粮食功能区2244个，总面积411.95万亩。到2015年，全省建成现代农业园区400万亩以上，包括100个左右现代农业综合区，200个以上主导产业示范区，500个以上特色农业精品园。

2.农业“两区”水利设施建设任务及特征

灌排渠道（管道）、泵站、喷微灌等水利设施是农业“两区”重要的基础设施，对农业生产发挥着重要的保障作用，也是农业“两区”重要的建设内容。以地市为单位（宁波除外）初步统计各地农业“两区”水利设施规划建设任务，据统计，到规划水平年，全省农业“两区”须建设灌排渠道34001 km、地下管道 451.1 km、小型灌排泵站14342座，河道整治154.5 km。其中：粮食生产功能区新建及改造渠道3.17万km、地下管道 106.8 km、小型灌排泵站1.38万座；现代农业园区新建及改造灌排渠道2269.3 km、地下管道344.3 km、小型灌排泵站518座，新建喷微灌26.357万亩，河道整治154.5 km。可见，未来浙江省农业“两区”水利设施建设任务相当繁重。

与一般水利设施相比，大部分农业“两区”水利设施建设具有如下特征：①规模小，以田间工程为主，如小山塘、小沟渠、小堰坝、小机埠等，单个项目规模很小；②数量多，根据上述统计，全省须建设小型灌排渠道3.4万km，小型灌排泵站1.4万余座；③标准高，“两区”参照工业园区模式建设，各种农业生产要素资源相对聚集，客观上要求配套水利设施的建设标准与建后管护高于区外一般水利工程。

二、农业“两区”水利设施建设存在问题分析

农业“两区”水利设施重要性突出、建设任务繁重，围绕农业“两区”建设中水利设施建设管理的主要环节，通过全省多个县市的实地调研，发现存在如下一些问题。

1.缺乏水利专项规划指导，建设标准不一

从调研情况看，为推进农业“两区”建设，各地均编制了规划作为指导。但多为综合性规划，建设内容包括农田、道路、林网、水利等多项内容，而水利配套设施只是其中部分内容或章节。由于缺乏水利专项规划指导，存在着建设任务不明确、规划论证不充分等问题，导致规划的可操作性不强。由于农业“两区”水利设施建设的资金投入采用部门整合机制，不明确的水利设施建设任务给部门之间任务分解和资金整合带来很多困难。

在建设标准上，尽管浙江省水利厅已于2011年颁布 《浙江省粮食生产功能区、现代农业园区农田水利建设标准》，但调研中也发现，由于宣传贯彻不够，除水利部门外，其他相关建设部门（如农业、国土、农发）对标准认识还不到位，存在着不同部门采用不同建设标准的现象；受专业和认识限制，对排涝、防洪和水源等区域性问题考虑不周，建设标准与水利的相关要求存在不同程度的差距。

2.建设程序相对复杂，与“两区”水利设施特征不符

目前，农业“两区”水利设施建设总体按照资金来源的要求进行项目建设管理，对于水利和农业综合开发部门实施的中央财政资金项目，要求实行项目法人制、招标投标制、合同管理制和质量监督制，积极推行建设监理制；其他资金项目，一般由主管部门负责项目的技术审查、技术管理及质量监督，项目法人单位负责项目的具体实施。由于大多数农业“两区”水利设施建设项目存在着规模小、投资少、工程分散等特点，如果项目建设管理完全照搬水利工程基本建设程序，则存在着工作环节多、管理成本高等问题，不能适应项目的管理要求。调研中发现，平湖市、松阳县、衢江区等地在农业“两区”建设中也在思考如何简化水利设施项目建设程序和实施方法，如推行“以奖代补”“先干后补”等政策，但这些简化程序缺乏依据，缺少规范的指导性文件作为支撑。

3.建设资金补助标准差别大，部分地方配套资金难以落实

农业“两区”水利设施建设没有专项经费，目前主要通过部门的资金整合解决投入问题。由于建设资金来源和渠道不同，补助标准差别比较大。据调查，农业综合开发水利建设项目一般补助比例占总投资的80%；水利部门的小农水专项资金，按地区差别分为6档，补助比例占总投资的12%～60%不等；农业部门的整合资金按每亩200～300元进行补助。浙江省一些经济条件比较好的地区，根据自身条件适当提高了农业“两区”水利设施建设补助标准。如平湖市对农业“两区”小型水利设施按面上补助提高25%，对喷微灌每亩补助增加200元，通过验收后还有不同程度的以奖代补；东阳市除喷微灌项目业主须配套10%资金外，其余小型水利设施建设资金均由财政资金补助。由于不同资金来源项目的补助差别较大，给建设项目的协调和安排带来了困难，而且资金补助低的建设项目，需要乡镇配套和自筹的比例较大，造成部分地方配套资金难以落实。

4.缺乏统一、可操作的水利设施建设验收标准

目前农业“两区”水利设施建设项目的验收主要有两种模式，其一由项目实施部门根据相应项目的建设管理要求进行单独验收、单独考核，该模式与项目来源密切相关，不同项目来源的验收标准有一定差别，特别是不同部门之间差别较大，如水利与农发部门实施的中央财政项目，验收标准明显较高，而其他资金项目验收标准相对较低。其二是与农业“两区”验收一起进行，按农业“两区”建设标准进行验收。然而，从农业“两区”建设验收标准看，其对水利设施的要求比较笼统，如针对粮食功能区，要求“排灌分系，沟渠及放水口配套完整，每块田能独立排灌，排灌渠采取有效防渗措施；防旱抗涝能力达到规定标准”；针对现代农业示范园区，要求“各区块沟渠路等基础设施配套合理、排灌方便，配套机电排灌设备。”上述要求总体比较简单，缺乏操作性。

5.建后管护有待进一步加强

建后管护是农业“两区”水利设施建设面临的一个重要问题。目前较为突出的，一是人员，二是经费。大多村级专管人员往往农田水利相关技能和知识不足，技术上需要依靠乡镇水利服务机构，在“条块结合、以块为主”的管理模式下，乡镇政府部门的乡镇水利站，特别是乡镇综合服务站，水利人员常被抽调他用，加之乡镇水利站和乡镇综合服务站力量不足，水利工程维修养护不能形成紧密型的上下管理网。另外，农业“两区”水利设施维修养护及公共服务经费亟须落实：一是小型农田水利工程日常养护经费，小型灌排工程老化破损比较普遍，目前小型农田水利工程建设大多是对老工程进行改造，是补历史欠账，工程建成后常态固定的维修养护经费尚未落实，更谈不上保障，也进一步影响了小型农田水利工程的良性发展；二是基层水利设施管护人员经费，从事村级水利公共服务工作缺乏财政补助渠道，基层水利队伍不少人员工作积极性不高，也难以找到有一定技能的年轻管护人员。

三、对策与建议

1.编制专项规划，指导农业“两区”水利设施建设有序开展

为有效推进农业“两区”配套水利设施建设，为农业生产提供坚实的基础与保障，建议各地由水利部门牵头，编制农业“两区”配套水利设施建设专项规划，以浙江省水利厅颁布的《浙江省粮食生产功能区、现代农业园区农田水利建设标准》为主要依据，统一农业“两区”水利设施建设要求；统筹考虑区域防洪、排涝及水源等因素，按照“缺什么、补什么”的原则，对建设方案进行科学论证，因地制宜提出具体建设措施。对严重受制于洪涝灾害及水资源匮乏等外部条件约束的区域，应充分论证，合理调整农业“两区”布局，降低农业生产风险。同时，强化规划的指导地位，确保规划建设内容落地。

2.统一农业“两区”水利设施建设与验收标准

针对农业“两区”现状缺乏统一的建设与验收标准，建议：一是进一步明确 《浙江省粮食生产功能区、现代农业园区农田水利建设标准》的主导地位，并对该标准进行补充完善，其主要技术参数应根据省内各区域的特征进一步细化和论证，技术要求应详细具体，使建设标准更具有指导性；二是编制与建设标准相对应的验收标准，对验收要求、打分标准和是否达标作出明确规定；三是开展农业“两区”水利设施专项验收工作，由各地水利部门组织实施，统一按照制订的验收标准验收水利设施，达不到标准者不能认定为农业“两区”。

3.因地制宜，简化项目建设程序

对农业“两区”来自中央财政的水利设施建设项目，严格按照相关建设程序和资金管理办法，组织工程建设。对少量规模大、投资高的农业“两区”水利设施工程，应实行项目法人制、招标投标制、合同管理制和质量监督制，积极推行建设监理制。而对大部分规模小而分散甚至只是“修修补补”的水利设施建设项目，建议相关部门进一步研究和制定相应的项目建设指导性文件，规范简化“两区”水利设施项目建设程序。

4.整合资金、统一标准，发挥整体效益

整合分散于发改、水利、农发、农业、国土等部门的水利设施建设资金，建设内容与建设标准不能与农业“两区”水利设施建设要求协调一致的项目，不能纳入统筹范围；同类型水利设施建设项目宜执行相近的补助标准和统一的建设标准；须按照“规划统一、标准一致、渠道不乱、用途不变、各司其职、有序管理”的原则，协调各部门合力开展水利设施建设，避免项目多头上报、资金相互配套、标准参差不一、效益重复计算等现象发生。建议各地根据当地经济条件，适当提高粮食生产功能区水利设施建设补助标准，适当提高现代农业园区种植户的自筹资金比例，资金补助适当向经济欠发达地区倾斜。

5.落实管护、加强培训，为“两区”农业生产提供可持续的水利保障

进一步落实《浙江省人民政府办公厅关于加强粮食生产功能区建设与保护工作的意见》（浙政办发〔2010〕7号）和《浙江省人民政府办公厅关于开展现代农业园区建设与保护工作的意见》（浙政办发〔2010〕6号），建立农业“两区”农田水利建后管护机制，制定工程管护、人员选聘、经费管理、人员考核等相关制度；落实管护人员，责任到人；落实工程日常维修养护经费及人员经费；进一步加强管护人员农田水利维修养护基本技能培训；相关职能部门应对已建水利工程定期检查，排除各种隐患，同时对基层管护人员在工作中遇到的各种技术问题，要及时给予解决。■

[1]朱德忠.加快粮食功能区建设 促进农业机械化发展[J].浙江现代农业，2013（5）.

[2]贾宏伟，吕天伟，郑世宗，等.农田水利服务现代农业园区和粮食生产功能区的对策研究报告[R].浙江省水利河口研究院，2012.

[3]浙江省水利厅.浙江省粮食生产功能区、现代农业园区农田水利建设标准（试行）[S].2011.

责任编辑 轩 玮

Water conservancy facilities construction in agriculture Dual-Areas:current situation and countermeasures analysis

Xia Dandan,Zheng Shizong,Jia Hongwei

Agriculture Dual-Areas is constructed for promoting transformation and upgrading in agriculture,safeguarding food security and developing modern agriculture.Water conservancy facilities are fundamental not only for production but also for modern agriculture.On the basis of summarize of facilities features and construction task,problems are analyzed and related measures and suggestions are proposed from the main steps of construction and management,including planning,construction,financing and management,and so on.

agriculture Dual-Areas;water conservancy facilities;countermeasures

夏旦丹，农艺师，从事农业项目管理和服务工作。

S27

B

1000-1123（2014）09-0027-03

2014-03-16