强化村镇规划管理推进村镇全域覆盖——湖北省松滋市规划控管调查研究

随着《中华人民共和国城乡规划法》和各省级规划实施办法的颁布实施和国家推进新型城镇化、强化“四化”（即中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化）同步发展的要求，湖北省省、地、县各级党委对村镇规划控管尤为重视，十分注重村镇规划的组织建设、规划编制、规划控管和管理实效，充分发挥村镇规划控管在村镇建设、村镇经济发展中的引领作用，目前湖北省松滋市各乡镇规划控管呈现出良好发展态势，规划控管全域覆盖已初步形成。

一、当前松滋市村镇规划控管调查现状和问题

湖北省松滋市地处巫山山系荆门分支余脉和武陵山山系石门分支余脉向江汉平原延伸的过渡地带。市域地形西高东低，西部为鄂西山地，东部为丘岗平原。松滋滨临长江，是湖南、湖北的接壤地，是荆州和宜昌的交融点，也正处在焦柳铁路和江南高速交汇处，有着南北交汇点、中西结合部的特殊区位。1996年松滋撤县建市，下辖16个乡镇，238个基层行政村（社区）。针对松滋市村镇规划控管如何做到全域覆盖，笔者进行了专题调研，调查发现存在以下一些突出问题。

1、村镇规划编制亟待修改

近些年由于新型城镇化和新农村建设的蓬勃发展，地方村镇建设的速度也越来越快，而我市乡镇总规大多在九十年代初编制，受当时发展形势和地方经济发展的实际，原有村镇规划已不能适应城镇建设发展的需要。在松滋尤为突出就是这样一种情况：一方面乡镇的总体规划修改在即，另一方面地方政府却迟迟不能将此事提上议事日程。目前，松滋市重新修改总体规划并已完成法定程序并获市政府批文的仅刘家场镇和水镇，已完成编制通过规划评审，但未取得市政府批文的有沙道观镇、老城镇、涴市镇、杨林市镇，正在进行规划技术审查的有南海镇、王家桥镇、街河市镇，正编制的有斯家场镇、纸厂河镇、陈店镇、万家乡，尚未进行规划编制有八宝镇、卸甲坪乡。在调查中我们了解到，规划编制出现滞后现象除因为规划论证出现的技术方面的问题外，主要存在的还是经费不足，以致前期经费到位后设计单位开始出草案，但后期费用却不能落实，设计单位因收不到设计费而不提供正式图册，也就得不到评审和批准。

我市的各乡村村庄建设规划也不能适应当前新农村建设发展要求，2010年完成的村庄建设规划，实施的“一主两副”居民点的建设规划与现阶段提出集中居住一步上楼的规划理念已完全不能适应，推进美丽乡村，建设宜居家园，松滋的乡村建设规划急需重新修完善。

2、部分乡镇干部规划大局意识不强

一是部分乡镇党委领导认为规划管理是市规划局的事，乡镇建一栋房子有无手续无所谓，是否违建不关心，甚至有的书记镇长帮助不合要求的建设户说情，建议“先建后处罚”；为了招商引资让客商在全镇用地随意挑，当客商选择的土地用地性质不符合用途时，修改规划成为领导的一句话，规划为招商让行似乎是法定的。二是在实际管理中，仍有部分建房户视规划为儿戏，对不符合法律法规规定的建房不能理解，建房户有托人情走关系的、有上访的、也有直接违建的，给正常的村镇规划管理带来了难度。三是部分聘请的村级协管员不履职、不尽职，有违建不举报、不制止。

3、规划法规宣传不到位

至2008年《村镇规划法》颁布以来，除新江口城区、刘家场镇、水镇等重点镇外，乡镇政府驻地、村组等地宣传规划法的标语很少见，没有形成规划宣传全覆盖，更没有达到家喻户晓，乡镇特别是乡村多数个人建房还是认为只要有土地使用证即可，办理出让的对没有规划条件的合同是无效合同不理解。

4、公路沿线建房控管难

在各乡镇仍然有很多建房户沿公路路边建房，他们在选址上沿路、沿渠、沿河、沿大堤选址建房现象比比皆是，更有甚者有的乡镇还在过境公路的两边进行建房选址，我市新修的荆（州）松（滋）宜（都）一级公路尚未开通已有楼房两边耸立，跨境建设的居民点在村镇规划布局中是一大忌，建成后不利于公路、河堤、水渠的保护和利用，违背城镇黄线、绿线、紫线等的规划管理，对居住民的交通安全也产生影响较大。

5、乡镇党委执法力度不够

乡镇规划管理力量较弱，未批先建、少批多建等违法建设屡见不鲜，一是因为乡镇规划所人员较少、经费不足，巡查力度难以达到效果；二是部分协管员责任感不强，对违章建设信息不举报，甚至帮助说情；三是乡镇没有执法权，没有执法中队，对于出现的违法工程申请上级部门走法定程序时间长，得到批准后多数违法工程多已完工，对此乡镇政府感到无能为力。

二、当前松滋市村镇规划控管的方法和措施

1、党委政府高度重视规划控管

三年来市委政府、乡镇党委高度重视规划建设工作，把加强村镇规划控管摆到了重要议事日程，纳入了经济社会发展的战略位置来抓，市委、市政府先后于2011年、2013年和2014年印发了松发[2011]2号《关于加强推进新型城镇化的决定》、松发[2013]2号《关于进一步加快城镇化发展意见》和松政规[2014]1号《松滋市村镇个人住宅建设管理暂行办法》，各乡镇党委把规划控管作为年度绩效考核的重要内容，市委、市政府多次开展调研活动，市人大有针对性的到各乡镇实地视察，市政协开展控管督办等活动，充分调动了各乡镇规划控管的积极性，营造了浓厚的氛围，使规划控管工作力度进一步强化。

2、村镇规划管理机构健全

2011年5月松滋市委决定将城市规划管理局升格村镇规划局，在各乡镇设立了规划建设管理所，聘请各村支部书担任了村规划协管员，形成了“市有局、乡有所、村有员”的村镇规划控管模式，同时开始建立经费保障体制，由市财政列支各乡镇规划建设所的人员经费按每人每年5000元差额补助，保证各所能正常运行。各乡镇政府与村级规划协管员每年年初签定村庄规划管理责任书，按年度管理绩效结帐，在此基础上由市财政列支对每个协管员实行年2400元的业绩已奖代补工资，确保村庄规划建设管理落到实处。

3、村镇规划审批程序规范

依据《中华人民共和国村镇规划法》和《湖北省村镇规划条例》规定，按照我市村镇规划管理的实际情况，我市相继拟定了《关于进一步加快新型城镇化发展的意见》、《松滋市村镇个人住宅建设管理暂行办法》、《关于进一步简化审批程序提高服务效能的通知》、《松滋市村镇规划管理技术规定》等一系列的相关规定，规范我市的村镇规划审批程序，并将审批流程在规划局网站公示、公示牌公示、发放宣传传单告知，对重大规划事项采取公开听证的形式，增加公众特别是利害关系群众的参与性，通过完善规划审批程序，严格实行先规划、后建设，规划控管秩序大大好转。

三、实现松滋市村镇规划控管全域覆盖的几点建议

1、督办总规、村庄规划编制，实现规划编制全覆盖

各乡镇总规、村庄规划修改进度缓慢的一个重要原因就是因为乡镇财力有限，建议市政府加大规划编制经费倾斜力度，实施以奖代补以规划通过审批为准，按乡镇编制总规每平方公里补5万，村庄建设规划按每村补1万元，确保村镇规划编制全域覆盖，只有规划全覆盖才能做到控管全覆盖。

2、加大培训、加大宣传，实现法规宣传全覆盖

建议市政府建立专项制度对我市乡镇全体干部、村级干部定期、多次进行村镇规划知识的培训，并采用走出去、请进来的方式让部分干部职工，特别是在规划控管第一线的规划人员到发展的比较好的城镇、村庄实地考察学习，借鉴别人规划控管的先进经验。与此同时，利用传统的宣传方式，采用宣传车、宣传标语、宣传橱窗等形式做好《村镇规划法》及相关法律法规的普及宣传，利用有线电视广告、手机短信群发和微信团队等新形式宣传规划相关法规，让规划法规家喻户晓、人人皆知，真正做到规划法规全覆盖，使广大居民自觉参与到村镇规划控管中来。

3、加大乡镇执法力度，实现规划执法全覆盖

松滋市亟待成立城市管理执法局，对重点镇还应成立城管执法中队，针对乡镇违法建设，执法局要严格执法，快查快办，要在官方网站，电视台设立“违建曝光台”，建立群众自觉参与的举报热线，对举报查实的情况实行奖励，坚决杜绝违法建设，实行发现一起、立案一起、查处一起、曝光一起，实现规划执法全覆盖。

4、健全机构、充实人员，实现控管信息全覆盖

继续完善“市有局、镇有所、村有员”的组织机构网络，一是把水平高、能力强的干部选拔到规划局领导岗位上来，要通过公开招考选拔一名专业人士担任规划局副局长，要在规划系统营造“能者上、庸者下”的氛围，对工作能力强、业绩突出、敢于工作的同志提拔到领导岗位；二是从大专院校招录一批优秀人才充实到规划管理队伍中来，充实到乡镇规划所，不断补充新鲜血液；三是继续推行村级协管员制度，对有必要的村庄设立组级规划信息员，组级信息员补助由乡镇政府负责，实现规划控管触角延伸到每个村组，确保违建信息全覆盖；四是建立以乡镇城建办为主相关职能部门参加的乡村规划巡查制度，严厉查处违法建筑，严格杜绝违建瞒报、违建不报、协管员不负责的行为。