餐饮场所和肉食品作坊实施动物卫生监管的探讨

雍长福

（宁夏中卫市沙坡头区动物疾病预防控制中心，宁夏 中卫 755000）

近年来，一些地方动物卫生监督机构的工作人员，到餐饮服务场所（餐馆、酒楼）和肉食品小作坊及肉食品摊贩的经营场所（羊肉串烧烤摊点、烤鸭店、烧鸡店、卤肉馆、风味肉食店如杂碎馆），以检查肉品卫生为由对其实施监督检查，并作出相应的行政处罚决定和采取行政强制措施。笔者认为，这种行政行为是严重的越权执法，是违法行为，必须立即停止并加以纠正。

1 餐饮服务场所和肉食品小作坊的监管责任主体是食品药品监督管理局

餐饮服务场所和肉食品小作坊及肉食品摊贩，是以生肉及其制品为原料生产加工肉食品和为消费者提供餐饮服务的，他们分别依法取得了由食品药品监管局、质量技术监督局和工商局颁发的餐饮服务、食品生产和食品流通的许可证，属于生产、流通、消费环节的肉食品经营者，而非饲养、屠宰、经营、隔离、运输动物及生产、经营、加工、贮藏、运输动物产品的经营者。

2013年3月10日，国务院出台了机构改革和职能转变方案。已明确将生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理的职能交给了新组建的国家食品药品监督管理总局。作为对食品安全也负有监管职责的农业部，则负责农产品质量安全监督管理和原由商务部承担的生猪定点屠宰监督管理。《食品安全法》第一章第五条第二款也规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。在此之前，《食品安全法》第一章第四条第三款规定，国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。因此，无论过去还是现在，餐饮服务场所和肉食品小作坊及肉食品摊贩的食品安全监管责任主体都不是动物卫生监督机构。

2 动物卫生监督机构对餐饮服务场所和肉食品小作坊实施监督检查是越俎代庖，是违法的行政行为

动物卫生监督管理行政执法作为农业行政执法的重要组成部分，肩负着义不容辞的食品安全监管职责。但动物卫生监督机构的工作人员，到餐饮服务场所和肉食品小作坊及肉食品摊贩的经营场所实施监督检查，并作出行政处罚决定和采取行政强制措施，代行了食品药品监管局的食品安全监管职责，是越俎代庖，明显超越自己法定职责行使行政执法权，实属违法的行政执法行为，必须立即停止并加以纠正。如若继续坚持下去，必然导致动物卫生监督机构被提起行政复议、行政诉讼甚至承担行政赔偿责任，动物卫生监督行政执法队伍形象、畜牧兽医行业形象乃至农业行政执法行业形象都将受到严重损害。

3 动物卫生监督机构肩负的食品安全监管职责

根据《食品安全法》《农产品质量安全法》《动物防疫法》《兽药管理条例》和2013年3月10日国务院出台的机构改革和职能转变方案的相关规定和要求，各级动物卫生监督机构应承担的食品安全监管职责是：

3.1 强化动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等环节的动物防疫监管工作

监督养殖场和养殖户，按照国家强制免疫计划认真做好高致病性禽流感等重大动物疫病的强制免疫、疫病监测、日常消毒、无害化处理、养殖档案和免疫档案的建立等工作；严格按照国家规定，对出栏动物实施产地检疫，出具检疫证明；对染疫动物、病死动物和屠宰检疫检出的不合格动物及动物产品监督货主进行无害化处理。

3.2 动物及动物产品产地检疫、屠宰检疫全面到位，实现动物产品可追溯管理

3.3 动物及动物产品违禁兽药全面到位的监管

加大兽药市场整治和“瘦肉精”、三聚氰胺等违禁品的清缴力度，严厉打击违法违规行为，净化兽药市场。加强对兽药生产、经营以及养殖等环节监管。督查企业用药记录制度执行情况，严格要求养殖场执行兽药休药期规定，对违规企业加大处罚力度。

3.4 畜禽产品（如蛋、生鲜乳）、蜂产品、水产品和屠宰加工厂生肉及其制品的重点违禁兽药监测工作。

3.5 航空、铁路、公路、码头动物卫生监督检查工作，严格查证验物，对不符合规定的动物及动物产品要按照有关规定作无害化处理。

3.6 病死动物及动物产品无害化处理监管工作

各级动物卫生监督机构要严格产地检疫和屠宰检疫把关，对检疫不合格的动物及动物产品，必须督促有关单位和个人按照国家和农业部有关规定进行无害化处理，切实做到“四不准一处理”（ 不准宰杀、不准食用、不准出售、不准转运，必须进行无害化处理），坚决杜绝病害动物及动物产品流入市场，上到餐桌。从事动物养殖、屠宰加工、运输贮藏等的单位和个人是动物及动物产品无害化处理的第一责任人，有关场所应配备无害化处理设施设备，建立无害化处理制度，动物卫生监督机构承担监管责任，对违法的有关单位和个人实施责任追究。严格检疫和监督执法，发现有屠宰、经营、运输病死动物或生产、经营、加工、贮藏、运输病死动物产品的，按《动物防疫法》有关规定严肃查处，情节严重的，移交公安机关立案调查处理。

3.7 活禽经营市场高致病性禽流感防控和动物H7N9流感疫情监测工作

各级动物卫生监督机构要与工商等部门密切配合，加强对活禽市场定期休市、定期消毒和无害化处理等工作的监管；指导活禽经营市场内水禽和其他家禽分区经营；严格定期抽检制度，加强对活禽经营市场高致病性禽流感和动物H7N9禽流感疫情的监测工作。

4 认真做好动物源性食品安全违法案件的移交和动物源性食品安全风险评估建议工作

当下社会，确有一些不法屠商、屠贩与餐饮服务场所和肉食品小作坊的无德老板，为了谋取非法利益，相互勾结，将病死、毒死或者死因不明或者检疫不合格的肉类及其制品作为原料，加工制成肉食品供消费者食用。动物卫生监督机构应将掌握的餐饮服务场所和肉食品小作坊老板的违法事实及时移交公安机关立案调查处理。

动物卫生监督机构应根据日常监管工作中发现的动物源性食品安全隐患，及时向卫生行政部门提出动物源性食品安全风险评估建议，并提供有关信息和资料，切实履行好食品安全监管职责和义务。负有食品安全监管职责的各行政执法部门，应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权；建立监管工作的长效机制，从动物源性食品安全监管工作存在的突出问题和薄弱环节入手，积极探索监管工作的有效手段和方法，创新监管的体制机制，形成有效打击违法经营行为的高压态势，使违法经营活动受到应有惩罚。