中国国家公园体制建设必要性分析与探讨

齐建文

(国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

中国国家公园体制建设必要性分析与探讨

齐建文

(国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

回顾了国家公园的发展历程和保护地体系，以及中国国家公园体制建设提出的背景，分别从国家公园作为国际语言、国家语言、国家意识、国民需求、国家生态竞争力、国民归属感与爱国情绪、国家生态储蓄、国家生态标志和国家可持续发展等方面分析了在中国进行国家公园体制建设的必要性和战略意义，提出了林业应在中国国家公园体系建设中发挥主流和重要作用。

国家公园；体制；必要性；战略意义；林业

前言

建立国家公园体制是党的十八大关于全面深化改革的战略部署，也是党中央关于文化与自然遗产地管理的重大创新，对于按照主体功能区定位分类保护国土、改善遗产地保护利用、建设生态文明和美丽中国、更好满足人民群众文化需求具有重大意义。因此，国家林业局赵树丛局长在2014年全国林业厅局长会议上指出，要搞好自然生态系统保护体制机制顶层设计，研究国际上国家公园体制的模式，提出我国国家公园体制建立方案[1]。

1 中国国家公园体制建设的提出

1.1 国家公园发展历程

建立国家公园，并作为一种自然生态资本的保护制度，首先兴起于美国，早在1832年美国边塞风景画家乔治卡特林就提出建立国家公园的建议，1872年美国国会通过法律，创立世界第一个国家公园——黄石国家公园。此举开创了一种保护自然荒野环境体制之先例[2]。

自从美国建立黄石公园以来，国家公园制度作为资源保护和开发利用的先进模式己经在世界上许多国家和地区得到有效推广，1886年加拿大建立了冰河国家公园，1894年新西兰建立了汤加内罗国家公园。进入20世纪以后，世界各国都把建立国家公园和自然保护区作为保护自然和自然资源的一种良好途径，纷纷加以效仿，陆续建立了国家公园[3]。

1948年成立的国际自然及自然资源保护联盟(IUCN)，促进了国家公园的发展。建立了完备的国家公园体系，保护着国家大部分重要的自然和文化遗产，日本、德国积极效仿美国，也都建立了较为完善的国家公园管理体系。目前，世界上直接冠以“国家公园”之名的国家公园有3740个；截至2014年3月，世界保护区委员会(WCPA)数据库中统计的属于国家公园(II类)的数量为5219个[3]。

1.2 国家公园性质定位

国家公园是国际自然及自然资源保护联盟(IUCN)所列出的全世界6种保护区类型中的第II类，如表1。

国家公园作为一种保护地模式，是指以生态系统保护和游憩为目的的陆地或海洋区域，指定用于： 为当代和后代保护一个或多个生态系统系统的完整性；排除任何形式的有损于该保护区管理目的的开发和占有行为；为民众提供精神、科学、教育、娱乐和游览的基地，所有这些活动必须实现生态环境和文化上的协调。国家公园是由政府划定和管理的保护区，以保护具有国家或国际重要意义的自然资源和人文资源及其景观为目的，兼有科研、教育、游憩和社区发展等功能，是实现资源有限保护和合理利用的特定区域。

1.3 中国国家公园的发展

严旬早在1991年就介绍了世界国家公园的发展概况，并根据中国的实际情况，提出了建立国家公园的依据、途径、标准和管理措施等，他提出：“国家公园是保护区各类型中发展到较高阶段的一种自然保护区。它具有保持国家公园域内生态系统处于自然状态并各具典型性，它还是一个拥有众多物种的基因库，为科学地研究自然科学、环境科学、人类科学和美学提供基地，其自然景观又给人们以美的享受。”[4]

中国国家公园的建设在中国台湾地区开始得比较早。1984年，台湾建立了自己的首个国家公园——垦丁国家公园，至今己经建立了六个国家公园。而中国内陆地区真正按照国际规范模式来建设和管理国家公园，始于2005年11月建成的云南普达措国家公园的建立，它是由地处三江并流遗产区的屑都湖、尼汝片区和碧塔海地区组成，总面积为1 993 km2；2008年6月，国家林业局批准云南省作为中国国家公园建设试点省；同年9月，素有“红松故乡”美誉之称的原始森林区——黑龙江汤旺河又被国家环境保护部和国家旅游局选定为中国国家公园试点建设单位。截至目前，云南省已建立8个国家公园[3]，国家公园的保护、科研、教育、游憩和社区发展五大功能得到体现。

1.4 中国国家公园体制建设的提出

虽然，中国国家公园建设已经开始进行建设，但真正提出国家公园体制建设是在党的十八届三中全会《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》中明确。通过深入理解与讨论党的十八届三中全会决定关于“建立国家公园体制”，中国各省区、各部门开展了如何参与国家公园体制建设的工作。

2014年4月28日，由国家林业局、云南省人民政府、国际自然及自然资源保护联盟(IUCN)联合主办的“国家公园建设研讨会”在昆明召开。来自中科院、北京大学、北京林业大学等科研院所的院士、专家代表围绕“科学建立国家公园体制”进行了深入研讨，提出了5点思路和建议：一是我国国家公园体制应当由中央政府统一建设管理或委托省级人民政府管理，避免对现有保护体系和已经取得的保护成果造成破坏；二是要坚持保护优先、有效保护、有限利用的原则，按主体功能区定位建立国家公园体制；三是要首先建立比较完善的法律体系和管理制度，加强立法并实施“一园一法”，确保国家公园建立和发展有序运作与管理；四是要对国家公园体系实行严格准入标准和监督检查机制，科学制定国家公园发展技术标准、规程和规范；五是可以在适当的区域内，发挥生态教育、公共服务功能，但应严格限制各类工程和旅游开发建设。[5]

2 中国国家公园体制建设的必要性

2.1 国家公园是一种国际语言

国家公园建设有利于建立与国际接轨的自然资源保护体系、有与国际接轨的共同语言，可以取得国际上的理解和支持，因此，国家公园是一种国际语言。无论中国将要建设的国家公园的形式是怎样，但其名称是一种国际上通用的名词，国家公园在全世界自然保护联盟中属于Ⅱ类保护地。目前世界上绝大部分都建有名之为“国家公园”的形式。目前，我国冠以国家名称的森林公园、湿地公园、海洋公园、地质公园、沙漠公园等，形式多样，都是国家公园的另外表述。综合上述各种国家形式公园，建立中国特色的中国国家公园体制是中国融入国际社会的需要，有利于中国在世界保护地系统中具有与国际接轨的语言和形式，从而提高国家地位和在生态保护上的话语权。

2.2 国家公园是一种国家语言

国家采用“国家公园”这样一种形式，加大国家对包括土地在内的具有重要公共服务价值的资源明确国家管理属性或者打上“国家”标签，有益于政府在国家重要自然资源上的集权管理，可以确保国家重大生态战略政策的执行和国家生态安全。因此，国家公园是一种“国家语言”，是国家权力的宣示、是公共环境资源国有化途径，有利于国家稳定，避免集团、局部利益冲突。

2.3 国家公园是一种国民语言

一般而言，国家公园是国家为了使当代和后代国民能够享受具有国家保护或者保存价值的自然资源、历史文化资源，采用“国家经营”的形式而建立的供国民免费或者部分免费使用而建立的管理形式和形态。所以，国家公园提供的是国家公益服务，是国民享受的国家提供的福利，公益性免费享受是其重要特征，也正是因为这种特征，使国民在享受其服务中能够产生幸福感。因其巨大的价值在与其他国家提供的服务比较中能够产生自豪感。因此，国家公园是一种大众国民语言，国家公园能够为民众提供“国家公益服务”，能够提高国民幸福感和自豪感。具有亲近感、易取得国民支持。

2.4 国家公园是一种国家福利

国民在国家之间提供的福利进行比较，从而产生了 “移民”这样一种全世界的人员的迁移现象。仔细考究移民的动机，主要是因为国家提供的公共福利差距。当然政治的稳定、安全考虑和个人技术发展也是移民动机。但对于普通国民而言，国家社会福利的差距是移民的源动力。因此，国家公园作为一种国家福利，能够稳定国民、吸引优秀人才，有益于国家发展与稳定。

2.5 国家公园是国家意识的体现

国家公园建设有益于国家意识的形成，是爱国情感的依托。一个国家的稳定取决于国民的国家意识和凝聚力，在所有能代表“国家”的形式中，除了国家军队和国家政府权力机构以及国家法律法规外，所有冠以“国家”的公共产品也是国家的一种形态体现。国家公园就是这样一种能够代表或者体现“国家”的形式。国民在国家公园中享受服务，能够使普通国民明确感受“国家”的存在，使国民在这种能够感受国家存在的形式中具有归受感，从而提高凝聚力。参与国家公园的建设，特别是义务服务，是其宣泄爱国情感的一种形式。

2.6 国家公园是一种国家生态储蓄形式

国家公园是国家生态储蓄一种形式、是富余国力的投资方向。要缓减高速经济运行带来的危机，国家可以通过“国家公园”形式，购买集团与私有土地以消费国家剩余经济能力，消弥经济危机，不但可以提高国家土地控制能力，也能够缓减经济危机。

中国在改革开放以来，一直处于较高的经济增长速率，在带来中国短时期内处于世界经济强国行列的同时，也隐藏了巨大的经济危机，特别是国家剩余经济能力的投资方向成为决策者的困难，在近几年来，国家已经致力于国家经济基础能力建设，特别是农村基础建设，如新农村建设、城镇化建设、教育能力建设。国家公园建设应该是继上述国家基础能力建设之后的又一明智的选择，这种选择不但为国家经济能力提供了投资方向，而且也是国家生态储蓄的一种形式。

2.7 国家公园是国家生态标志名片

国家公园是一种生态语言、国家名片。具有中国特征或者特色的国家公园，可以是中国的自然资源与文化的象征。中国国家公园在使其成为中国名片的同时，也成为美丽中国的代言和世界旅游的吸引物，成为世界旅游的目的地，从而带动中国经济的提质发展。在旅游与休闲产业自上世纪八十年代就成为世界第一大产业之后三十年的今天，尤为重要。

由此，也可见国家公园是一种生态语言，它代表了现代普世与普遍的生态文化价值取向，是国家长治久安和以文化治国的具体体现。因此，国家公园是一个具有国际视野、国家意志或大众意愿的当代文化取向的创新事物。

2.8 国家公园是国家可持续发展的必然选择

国家公园是资源保护与可持续理念的具体措施，是当代人为后代人提供资源文化的必然选择。随着时间的流失，许多美丽的事物、珍稀生物、历史文化痕迹正在一去不复返的永久消失。我们的后代只能从教科书或者其他信息中感知他们曾经存过，有如他们的祖先、无缘再会。他们可能会因为一个物种、一种基因的消失，而对以后突如其来的疾病灾害手足无措，他们会因为一种文化或者语言的消失而无法启动天人合一的心灵的感应、无法与历史进行交流，从而也无法感应未来。而国家公园就是我们明智的选择，我们要把这些承载我们需要，也是子孙后代需要的自然资源、文化资源加以保护，让这些资源在我们能够享受的同时，也能让子孙后代都有机会享受，这就是可持续理念的核心。

3 结论与探讨

国家公园在世界上由来已久，目前主流是作为保护地类型之一，是以保护为前提，对大众开放的可以进行理智利用或者可持续利用的自然资源或者文化资源，具有国家保护和保存价值的区域。

我国冠以国家名义的公园类型很多，如国家森林公园、国家地质公园、国家海洋公园、国家湿地公园、国家沙漠公园等，不一而是。有的是真正属于国家经营管理的，但大部分是部门管理，甚至有的是企业和个人管理，保护力度也不一致，因此与国际上“国家公园”含义一致的并不多见。行政部门的局限使得许多跨行政区域、跨部门管理的综合性高质量的自然资源并没有以用国家机器加以保护，由于分割也没有发挥其综合影响力，所以，打破行政与部门限制，从生态系统完整性方面建设真正的国家公园非常必要。

国家公园的建设作为一种国际上通用的生态保护形式，国家公园的建设形式有利于国际交流，提高中国政府在国际上生态保护的影响。真正发挥大国在全球环境影响中的主导作用。

国家公园作为国家所有的一种公益性资源保护形式，能够利用国家富余经济能力，把对国家生态安全，后代人生存所必要的自然资源，采用国家公园这样一种科学严格的保护与利用形式，并且把原来属于不同利益单位的具有国家保护价值的自然与文化资源逐步回归国有，这样有益于国家生态安全和可持续战略的实施。

国家公园作为对国民免费开放的生态休闲和教育的场所，是国家提供给全民的一种大众福利、有利于提高国民的国家归属感、幸福感、自豪感，是国民爱国情绪的寄托所在，国家公园建设有利于增加国民凝聚力、有利于国家稳定。因此，党中央提出要进行“国家公园体制建设”符合我国目前机构稳定、社会富裕、生产力水平不断提高、国家富强、民众生态意识和生态文化水平不断提高的国情，是水到渠成之举。

但是，由于目前我国已有了保护地体系，各类公园与风景名胜区、旅游区类型多样，自然资源管理部门各一，土地的权属复杂、地区文化、经济水平差异大、部门合作机制不健全等诸多问题，要建立科学并且具有中国特色、能与国际接轨、在发展中国家具有示范作用的中国国家公园体制尚需时日，需要进行深入的理论研究和试点建设、需要国家的顶层设计、需要科学家的顶层研究。

习近平总书记在党的十八届三中全会就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作说明时指出：“我们要认识到，山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”

由此可以看到，林业部门管理的自然资源包括了习近平总书记提到的“山水林田湖”中的“山水林湖”， 代表国家管理森林、湿地、荒漠三个生态系统和生物多样性，拥有自然保护区、森林公园、湿地公园、沙漠公园、国有林场等国有和集体的自然资源，今后必将成为中国国家公园建设的主流，在中国国家公园体制建设中发挥不可或缺的作用。

[1] 耿国彪.全面深化改革为生态林业民生林业建设注入强大动力 ——访国家林业局局长赵树丛来源[J].绿色中国：A版，2014(5)：14-19.

[2] 包庆德，夏承伯. 2012年国家公园：自然生态资本保育的制度保障——重读约翰·缪尔的《我们的国家公园》 [J].自然辩证法研究，2012，28(6)：97-101.

[3] 央广网.云南建成8个国家公园 年生态服务功能价值达797.3亿元[EB/OL].(2014-04-28) [2014-07-07].http://news.cnr.cn/native/city/201404/t20140428_515393975. shtml

[4] 严旬. 关于中国国家公园建设的思考[J].世界林业研究，1991，4(2)：86-89.

[5] 云南省林业厅.“国家公园建设研讨会”在昆明召开[EB/OL].(2014-04-29)[2014-07-07].http://www.ynly. gov.cn/8415/8477/96451.html.

声 明

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《中南林业调查规划》编辑部

AnalysisandDiscussiononStrategyandthenecessityChineseofNationalParkSystemConstruction

QI Jianwen

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration，Changsha 410014，Hunan,China)

Through the review of the Development of China and the world's national parks and national protected system and the background of national park institution-building that China raised， from the National Park as an international language, the national language, national consciousness, national needs, national ecological competitiveness， aspects of national belonging and patriotism, national ecological savings, national eco-labeling and national sustainable development strategies, The author analyzed the necessity and significance of the National Park system construction in China, proposed forestry should play major and important role in the National Park system construction in China.

national parks；institutional；necessity；strategic significance；forestry

2014 — 07 — 07

齐建文(1967 — )，男，山西定襄人，高级工程师，主要从事林业调查规划设计工作。

S 759.91

A

1003 — 6075(2014)03 — 0019 — 05