推进教育公平的现实困境——Y市小升初新教育政策调查分析

高成新，刘 洁

(山西大学 哲学社会学学院， 太原 030006)

当前，推进教育公平已成为我国教育政策的核心理念，但愈演愈烈的小升初择校现象却与此相背驰。小升初择校存在的主要原因在于教育资源与相应教育权益的不均衡，体现为重点初中与非重点初中、重点班与普通班的分野——这便导致了学生受教育机会的品质差异。概括地说，小升初是以“不能输在起跑线上”为指引、以进入“好初中”和“好班级”为目标的社会实践，它常表现为人为干预教育生态的择校风和择班风，是阻碍教育公平实现的重要因素。

在这样的社会环境下，本文以Y市于2011年颁布实施的小升初新教育政策作为研究起点，通过对该市的5位初中教师、8位学生与10位家长，以及小升初QQ群及论坛的多位成员进行深度访谈，辅之以文献法，深入调查了Y市小升初的历史沿革与现实状况，并在此基础上从文本与实践两个维度对新政策进行评估，着力探寻了阻滞教育公平的现实原因。

一、Y市初中概观与小升初选择方案

Y市教育资源具有分布不均衡、两级差异大的显著特征。在该市6个市辖区中，共有初中学校127所(公办初中95所，民办初中32所)，含重点初中①我国虽已于20世纪90年代取消了重点学校制度，但学者普遍认为目前的义务教育实行了一种“没有重点学校的重点学校制度”。笔者根据受访者的介绍，确定了Y市共有27所公认的重点初中。27所(公办重点初中15所，民办重点初中12所)——其中的24所均集中于3个市辖区内。据了解，在2011年小升初新教育政策出台前，Y市的小升初流程包括招生考试与分班考试两部分，当时虽存有就近入学、禁分班级等规定，但执行并不严格，学生跨区择校、学校分等设班等有违教育公平的现象在很大程度上被当地行政机构默许甚至纵容。

在此基础上，我们可以划分出4类Y市小升初选择方案，分别为重点初中的重点班、重点初中的普通班、非重点初中的重点班和非重点初中的普通班。其中，前两种方案是追求“绝对好”的择校风实践，第三种方案则属谋取“相对好”的择班风策略。调查发现，除最后一种方案这一最不利选择外，前三种方案分别吸引着不同类型的社会成员。前两种方案更适合学生学习优秀、能力突出、家庭社会经济地位较高以及住址周边有重点初中者，合称“强资本者”。而其他小升初人群(“弱资本者”)更倾向选择第三种方案，因为在分数至上的制度设计和舆论环境的作用下，非重点初中唯有通过高升学率才能赢得上级的重视与家长的垂青，于是重点班就成了此类学校的首要着眼点。这意味着学生能够在投入较少经济成本的前提下，在非重点初中的重点班获得优质教育资源与长远发展机会。

虽然设置重点班具有一定正向功能，但有限优质教育资源的拒斥却侵害了普通班学生的受教育权利，构成了推进教育公平的现实障碍。因此，Y市为数众多的初中普通班就成为学校与地方教育发展的短板。在以公平为旨归的教育制度架构中，克服短板所带来的弊端以完善大众教育，无疑比一味提优而滑向精英教育更具合理性与认可度。正是在这样的社会情境下，Y市力图革除小升初旧有弊病、推进教育公平改革的新政策便应运而生了。

二、小升初新教育政策的文本与实践

作为公共政策，教育政策在制定时会受到特定社会文化因素的影响，在执行时则会经历不同主体间的互动与博弈。为能够全面分析、客观评估Y市小升初新教育政策，笔者将在简要介绍这一政策的基础上，从文本与实践两个层面对之进行考察。

(一)政策安排。为促进当地义务教育均衡发展，Y市于2011年颁布实施了以“严禁”“坚决”等语词开头的颇为“强硬”的小升初新教育政策*由于民办初中的相对独立性，Y市小升初新教育政策主要针对公办初中。，从而构建了一个与之前不尽一致的新小升初格局。

首先，从横向维度看，新政策包括针对学校的与针对班级的两方面规定。第一，公办初中不得以任何形式举行招生考试，严禁学生跨区择取公办学校，小学毕业生应遵循“免试、就近、划片”的原则直接分配入校。第二，公办初中严格实施电脑随机分班、设置均衡班级的新举措：一方面，公办初中需组织初一新生参加入学摸底测试，并以测试成绩为依据进行电脑排班，其方式是使各班学生均衡分布于每一分数段中，即每班拥有“好学生”“中等生”“差生”的比例相仿，以保证各班学生整体水平较为接近；另一方面，班级任课教师也需均衡配置，以确保每班师资水平无显著差异。此外，Y市每年会确定全市统一的初一新生均衡分班日，不少学校还会邀请社会各界代表到场参观、监督其排班过程。其次，从纵向维度看，新政策较之于旧政策的差异处主要体现在：第一，新政策首次为扭转择班风而提出了均衡分班的举措；第二，至少就文本而言，新政策在执行决心、信息公开等方面明显优于旧政策。

(二)文本弊病。“公平”，是一个既包括“公”(公正合理)又涵盖“平”(平等均质)的统一体。作为公平理念在教育场域的具体化，教育公平也包含着“公”与“平”这两个相关却又不同的维度，即它一方面要体现受教育权和教育机会的平等，另一方面则需根据个体差异合理分配教育资源，“并对社会经济地位处境不利的受教育者在教育资源配置上予以补偿”[1]。

为推进教育公平，Y市小升初新政策采取了均衡发展的措施，主要表现为校际间禁止择校、就近入学与班际间禁止择班、电脑分班这两方面规定。遵循涂尔干之“社会事实只能用社会事实解释”的研究主张与默顿之注重研究客观且可观察后果的功能分析理路，笔者将通过考察Y市小升初新教育政策所引起的现实结果来反观其文本价值。

H中学是Y市公办非重点初中的典型。在小升初新政策出台前，H中学的教学实力在全市居于中上等，绝大多数附近的小学毕业生都会选择该校就读。以2003年的招生规模为例，H中学当时共设有8个班级，4个重点班班均55人，4个普通班班均35人，共计学生约360人。但近年来受多重因素影响，H中学的学生数目不断减少。在2013年小升初招生工作中，H中学共设有4个均衡班级，班均43人，学生总数约为172人。据了解，H中学的遭遇并非个案，Y市不少公办非重点初中普遍面临着应报到新生流失的发展困境；在小升初新政策实施后，这些学校的缺失学生数更是有增无减。

笔者认为，H中学和其他公办非重点初中的衰退与Y市小升初新教育政策的文本设计弊端有着直接的因果关联。在新政策明令禁止公办初中划分不同类型的班级之后，H中学与同类学校那原就有限(相对于重点初中而言)的优质教育资源不能够再通过重点班而汇聚起来以发挥最大效能，从而使得这些学校每个班级的师资配备与生源素质均呈现或近似呈现出两极性态势：若干位原先教重点班与普通班的教师组合教学，学习能力及学习成绩较好、尚可与不好的学生共同学习。在非均衡分班时，公办非重点初中的教学短板集中体现于普通班的教师与学生群体中；而在均衡分班后，这些学校的劣势就从教师与学生两个主体出发由普通班扩大到了所有班。我们固然可以先验地认为新的均衡分班方式会使原先重点班在教与学两方面的优势产生扩散效应，从而有助于提升非重点初中的总体教学质量，但笔者通过分析另一所公办非重点初中W中学的2013届初一新生均衡分班名单(该名单列出了学生的入学摸底测试成绩)*虽未能获得H中学初一新生入学摸底测试的成绩单，但受访者均表示W中学的分班情况类似并可用于H中学。而W中学的招生情况之所以好于H中学，则是由于该校采取了变通政策的实践策略。详见“变通政策”一节。，发现上述假设无法成立。

在2013年小升初招生工作中，W中学共设有9个均衡班级，每班均为55人。该校入学测试试卷总分值为150分，年级最高分为113分，经过电脑均衡排班，各班最高分均不低于110分，每班100分以上者平均为18人。若将成绩在100分以上的学生视为能够进入重点班的“好学生”，则W中学初一年级共约有189—162名“好学生”；若该校继续设立重点班(假设为4个)，则每个重点班约有“好学生”162÷4≈41人。如果一个班拥有41名货真价实的“好学生”并配备有真材实料的“好老师”，那么较之于一个由数量不足其二分之一的“好学生”与水平参差不齐的教师所组成的均衡班级，前者在教与学方面的规模优势无疑会体现得更为明显，其带动力量也必然会发挥得更加充分。

由是可见，Y市小升初新教育政策中均衡编班的规定客观上消解了H中学等同类非重点初中原先通过编排重点班所具有的优质资源集中效应，从而使得该市一部分公办非重点初中的教学水平及相应的学生数量与素质出现了下滑。根本而言，一方面，新政策中有关限制择校的措施并没有从根本上解决校际间资源配置不均衡、落差大的现实问题，而是不顾各类学校的具体特性、简单粗率地要求全市小学毕业生一律依分配就近入读公办初中；另一方面，新政策中限制择班的举措虽执行相对彻底，但其均衡分班之规定却只是片面、单纯地强调了学生入班机会的同一与班级师资配置的等同，并没有针对性更强的细化措施。故而，新政策这种无视学校与学生的多样性及异质性、过分强调起点与过程均质化的做法，最终只会不断扩大并强化各主体间本已存在的现实差异：较之于非重点初中，重点初中进一步垄断了优秀师资与生源；较之于普通学生，有能力的学生在各方面更能够享受优质的学习机会。

由于文本设计多偏向“教育公平”中“平”之一维的Y市小升初新教育政策，忽视了学校生源素质及师资力量等更为实际与紧要的事项，故而导致该市不少教师与学生水平明显分化的非重点初中无法再借助重点班将“好老师”与“好学生”集中起来，其教学质量普遍被拉低，并因此使得Y市不少小升初者既不能企望原先优质的重点班，又不愿就读如今衰落的非重点初中，只能被迫转而选择师资水平整体较高、学生素质总体较优的重点初中或次重点初中，最终致使Y市的小升初择校现象呈现出扩大化倾向与蔓延化态势。

其实，教育公平“不是绝对的平均，而是一个包含了以平等为主要取向的相对的概念”[2]。由于Y市小升初新教育政策对“教育公平”这一关键概念做出了避重就轻的片面理解与本末倒置的错误诠释——表现为其文本企图以均等代替公平，从而导致了该市小升初择校行为的普遍化。这启示人们：在设计教育政策的文本时，究竟是追求不顾差异、只讲均等的形式公平，还是构造尊重实际、合理且有补偿的实质公平，是事关全局的重要考量。对Y市而言，当务之急应是在文本中采取更为科学合理的措施来提升短板质量，优化资源配置，弥合两级差距，如此，才能真正推进教育公平。

(三)实践问题。任何政策从文本转化到实践的路途都并非是线性的、简单的，而是立体的、复杂的。因而在研究Y市小升初新教育政策时，就需详细考察它在执行中的具体表现与运作机理。对此，笔者将从三个方面来分析新政策在实践中所表征出的负向功能。

1.变通政策。所谓“变通”，是指“一种部分的、至少在形式上仍与原制度保持一致的改变”，即“正式制度的非正式运作方式”[3]。调查发现，Y市一些初中学校在执行小升初新政策时，运用了变通的行为策略。

G中学是Y市的一所公办非重点初中。不同于严格实行均衡分班的H中学，G中学虽同样执行了新政策中要求对学生均衡排班的规定，但其各班师资配备仍旧延续了新政策出台前的分布格局：该校原设有4个重点班与4个普通班，重点班教师不参与普通班教学；在执行新政策时，G中学并未调整各班级的教师搭配，原先教重点班(或普通班)的各科教师仍旧合作教学。

G中学这种“铁打的营盘(教师组合)流水的兵(学生分布)”的变性均衡分班方式，可视作该校为保持教学优势而在政策框架内能动地做出的一种权宜之计和一种变通行动。如前所述，Y市小升初新教育政策中的均衡分班规定包括学生均衡排班与教师均衡带班两部分，政策虽严，却未见有关均衡配置各班各科教师的具体操作办法，这便为学校的变通提供了操作空间。调查得知，在Y市小升初新教育政策施行后，G中学这种由优质教师组成“相对好班”的变通策略并非个例，该市一些非重点初中均试图通过利用政策模糊性以集中“好老师”的方式来弥补(由均衡分班导致的)学生分散所带来的劣势，以期能够尽可能保证教学质量，维持并提升学校对小升初人群的吸引力。

2.精英结盟。虽然Y市小升初新教育政策在文本中否定了跨区择校之举的合法性，但调查发现，这一行为在该市小升初人群中依然很具普遍性。具体而言，Y市小升初学生可通过推优、点招(点名招生)、自荐、特长生考试及培训机构推荐等策略入读不在划片范围内的公办重点初中。其中，“培训机构推荐”是指各类培训机构将参加本机构培训并在本机构举办的竞赛(尤以奥数竞赛为主)中获奖的学生推荐予其目标初中的一种择校方式。

K培训是Y市小升初“培训机构推荐”的主要参与者。为获得重点初中的信任以将更多学员送入“名校”，K培训每年都会轮流邀请Y市各重点初中为自己举办的奥数杯赛出题，且每次出题只邀请某一所重点初中参与，这便确保了至少参与出题的那所重点初中不会不认可K培训的推荐。这种“轮流坐庄”的方式使K培训在Y市吸引了众多小升初学生。

由于将以考察逻辑思维等能力见长的奥数竞赛之成绩当作小升初招生时的重要甚至唯一参考标准，Y市的重点初中与奥数培训机构遂纷纷“联姻”，由一些声誉较好、规模较大的培训组织参与甚至垄断了这些“名校”的招生渠道。因而，在Y市小升初招生过程中，与其说奥数竞赛与小升初之间存在着紧密关联，不若说一些奥赛培训机构与重点初中已结成了牢固的利益共同体，驱动着“功利奥数”不断膨胀。

Y市小升初过程中这种学校精英(重点初中)与培训精英(获得重点初中及学生与家长认可的奥赛培训机构)的结盟，可看作教育场域内的“单向度社会”之表现：单一的、唯奥数论的教育取向与录取标准不仅主宰了优质教学资源的配置，而且深刻影响着个体的行为走向，“补奥数”成了众多小升初学生不愿意经历却又不得不参与的“必修课”。于是，精英同盟的运作与小升初学生的亦步亦趋形成了共谋：前者规划后者的求学路径，后者则对之予以主动认同与积极服从，最终便导致功利化的奥赛培训作为一种产业呈现出了泛滥态势。在这场精英的结盟中，对于奥数——准确说是对奥数竞赛成绩的过分关注，不仅助长了奥数畸形学习的风气，而且扭曲甚至异化了教育的本质，并不利于“因材施教、人尽其才”这一真正教育公平的深入推进。

3.“关系”盛行。不少受访者认为，Y市经历小升初的学校、学生、家长与形形色色的经纪人，可视为是在由小升初新教育政策所型构的一个混乱市场中进行着一场场激烈的博弈，其中，经纪人的角色尤为关键。

关于调查所及的Y市小升初经纪人(见图1)，有如下四点说明：其一，由于小升初新教育政策导致择校风普遍蔓延，从而催生了一批“职业小升初经纪人”。其二，经纪人与两主体所建立的联系多为兼具情感与工具特性的混合性关系，这一性质使小升初成了一种“关系”掩盖下的交换行为：两主体间的交换，就结果而言仅包括金钱与入学指标这类可理性计算的工具性资源，就过程而言则掺杂、缠绕了人际关系这一情感性因素。其三，有时一个经纪人并不能帮助主体1实现小升初目标，这时便会出现多个经纪人，但一般不会超过三个。原因是：一方面，单一个体所拥有的社会资本有限且具有同质化倾向，而六度分割理论所揭示出的社会成员间的层层联系网络却可弥补这一不足，于是主体1一般通过若干经纪人便可与目标对象建立联系、实现目的。但另一方面，经纪人的存在多以其与主体1所建立互动纽带中的情感性因素为充分条件，随着经纪人与主体1的社会距离越来越远，二者人际关系中的情感色彩愈淡薄而工具色彩愈浓厚，即充分条件的式微会使小升初运作链难以为继。因此，经纪人的个数通常介于1至3之间。其四，作为两主体间的非冗余联系，经纪人可视作“结构洞”的一类具体表征。事实上，由于主体2象征着公权力的人格化运作，因此其理应与包括主体1在内的社会成员建立通畅的互动桥梁，并保持信息的公开透明，即在两主体间并不应存在利用结构洞以牟取私利的经纪人；但如今他恰恰活跃于此，并作为一股重要的力量建构了将以公平为主旨的义务教育异化为一场金钱与权力的角逐及交易行为的实践过程。

图1 Y市小升初运作链

Y市小升初运作链的存在，是义务教育市场化的表现，亦是利益殖民公共服务领域的印证。如若听之任之，将会使教育公平的理念成为没有根基的浮萍，难以促进社会资源的流动、整合与发展。

三、总结与讨论

为推进教育公平，Y市于2011年颁布了新的小升初教育政策，但该政策在文本与实践两方面的不足致使它在执行过程中对各行动主体产生了巨大的影响：

对Y市初中学校而言：第一，公办非重点初中由于取消重点班而丧失了以“相对好”来吸引学生、提升实力的机会，因而这类学校或生源流失、迅速衰落，或变通政策、谋求生存。第二，“绝对好”的公办重点初中出于生源、利益等考虑，肆意与奥数培训机构结盟，曲解了教育本质。第三，享有更多招生自主权的民办初中渐受关注，其近年来以纯粹市场化方式招收的学生数持续攀升，实际收取的择校费用之高更令人咋舌。除各民办初中明文规定的1.7至3.3万不等的择校费外，不同学生所缴纳的“黑钱”则或多或少、差额悬殊，花费常在两万至十余万之间。

对Y市小升初学生与家长而言，非重点初中重点班的不复存在迫使他们中的不少人(以弱资本者为主)纷纷改变策略去入读重点初中，即其选择由原先的择班热迅速而普遍地演变成了声势浩大的择校热。此外，由于小升初过程中民办初中的录取工作开始较早，不少学生与家长为确保万无一失，常会选择一所民办重点初中作为“保底学校”(家长戏称为“占坑”)。如此，于小升初学生和家长而言，择校风险降低、升学负担减轻，只是该市的择校风却愈刮愈猛、难以遏制。

毋庸置疑，Y市颁布实施小升初新教育政策的正面效应主要体现为它在一定程度上克服了旧政策执行不严、措施不具等弊端，但新政策在文本与实践层面存在的种种缺陷，致使它非但没有发挥出推进教育公平的正功能，反而使该市小升初陷入了内卷化的尴尬境地：Y市的小升初已形成既定模式，择校风、经纪人等违背教育公平的事实不断地生产与再生产着，以“存在不公——执行政策——不公依旧——执行新政策——不公换面……”为表征的恶性循环呈螺旋态不断上升。Y市小升初自我复制、自我延续，没有进步却又难以革新，形成了典型的“没有发展的增长”的内卷化困境。

在Y市，优质教育资源的稀缺性及由其配置方式不合理导致的教育机会不平等是小升初新教育政策在文本与实践中出现诸多负功能的重要原因。事实上，在优化教育事项、革除教育弊病、实现教育目标的过程中，遵循科学的政策理念、设计合理的制度安排、完善严格的执行程序，远比始以公平为噱头、终以公平为牺牲的做法更加切实、更有裨益。实事求是推进教育公平，既能够缓和阶层矛盾、平抑社会不公，也可以促进上向流动、助力社会发展。在这些共识的背后，需要凝聚起社会各界的智慧与善意，以点滴进步完善和谐教育，以踏实作为促进均衡教育，更以高屋建瓴铸就公平教育。

[1] 褚宏启，杨海燕.教育公平的原则及其政策含义[J].教育研究，2008，(1).

[2] 吴志丽.关于教育公平问题的思考[J].现代教育科学，2007，(8).

[3] 王汉生，刘世定，孙立平.作为制度运作和制度变迁方式的变通[J] .中国社会科学季刊，1997(冬).