金堂县的两次兽医管理体制改革

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（四川省金堂县农村发展局，四川金堂 610400）

金堂县的两次兽医管理体制改革

黄朝雄，刘期华，姚运莲

（四川省金堂县农村发展局，四川金堂 610400）

国务院在2005年出台了《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》，要求建立健全兽医行政管理机构、兽医行政执法机构、兽医技术支持体系、基层动物防疫机构，以及与《动物防疫法》相适应的兽医工作体系。按照这一指示精神，金堂县于2005年积极推进乡镇畜牧兽医站改革，撤销原乡镇畜牧兽医站，按区域组建片区畜牧防疫检疫站，承担动物防疫、检疫和公益性技术推广服务职能，将原承担的诊疗服务等经营性业务与公益性职能分离，使其走向市场。2011年，金堂县又按照成都市的统一要求，进行农业大部门体制改革，将兽医管理体制整合，重新组建了县农村发展局作为兽医行政管理机构，县动物卫生监督所作为兽医行政执法机构、县畜牧产业和动物疫病预防控制站作为兽医技术支持体系、乡镇农业产业综合服务站作为基层动物防疫机构。现就金堂县兽医管理体制改革实行大部门管理后的现状与思考简述如下。

1 金堂县县情及畜牧业发展概况

金堂县位于四川省成都市东北部，是“成都平原经济圈”内的重点发展县和成都市“特色产业发展区”，也是全国生猪调出大县和四川省肉羊基地县。2012年，全县出栏生猪98.12万头、肉牛4.59万头、肉羊26.32万头、小家畜禽1263.44万只；肉类总产量达到104886吨，禽蛋产量达到23698吨，奶产量达到19212吨。畜牧业总产值达到18.73亿元，占农业总产值的33.14%。目前，全县已建成生猪标准化养殖场70个（210个单元，存栏规模500头/单元），蛋鸡标准化养殖场14个，肉鸡标准化养殖场46个，奶牛标准化养殖场6个，标准化奶站3个。畜禽标准化养殖出栏数占总出栏数的43.6%。

2 2005年兽医管理体制改革前的情况

2005年改革前，金堂县兽医管理部门为畜牧食品局，是县政府下属的二级局。下设畜牧站、兽医站、检疫站、饲料工业站4个局属事业站、21个乡镇畜牧兽医站。局机关事业站在编在岗人员150人，乡镇站事业人员289人。县局属站为全额拨款事业单位，人员工资由县财政解决。乡镇站为自收自支事业单位，人、财、物“三权”归县局管理，承担所在乡镇畜牧发展、防疫、检疫、兽药饲料管理工作，经费保障主要依靠防检收费、服务收入。乡镇站收取防检费的34%上交县局使用，用于解决局属事业站工作经费不足部分。收取防检费的66%归乡镇站使用，用于解决乡镇站人员工资、养老保险、工作经费等开支。随着国家取消收取动物防疫费，下调检疫收费标准的政策落实，依靠检疫收费保障乡镇站经费运转的体制被打破。全县的动物防检费收入由过去300多万元下降到150万元左右，导致乡镇站工资发不起、养老保险缴不起、职工工作积极性下降，出现了乡镇站职工轻防疫、重诊疗、搞兽药饲料经营等被动工作局面。由于诸多历史原因，乡镇站人员进站关系复杂、“三定”工作又未落实、大部分人员没有编制，要把这一部分人员全部纳入县财政解决相当困难，因此乡镇站这部分人员的生存问题面临抉择，到了非改革不可的地步。在这种情况下，2005年县政府下决心进行了畜牧系统乡镇站改革。

3 2005年改革后到2011年之间兽医管理体制的情况

2005年的改革，主要是针对乡镇站。县上撤销了畜牧食品局，成立县级兽医管理部门畜牧食品产业推进办公室，属县政府二级局。下设畜牧站、兽医站、检疫站、奶管站和饲料工作站。撤销21个建制乡镇畜牧兽医站，按区域成立了9个片区畜牧防疫检疫站，“三权”归县管理，下派县级事业站人员和划转原乡镇站招聘干部大中专生到片区站工作，核定编制50人，作为全额拨款的事业单位，承担县级事业站职责职能的延伸。对原乡镇站未纳入财政编制人员进行了分流清退，由财政借出300万元对分流清退人员一次性买断工龄给予补偿，对原乡镇站房屋财产进行公开拍卖变现偿还财政借支。这次改革共分流乡镇站人员289人，一部分人员有财政编制进入了片区站工作，一部分人自愿加入了新组建的乡镇兽医院团体组织，从事村防疫、诊疗、兽药饲料经营业务工作，一部分的人选择重新就业。这次改革是在县财政十分困难的情况下进行的一次有益探索，是一次成功的改革。彻底解决了乡镇站公益性职能与经营性业务分离的问题，同时也解决了乡镇站历史遗留下来的人员问题，乡镇站的包袱少了，人员经费又纳入了财政。新的乡镇片区站运转6年来，切实承担起了公益性职能，工作积极性和工作效益大幅度提高，动物防疫、检疫工作成效明显。

4 2011年兽医管理体制改革实行大部门管理后的情况

4.1机构人员编制

2011年，金堂县进行大部门机构改革，畜牧局、农业局、农机局合并组建成一个大部门县农村发展局，负责农业、畜牧、农机管理职能，属县政府一级局，为正科级单位，内设兽医管理机构3个。局机关设畜牧兽医科，局机关公务员编制。局事业站所设畜牧产业和动物疫病预防控制站，畜牧产业和动物疫病预防控制站为全民事业单位，定编32人；动物卫生监督所为参公事业单位，定编151人。下设21个乡镇农业产业综合服务站派出机构，属全民事业单位。乡镇设村（社区）级动物防疫员，属非全日制用工，按全县现有自然村（社区）设221名。

4.2机构人员管理

县级兽医管理机构的人、财、物“三权”统一由农村发展局管理。乡镇农业产业综合服务站人员编制和业务由农村发展局管理，人、财、物“三权”下放由乡镇人民政府管理。村级动物防疫员由村上聘用，乡镇和村（社区）管理。

4.3运行机制

4.3.1畜牧产业和动物疫病预防控制工作

县畜牧产业和动物疫病预防控制站由原畜牧站、兽医站、奶管站整合而成，负责全县畜牧业生产指导、畜牧统计、结构调整、标准规模化基地建设、畜牧重大项目的组织实施，动物疫病预防、监测、控制、扑灭工作。全县畜牧产业和动物疫病预防控制工作指标与乡镇实行目标考核管理。县畜牧产业和动物疫病预防控制站负责组织安排实施，承担疫苗的供给保障、防疫技术指导、过程监督、检查考核，乡镇政府负责组织协调，乡镇农业产业综合站安排落实，村级动物防疫员具体实施。

4.3.2动物卫生监督工作

动物卫生监督所由原检疫站人员和重新参加考试进入的参公人员组成，负责全县动物检疫、动物卫生执法、瘦肉精监管工作。全县有21个动物卫生监督分所，28个动物检疫申报点，6家生猪定点屠宰厂。屠宰检疫由官方兽医和官方兽医助理实施，每个屠宰场派驻2到3名官方兽医或官方兽医助理，承担全县26万头生猪的屠宰检疫，产地检疫由监督分所官方兽医负责实施，承担全县120万头（只）的畜禽检疫。

4.3.3乡镇农业产业综合服务工作

乡镇农业产业综合服务站挂动物卫生监督分所的牌子，负责畜牧发展、动物防疫，动物卫生监督分所的官方兽医负责做好辖区内动物检疫和动物卫生监督工作。乡镇站由乡镇政府管理与考核。

4.3.4村级动物防疫工作

全县农村散养户养殖的动物实行春秋两季普防，由动物防疫员逐村逐户进行防疫。日常的农村散养户养殖补栏由动物防疫员查漏补免。规模养殖户的防疫由业主聘请的驻场兽医按照免疫程序进行免疫。

5 2011年兽医管理体制改革实行大部门管理与2005年改革相比存在的问题

5.1乡镇动物防疫工作开展困难

兽医管理体制实行大部门体制改革后，乡镇农业综合服务站成了大农业基层推广机构，既要承担畜牧、农业、农机职能，又要承担乡镇政府事务性工作，整合后人员偏少，一般乡镇从事动物防疫检疫工作人员1到2名，有的乡镇没有专职人员。乡镇农业综合站实行“三权”归乡镇政府管理后，工作重心转移给业务部门的工作开展带来困难。

5.2动物防疫经费严重不足

改革后现行兽医管理机构的单位性质和人员身份发生了变化。县级动物卫生监督所纳入参公单位管理，其人员都参照了公务员管理与考核，工资和绩效全部由县财政预算解决。而畜牧产业和动物防疫预防控制站及乡镇农业综合站纳入全民事业单位管理，其人员按事业人员管理与考核，工资和部分绩效由县财政解决，其他支出依靠检疫收费和技术服务自筹解决。目前县财政只解决了部分动物防疫劳务费，对于村防疫员的费用，县财政只解决每年每人定额补助的1200元和春秋两季防疫按实际每针次计算的少量的劳务费。因此，县乡动物防疫、动物卫生监管、瘦肉精检测和无害化处理等经费都存在大量的缺口，需要县财政解决。

5.3人员混岗使用严重

县乡两级兽医管理机构在设置上存在人员身份不同，在人员资金配套上县财政又实行了区别对待，造成了人员的自由流动。存在在编不在岗、在岗又不在编的人员使用问题，出现了做业务的不懂业务、执法的不具有执法身份的怪现象。人员混岗使用，造成队伍不稳定、工作不连续、业务水平难提高。

5.4村级动物防疫员待遇低、人员老化

全县221名村防疫员普遍存在年龄偏大、文化程度低的情况。绝大部分人员是过去一直从事乡村治疗的老兽医。由于待遇低，工作环境差，年轻人不愿意干，出现了村防疫员青黄不接的现状。

6 县级兽医管理体制改革实行大部门管理后的思考

6.1切实加强县乡兽医管理机构的规范化管理

6.1.1进一步明确职能职责，将依法承担的公益性管理职能细化，避免职责不清。

6.1.2理顺管理体制，实行以条为主、条块结合的管理方式，县兽医管理机构负责县乡人员、经费和业务的统一管理和目标考核，负责人员的调配、考评和晋升。

6.1.3科学设置岗位，按照人事部、农业部《关于印发〈关于农业事业单位岗位设置管理的指导意见〉的通知》（国人部发〔2007〕97号）及人事制度改革有关规定科学设置岗位，专业技术岗位占岗位总量的比例不低于80%，在编制上配备足，人员一律实行竞聘上岗，严禁人员混岗使用。

6.1.4强化培训教育，建立和完善县乡兽医管理机构教育培训机制，加强村级防疫员队伍的培养教育管理，加强对技术人员的知识更新和技能培训，提高其管理服务能力。

6.1.5完善制度建设，加强县乡兽医管理机构的标准化、规范化建设，建立完善各项运行管理制度，促进兽医管理机构运转高效、服务优良、管理规范，探索以质定酬的绩效工资制度，根据岗位职责、工作量、工作绩效等确定工资报酬，调动动物防疫机构人员工作积极性。

6.2培育兽医社会化服务体系

在完善和强化公益性兽医服务体系建设的同时，积极探索建立以龙头企业、农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会为主体的兽医多元化社会服务体系，提高畜牧业生产组织化程度、社会化服务水平、产业化经营水平。按照市场化管理的要求，农民自愿加入社会化组织购买服务，由社会化组织提供畜牧生产产前、产中、产后服务，比如疫苗的注射、疫病的治疗、猪种的提供、饲料的统一供给和畜产品的销售等。不断培育和壮大兽医社会化服务体系，既丰富和完善了兽医服务体系，又解决了农村散养户养殖动物防疫存在的诸多困难。支持和鼓励兽医社会化服务体系建设，政府要在政策上给予大力扶持，兽医管理部门在项目资金上要给予配套，积极主动参与兽医社会化组织的规范化管理，使兽医社会化组织成为一支与市场接轨的新型社会化服务队伍，与国家公益性兽医服务体系队伍并驾齐驱，为现代畜牧业的发展服务提供更加有力的保障。

6.3动物防疫经费全部纳入财政预算

按照《动物防疫法》第六十四条规定，县级以上人民政府应按照本级政府职责，将动物疫病预防、控制、扑灭、检疫和监督管理所需经费纳入本级财政预算，提高兽医管理机构人员、村防人员的待遇。政府应该按照这一规定，把动物防疫所需经费全部纳入财政预算，检疫费收取由县财政实行专款使用。

6.4积极探索动物卫生监督管理新体制

现行《动物防疫法》赋予了动物卫生监管机构履行动物、动物产品检疫和动物卫生执法职责，动物卫生监督机构的官方兽医具体实施动物、动物产品检疫。而现实中动物卫生监督机构的官方兽医数量很少，基层动物产地检疫工作面广量大。官方兽医队伍严重不足，各地都不同程度存在由非官方兽医开展动物产地检疫工作的现实问题，既不符合《动物防疫法》的要求，又存在人事上的劳动纠纷问题。为打破这种不利局面，建议国家修订《动物防疫法》，实行动物检疫与动物卫生执法分离的管理体制，把屠宰检疫交给屠宰企业来做、把产地检疫委托给乡镇动物防疫机构做，县动物卫生监督机构负责监管执法，从根本上解决动物卫生监督体制设计上的一些弊端。

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