对我国动物卫生监督立法的思考

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（甘肃省动物卫生监督所，甘肃兰州 730030 ）

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对我国动物卫生监督立法的思考

南玉琴，杨 虎

（甘肃省动物卫生监督所，甘肃兰州 730030 ）

本文分析了我国动物卫生监督立法存在法律体系和结构不够完善、法律完整性和系统性不强、法规标准相互重复、职责不清、推诿扯皮等主要问题。指出了分段立法的弊端，提出了健全法律体系、整合法律法规、厘清部门职责，以及实现行政法规与技术规范无缝对接等建议。

动物卫生监督；法律；立法；建议

1 我国动物卫生监督工作立法现状

近年来，国家和相关管理部门围绕畜禽养殖、兽医管理、农产品质量安全和公共卫生安全工作，颁布了一系列法律法规，其中与动物卫生监督工作密切相关的主要有《动物防疫法》《食品安全法》《产品质量法》《农产品质量安全法》《畜牧法》《行政处罚法》《行政许可法》《行政复议法》《传染病防治法》《进出境动植物检疫法》《饲料和饲料添加剂管理条例》《生猪屠宰管理条例》《重大动物疫情应急条例》《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》《兽药管理条例》等。在此基础上，一批与动物卫生监督法律法规相配套的规章、规范、标准也随之颁布实施，主要有《动物检疫管理办法》《动物防疫条件审查办法》《执业兽医管理办法》《动物诊疗机构管理办法》《乡村兽医管理办法》《无规定动物疫病区评估管理办法》《病原微生物实验室生物安全管理办法》《农业行政执法程序》等。这些法律法规、部门规章和技术标准的颁布实施，成为动物卫生执法监督的重要依据，在执法实践中发挥了积极作用。

2 我国动物卫生监督工作立法中存在的主要问题

随着我国市场经济体制的进一步深化，动物和动物产品大市场、大流通格局的逐步形成，动物卫生监督执法中的新情况、新问题不断出现，一些法律法规，既缺少实体法也缺少程序法，已有的法律法规也暴露出了不少缺陷。

2.1法律体系和结构不够完善

我国目前没有专门的动物卫生监督立法，调整动物卫生监督工作的法律法规散见于调整动物疫病防控、畜禽养殖、食品安全、进出境检疫检验等法律法规中，没有形成完整的动物卫生监督法律体系，法律结构也不合理。如，官方兽医的

管理、除生猪以外的其他畜禽的屠宰管理、“瘦肉精”等违禁药物和非法添加物的管理等都没有明确的法律规定。这既不符合世界动物卫生组织的相关规则，与发达国家和地区相比也有较大差距。美国在联邦层面上有现行动物卫生法律15部、行政规章134部，调整内容主要涉及兽医机构组织、兽医管理、动物疫病防控、动物源性食品安全、兽药与饲料管理和动物福利等方面。加拿大制订了《动物卫生法》，澳大利亚制订了《检疫法》，欧盟制订了《关于确保对饲料和食品法规以及动物卫生和动物福利规则的符合性验证的官方控制的第882/2004号条例》，中国香港制订了《公共卫生（动物及禽鸟）条例》等。由此可见，发达国家和地区不但法律体系完备，结构也较为合理。

2.2 分段立法导致法律完整性和系统性不强

按照《动物防疫法》的规定，动物卫生监督工作涉及动物、动物产品的检疫，动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动的管理。这种检疫管理活动涉及的环节多，内容广，部门多。目前，就农业部门来说，与动物卫生监督活动有关的就涉及动物防疫、畜牧养殖、农产品质量安全、渔业等方面。另外，卫生、食品药品监督、商务、工商、质检、环保、公安等部门也与此密切相关。这种分段管理模式导致了各部门对某些管理行为都有所涉及，因而在制订法律法规时都站在各自部门角度或出于部门利益规定了相应的权利义务。例如，作为食品的动物产品，在《动物防疫法》《农产品质量安全法》《食品安全法》《产品质量法》中，管理主体各不相同。但在实际操作中，几个部门看似清楚的管理边界实际上并不是很清晰。常常出现要么监管不到位，出现空白或者死角；要么监管越位，管了别的部门该管的事。一旦出现问题则相互推诿扯皮，推卸责任。

2.3 分段立法导致对同一个违法行为，由于管理部门不同，适用法律不同，量罚结果不同

部门分段立法赋予了不同行政机关对动物产品、农产品、食用农产品类食品安全的执法权，因执法主体不同，适用的法律不同，使得执法过程中量罚出现明显差异。如《动物防疫法》第七十六条规定：违反本法第二十五条规定，屠宰、经营、运输动物或者生产、经营、加工、贮藏、运输动物产品的，由动物卫生监督机构责令改正、采取补救措施，没收违法所得和动物、动物产品，并处同类检疫合格动物、动物产品货值金额一倍以上五倍以下罚款；其中依法应当检疫而未检疫的，依照本法第七十八条的规定处罚（第七十八条：违反本法规定，屠宰、经营、运输的动物未附有检疫证明，经营和运输的动物产品未附有检疫证明、检疫标志的，由动物卫生监督机构责令改正，处同类检疫合格动物、动物产品货值金额百分之十以上百分之五十以下罚款；对货主以外的承运人处运输费用一倍以上三倍以下罚款）。《食品安全法》第八十五条规定：违反本法规定，经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，或者生产经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类的制品；经营未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。这就出现了对同一经营不合格动物产品的行为，却因法律依据或管理部门不同，处理结果也会有较大差异。

2.4 分段立法导致部门之间的法规标准重复

以肉品质量管理为例，目前我国涉及猪肉卫生检验的产品标准有：《无公害食品猪肉标准》（NY5029-2008）、《生猪屠宰产品品质检验规程》（GB/T17996-1999）、《畜禽肉水分限量》（GB18394-2001）、《鲜、冻片猪肉》（GB9959.1-2001）、《分割鲜、冻瘦猪肉》（GB/T9959.2-2008）、《分部位分割冻猪肉》（GB9959.3-1988）、《农产品安全质量无公害畜禽肉安全要求》（GB18406.3-2001）、《鲜（冻）畜肉卫生标准》（GB2707-2005）、《肉与肉制品

卫生标准的分析方法》（GB5009.44-2003）、《肉类加工厂卫生规范》等十余项标准，标准过多，内容雷同，让执行者无所适从。

2.5 分段管理职责不清，推诿扯皮难以避免

过去我国动物性产品安全监管涉及卫生、农业、工商、质量技术监督和食品药品监督等部门。2013年3月通过的《国务院机构改革和职能转变方案》明确农业部负责农产品质量安全和畜禽屠宰的监督管理。根据《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2013〕24号）规定：“农业部门负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，负责兽药、饲料、饲料添加剂和职责范围内的农药、肥料等其他农业投入品质量及使用的监督管理。食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理。农业部门负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理。”看起来各部门的职责已然明确，实际上各部门乃至基层对文件的理解上仍然有较大分歧。例如，对动物产品贮藏环节、动物交易市场管理，动物卫生监督机构是否涉入均存在分歧。代宰猪肉发生违法行为时，委托人和代宰者谁是责任主体都没有明确。

2.6 部门内部的法规标准不衔接

例如，农业部2010年发布的《动物防疫条件审查办法》第五条规定：“动物饲养场（养殖小区）之间距离不少于500米”。农业部2007年发布的《高致病性禽流感防治技术规范》中规定，“由疫点边缘向外延伸3公里的区域划为疫区”。疫情处置时要“扑杀疫区内所以家禽，并进行无害化处理，同时销毁相应的禽类产品”。这样就出现了按照法规要求设定的间隔500米的养禽场，在相邻场发生疫情时处于3公里的疫区范围内，即使禽只健康无疫也会被全部扑杀的情形。法规和技术标准之间的不一致，给生产者带来了不必要的损失。

2.7 援引法律难以执行

例如，《动物防疫法》第七十四条规定：“违反本法规定，对经强制免疫的动物未按照国务院兽医主管部门规定建立免疫档案、加施畜禽标识的，依照《中华人民共和国畜牧法》的有关规定处罚。”而《畜牧法》第六十六条规定：“违反本法第四十一条规定，畜禽养殖场未建立养殖档案的，或者未按照规定保存养殖档案的，由县级以上人民政府畜牧兽医行政主管部门责令限期改正，可以处一万元以下罚款。”《畜牧法》第六十八条规定：“违反本法有关规定，销售的种畜禽未附具种畜禽合格证明、检疫合格证明、家畜系谱的，销售、收购国务院畜牧兽医行政主管部门规定应当加施标识而没有标识的畜禽的，或者重复使用畜禽标识的，由县级以上地方人民政府畜牧兽医行政主管部门或者工商行政管理部门责令改正，可以处二千元以下罚款。”这样就出现了两种情况：一是“未附具……检疫合格证明”的违法行为存在多个执法主体管理的情况，容易互相推诿。二是“未建立免疫档案、加施畜禽标识的”，动物卫生监督机构要移交畜牧兽医行政主管部门处理，这在工作实践中却难以执行。

2.8 法律法规配套性不强，出现“各自为政”现象

以《动物防疫法》为例，2007年修订后一直没有出台实施细则。《动物防疫法》和相关的法律法规在许多方面只作做了原则性的规定，在执法实践中缺乏具体操作的规范，对一些违法行为的处罚也缺乏依据。为此，各省区通过地方立法来进一步完善监管措施，增强法律法规的针对性和操作性。目前，甘肃、湖北、宁夏、浙江和重庆等省区都制定了本省区的动物防疫条例，但是，由于各地情况不同，所站的角度不同，地方性法规制定的措施难免会对其他地区形成技术壁垒。

3 完善立法的一些思路

我国已经加入世界贸易组织，并在世界动物卫生组织恢复了主权国地位，根据世界动物卫生组织《陆生动物卫生法典》的规定，兽医执法机构应该

能证明其在有关法律支持下全面监控动物健康和兽医公共卫生工作，必须以法律条文形式明确各类兽医人员及其职责。我国动物卫生监督法律体系距此要求尚有距离，目前的法律规范还无法与国际接轨。为了加快我国养殖业健康发展，促进我国动物及其产品出口，应尽早完善我国动物卫生监督法律体系。具体建议是：

3.1 制订新法，修订旧法

3.1.1 健全法律体系，避免法律盲区。动物卫生监督法律法规是管理相对人从事动物、动物产品生产经营活动必须遵守的行为准则，是消费者保护自身合法权益的武器，是实施动物卫生监督的重要依据。只有进一步健全动物卫生监督法律法规与标准体系，才能有效地开展动物卫生监督工作。为此，国家动物卫生监督立法应涉及畜禽养殖、动物疫病控制和扑灭、动物源性食品安全、进出口检验、兽药与饲料管理、兽医管理和兽医机构职权诸方面。当前除了应修订《动物防疫法》等法律法规外，还需借鉴发达国家经验，制定《动物检疫法》《动物福利法》《兽医法》《动物源性食品安全法》等法律。既要考虑法律体系，又要考虑法律结构，不能留有盲区。

3.1.2 整合法律法规，遏制多头执法。对现有法律法规进行清理，将散存于各项法律法规中有关动物卫生监督的内容进行整合，形成完整的动物卫生监督法律框架。既考虑制定动物卫生实体法，也考虑制定程序法，尽可能减少和避免立法和执法上的冲突。逐步理顺动物卫生监督管理体制，遏制多头执法，保持法制的统一性。在动物卫生监督立法过程中站在国家大局的高度考虑问题，统筹行业的整体发展，避免因部门利益导致执法冲突。

3.2 厘清职责，适当集中

目前，我国的动物卫生监督事业发展正处于上升阶段，在此期间存在的部门之间权力交叉重叠、法律法规过于原则、操作性不强等问题一时还难以完全解决。修订动物卫生监督立法时要厘清部门职责，划清农业部门和其他部门之间，兽医主管部门和动物卫生监督执法机构之间的监管职责。可考虑将一些涉及动物卫生方面的执法权集中赋予动物卫生监督机构行使，以解决多部门管理存在的相互扯皮、消极推诿现象。

3.3 明确义务，处罚适当

法律对管理部门、官方兽医、养殖者和经营者的权利义务规定要具体明确、切实可行，尤其要明确义务主体范围和义务主体承担责任的方式。法律责任条款不仅要规定处罚的适用范围、有权实施处罚的机关、处罚的种类，而且要规定具体的处罚情节、处罚幅度和处罚程序；不仅要规定违反动物卫生监督法律法规和地方规章者应负的法律责任，而且也要规定在执法过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的单位和个人应负的法律责任。除具体规定的行政责任、刑事责任外，还要强调民事责任，使违法者得不到好处，占不到便宜。

3.4 立足国情，注重可操作性

我国目前还处在社会主义初级阶段，人们的生活总体上还不富裕，制定动物卫生监督法律法规要考虑可行性和可操作性。制定实施的管理措施和处罚标准，应充分考虑企业、养殖者和执法机关等各方面的承受能力和执行难度 ，不切实际的立法既难以操作，起不到规范作用，又会损害法律法规的权威性和严肃性。

3.5 完善现行标准，实现无缝对接

我国已经制定和颁布一些动物卫生技术标准，但离现实需要还有较大差距。要及时完善现行标准，根据需要颁布新的标准，并与上位法衔接，实现行政法规与技术规范的无缝对接。

3.6 强化监督，养管结合

2013年12月召开的中央农村工作会议强调：食品安全“产”出来的，也是“管”出来的。要在动物卫生监督立法过程中体现动物和动物产品生产环节全过程的监管制度和具体措施，建立更为严格的监管责任制和责任追究制度，使权力和责任紧密挂钩，从而加大执法力度，严厉打击动物卫生违法犯罪行为。

Thoughts of Animal Health Supervision and Legislation in Our Country

Nan Yuqin，Yang Hu

（Gansu Institute of Animal Health Supervision Institute，Lanzhou，Gansu 730030）

The main problems of the animal health supervision and legislation were analyzed in the paper，such as the incomplete legal system and structure，unsatisfactory legal integrity and systematicness，repetitive regulations，unclear responsibility，passing the buck and disputing over trif es，etc. And suggestions were proposed，including the improvement of the legislation system as to avoid the blind area，the integration of laws and regulations as to avoid the benef t of the departments，clarif cation of the rights，duties and obligations，proper concentration，and appropriate punishment，easy operation，based on national conditions and improvement of standards in order to make seamless docking.

animal health supervision；law；legislation；suggestion

S851.33

：C

：1005-944X（2014）10-0001-04