“以业控人”还是市场疏人？

崔靖芳 陈沙沙

“我们突然感觉到身边什么都紧张，连呼吸的空气都那么紧张、奢侈，城市生活突然变得这么艰难。”2013年12月中旬，北京市副市长陈刚在该市一次人大常委会上说道。

几天后，在中共北京市委十一届三次全会上，北京市市长王安顺谈到2014年的重点任务，将“着力破解人口资源环境矛盾，坚决控制人口过快增长”列为首位。“这是解决交通、环境等许多问题的关键，也是中央对北京市提出的明确要求。”

在即将召开的北京市“两会”上，如何落实“控人”任务或将再次成为代表、委员们讨论的焦点。

“以业控人”成主流

“北京本身就是一个资源紧缺型城市，这样发展下去总有一天会崩溃。” 北京市人大代表、城市建设环境保护委员会委员李其军说。

在2013年12月召开的北京市人大会议中，他建议，北京要提高低端产业门槛，围绕服务、职能定位制定产业负面清单，规范小理发店、小废品收购站，规范地下室、简易房、群租房屋。

事实上，北京市政府已普遍认可学者们所说“以行政手段调控人口难奏效”的判断。如果梳理近年来北京的“控人”动作，可以发现“以业控人”正在成为方向，一定程度上减少了部分低端产业对外来人口的吸附。

其中，最早实施“以业控人”的是京郊顺义区。从2003年开始，该区逐步清理整顿“五小”企业，升级改造餐饮、洗浴等传统服务业，同时奖励雇佣本地人的企业。

据媒体报道，在2010年，顺义流动人口总量仅相当于其他区县的三分之一至二分之一。“顺义模式”得到北京市政府的肯定后，房山、丰台等区县纷纷仿效。

2011年1月，在“北京市工商行政管理工作会议”上，“以业控人”规划被正式提出。自此，工商部门被要求扮演“看门人”的角色。

在会上，北京市政府相关领导明确表示，屏蔽不符合首都功能定位的行业形态；小百货等17类业态将提升审批准入门槛，约涉及30万户商业主体、100万流动人口。该措施实施第二年，北京个体户骤降了14万。

知情专家透露，北京“以业控人”的思路，正是借鉴了顺义模式。

2013年12月，被北京市发改委确认外迁的北京动物园服装批发市场，若搬迁成功，将疏散全产业链10余万外来人口。

2006年北京流动人口年增加量首次放缓，2012年再次下降，北京市人口研究所副所长马小红认为，在“多管齐下”的措施中，北京的人口增速呈下降趋势。

市场“决定”人口

“今年把人口调控放在全年六项经济社会发展重点任务的第一位，也是和去年年底召开的中央城镇化工作会议精神相统一。”北京大学社会学系教授陆杰华接受媒体采访时曾如此解读。

此番中央城镇化工作会议在推进农业转移人口市民化任务中提出，“严格控制特大城市人口规模”，而北京是特大城市的典型代表。

然而，与“控人”效果相随的，是关于具体措施的争议，其一些调控措施往往被舆论贴上“排挤外地人”的标签。“顺义模式”曾经引起社会广泛质疑，被批为“带有歧视色彩，有违法治和公平”。

曾有专家表示，在北京市近几年的地方“两会”政府工作报告中，人口问题始终是一个雷区，“不敢轻易碰，但形势有时候又逼迫你不得不去碰。”

在2012年的北京市政府工作报告中，“人口调控”四字消失，代之以“人口服务管理”，管理模式为“实有人口服务管理全覆盖”。

在马小红看来，对于人口问题，北京的解题思路近年逐渐清晰：淡化行政手段，转向“服务管理”。

至于“以业控人”的高、低端标准如何制定，如何体现市长王安顺提出的“控制总量、优化布局、改善结构”，诸多专家给出了自己的观点。

“北京的定位是什么？凡是不符合北京四个功能定位的行业都应该迁出去。”李其军说，2004年版的《北京城市总体规划》已对“首都功能定位”做了明确阐述。“其次，劳动生产率低的行业也应该被规范。”

国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏则认为，不能简单划分高、低端产业，一些所谓的低端产业富有旺盛的活力，而且高端产业也需要低端产业的服务。

他进一步建议道，应充分运用市场这只无形的手。“人口不是靠行政手段来控制的，还是要由市场来疏导，但需要政府引导。”

马小红对“由市场决定人口”的观点表示认同，“人是挡不住的，既然是市场因素决定的，也只能靠市场来解决。目前，靠市场手段来疏解人口在学界几乎已达成共识。”

资源配置疏解是关键

“去掉行政资源配置城市资源的作用，要市场主导、政府引导，我们不能由行政力量来决定一个城市发展的水平。” 易鹏说。

多位专家表示，有效控制北京人口规模的思路已达成共识，只需在资源配置时别再向北京倾斜，而要向其他省市倾斜，做到资源配置的公平，培养多个城市群，分担人口压力。

“不可能把所有鸡蛋放在一个特大城市里，而应该把鸡蛋放在十几个城市群里。”易鹏打了个比方，大禹的父亲是用“堵”的方式治水，后来被人砍了头，相反大禹用“疏”的方式把水治好了。既然北京的资源如此集中，疏解资源将是疏解人口的最好方式。

“这里就是一个成本洼地，同时又是事业的高地、公共服务的高地，自然会吸引大量流动人口涌入。”在易鹏看来，北京集中了全国最好的公共服务资源、最好的基础设施，但由于政策倾斜，交通等生活成本却极低。“有媒体计算，一张北京户口上附加的福利待遇，如果折合成现金价值80万。”

“十八届三中全会明确提出了户籍制度改革，如果以后每个地区都一样了，那人口为什么非要来北京呢？”马小红说。

同时，她提醒道，从目前政策思路来看，最终受影响的群体仍是外来低端人口。“但是，我们不能忘记，在北京城镇化建设过程中，这个外来群体对城市经济的贡献。在控制人口数量的同时，应完善外来人口的社会公共服务体系。”