县级预算编制改革的重点是公开——以山东省沂水县年度预算编制公开工作为例

●郭京裕 黄秀娟

政府（财政）的钱，就是公民的钱，政府代表公民理财，也可以说是公民委托政府理财。编制财政预算（本文以支出为例），等于政府计划拿公民的钱为公民办事，就像个人委托别人到市场买东西，公民自然应知道政府花钱干什么、干什么花钱，也有权监督政府是否正确花钱。

李克强总理说：“政府预算收入取之于民，社会公众有权监督这些钱怎么花、花到哪、效果如何。”公民要知晓、监督政府花钱，就必须公开预算，可见，公开是预算最基本、最重要的原则。也就是，“公开是原则，不公开是特例。”公开意味着对权力的约束、限制，意味着缩减隐私和寻租地带，而且要对地方重要领导权力进行公开，这显然就成为当前预算改革的难点、重点。下面，以山东省沂水县为例，谈谈县级年度预算公开情况。

一、县级预算的特点

与中央、省级相比，县级预算有四个特点：

（一）规模小，结构简单

县级财力一般在几亿元、十几亿元、几十亿元，规模不大，很多县的支出还不如一所大学、一座大医院、一个大企业的支出多。而支出用途主要是保人员经费、保国家出台的民生支出，建设性、公益性资金规模小，占比较低。

（二）单位少，层次少

县级人数少的行政事业单位都作为报账单位，独立会计核算的预算单位少，而且，除了教育、卫生、城建等几个部门外，绝大多数部门无下属预算单位，也无食堂（招待所）、研究所等实体单位，本身是主管部门也是基层单位，单位结构很简单，支出很单一。

（三）秘密少，知情度高

县级单位的工作任务、性质都很单纯，不像中央、省级有的部门涉及外事、军事、安全等秘密。县级预算单位少、人数少（多数单位不过百人），办公地域小，单位相邻、人员集中，单位之间情况都比较了解，单位之间的人多互相知情，如果单位发点福利、奖金，其他单位很快就知晓，支出知情度较高。

（四）程序简单，决策快捷

县财政局公布预算编制方案，单位上报，由财政审核后，提交县长、县府常务会研究，再征求书记、常委扩大会的意见，最后在县人代会上作预算报告，反复的事项少。关键是财政局的审核以及县长和书记的意见，其他环节对预算的改动不大。这些特点决定了县级预算一方面无密可保，基层一般机关、事业单位和社会团体无秘密工作、秘密经费可言。另一方面也保不住密，单位之间相互了解、容易对比，还常了解兄弟县的情况，里面的猫腻大家都清楚，有秘密也保不住，财政弄得再神秘，也是掩耳盗铃没意义。相反，在现实中人们常常有一种逆反心理，有些东西捂得越严，就越想探听，果真摆在眼前了，反而没人过问了。县级预算比较透明，对财政局来说，公开不公开，主要是一种理念、态度；对单位来说，摆在明处，资金给与不给说清楚，大家就觉得没什么好奇和私隐了。

二、公开的主要环节

山东省沂水县预算公开以2003年为标志，这一年：从形式上，年度预算第一次编印成“书”，公开发放，从此形成定制；从内容上，项目更加详细，说明更加清楚，任何单位、个人都可以将本年预算与往年比、与其他单位比，监督存在的问题，提出意见和建议。预算需要公开的事项、环节有很多，但是主要有三个方面。

（一）编制方案

1、充分准备。盖楼房需要有详细的图纸，预算也一样。编成的预算相当于建成的房子，预算方案相当于图纸，方案不完善、考虑不周全，缺陷就难免，因此，充分准备很重要。县级一般于10月初召开预算编制会议，方案则要提前研究、精心修改，总结以往编制、执行的经验和不足，深思熟虑，做到成竹在胸。有的地方不重视方案的准备，不提前设计，等到要快布置预算了，才草草准备、急急应付，这就无法有针对性地解决问题，难以提高预算质量。

2、突出重点。方案必须有可操作性、实效性，不能言之无物、含糊其辞。一方面，明确支出分哪几类，每类的计算依据、预算标准是什么，怎样计算出预算结果，执行要求是什么。尽量做到不论哪个单位、什么人员编制，其结果是一致的，压缩弹性，减少人为因素和寻租行为。另一方面，单位一开始就要按照财政局最后批复时的格式、项目、顺序编报预算，便于审核和提高编审效率，减少无效劳动。这样，既简单又明确，公开也有意义。相反，有些地方的方案是“博士买驴，书券三纸，未有驴字”，意义、思想、原则写了一大篇，实际内容却很少，老生常谈，照抄照搬，无针对性；本来只需一行字就足够了，却让单位报送一大沓材料，多是无用的内容。单位烦、自己乱，要求得早、完成得迟，事倍功半。

以沂水县为例，单位支出预算分为两部分：一是财政拨款预算，说明资金来源和构成；二是单位支出用途，说明单位支出项目和具体用途。它包括人员经费、维持经费、项目经费三项，分别规定不同核定办法。首先是人员经费，采取年初按财政统一要求概算，年终按财政统发数调整的办法。年终据实调整年初预算数大小，对单位实际执行并无影响，单位不会关注人员经费的核定。二是维持经费，即日常公用经费，按照费用的具体用途分为三种核定办法：第一种是定额项目，按标准、按定额，采用公式法计算，例如车辆运行费、电话费；第二种是基数项目，历年都有的项目，采取基数核定办法，一般维持上年预算水平，如要增减，需有明确依据，例如水电费、一般业务费；第三种是新的项目，采取零基预算，例如设备购置费、维修费、维持经费，由单位统筹安排，包干使用。再是项目经费，按照政策规定标准，或者业务量和定额核定。

（二）编制程序

整个预算编制的程序、环节很多，这里只强调一个环节，即财政局拟定完成以后、提交政府研究以前这一环节。在很多地方，这一环节被认为是关键期、敏感期、保密期。因为这时的预算实际已经定型了，以后基本上是程序上的问题了。单位担心如果有的申请项目没列上，或者预算少了，一旦领导研究通过了，再找就难办了；财政局担心这时“透了风”单位会找麻烦。往往这时预算编制人员都如履薄冰，生怕说多了惹来要钱的，挨领导的批评。实际上，这个环节也是应该公开的，在提交县政府研究前，财政应通知单位，征求单位的意见，核对有无遗漏的事项，核查有无差错，对单位说如果没有意见就要提交县级政府研究通过。一是如果真的有遗漏、有差错，属于财政局的原因，或者财政局能够增列的，就要调整过来；二是如果财政局认为不合理或者财力不够而审减的预算，单位强调有政策有任务，认为必须增加的，财政局要进一步论证审核，统一意见；三是如果有的项目需要领导批示而无批示，财政局应告知单位，或者与单位一同向领导解释清楚。必须明确，钱是办事用的，预算是为事业服务的，编制预算是为了更好地做事，该花的钱不能吝啬，要一分不少，不该花的钱要一分不多，这样的预算才是合理的、正常的。如果撇开单位、事业空谈预算，就资金论资金，单位将会丧失积极性，花钱应付，干不成、干不好事业，导致舍本逐末，得不偿失。从这种意义上说，预算审批前的沟通不仅是必要的，而且是必须的。

对于以上做法，沂水县已做过尝试。在提交县政府研究以前，由财政分管局长带领科室到归口单位征求意见，单位都因为受到尊重而很激动，尽管提出了一些看法，例如，车辆费用预算不足，有的项目没有考虑等，但他们心里也明白，像车辆费用等一些按定额核定的支出，不可能一个单位一个定额。通过座谈，归口单位对总的预算安排还是满意、理解的。将预算提前透了风、沟通了，还解释了预算办法，了解了彼此想法，收到了很好的效果，并没有想象的那样可怕，单位也不是非得要钱、不讲理，财政也没再拿多少钱。在工作中，财政常常强调千头万绪、入不敷出，要求单位理解、支持财政，实际上财政应该首先要理解、支持单位，要学会换位思考。财政工作要创一流，其他单位工作要上水平，需要财政和单位之间相互理解、相互支持。

（三）编制结果

公开编成的预算，说起来很简单，但由于各地情况不同、想法不同，其做法、公开程度大相径庭。从各地情况看，主要有三种公开形式：第一种，按预算科目公开。按照国家统一的预算科目，向上级报送的数据，对各单位和公众公开，预算科目下不具体列到单位；每个单位的详细预算只发给本单位。第二种，按单位总额公开。向各单位公开的预算，只列到各单位的预算总额，不列到具体项目和用途；列到具体项目和用途的支出只发给本单位。第三种，详细公开单位预算。预算总体情况、专项情况，以及具体的单位支出项目、用途，以及计算办法、执行要求等，全部公布于众。人们可以分析预算的总额和结构，可以比较单位之间、项目之间、年度之间的预算。大家都知道，第三种公开才算真正意义的公开。然而，有的地方有顾虑，担心完全公开后，预算透明了就没有隐私，会助长单位的攀比行为，惹来闲话，导致不稳定。这是不正确的想法，或者是不愿公开的托辞。果真如此，说明预算还有问题、不完善，存在改进的空间。对此，沂水县的做法是县人代会闭幕后，本年预算即印制成书，发放给所有预算单位、县级领导，以及乡镇政府。从十多年的预算公开情况看，沂水县预算编制公开成效显著。目前，县财政局、预算单位和公众对此已经习以为常，不把公开当成什么事了。没人怕公开，也没有人拿预算来说事、闹事。■