中央转移支付推进基本公共服务均等化的理论分析

●梁译丹

一、相关概念的界定

（一）中央转移支付

中央转移支付是为1994年分税制改革实施而设计的一项配套制度，该制度发展至今，逐渐稳定并包含三部分内容：一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。一般性转移支付不规定资金的具体用途，旨在缩小地区间财力差距、促进社会公平和实现财政能力均等化； 专项转移支付限定了资金的使用方向，并要求地方政府按规定配套资金，目的在于解决地方公共商品收益外溢问题和实现特定的宏观发展战略目标； 税收返还是分税制改革初期的历史遗留问题，是为维护发达地区既得利益而采取的折中措施。

（二）基本公共服务

“十二五”规划纲要提出的基本公共服务指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。本文认为基本公共服务应主要包含三层含义：第一，它属于公共服务体系中最基础和核心的内容，与人民群众的切身利益联系紧密；第二，它作为政府公共服务职能的“底线”，应由政府承担最终责任；第三，基本公共服务的范围和标准是动态的，服务的范围和标准应随着经济水平的发展和政府保障能力的提高而逐步扩大与调整。

（三）基本公共服务均等化

基本公共服务均等化强调的核心是机会和效果均等，而不是简单的平均化和无差异化。探讨基本公共服务均等化，从不同的视角可以形成不同的认识。一是从供给方视角，体现为供给能力的均等化，要求不同省份的地方政府在提供基本公共服务时具有相同或相近的能力，此种能力受地方政府财力和行政运行效率的影响。二是从基本公共服务自身分析，均等化指的是通过人均水平表现服务数量和质量的相等。三是从需求方视角，体现为结果的均等，即百姓的评价和满意程度，需要充分考虑各省份经济发展程度、自然文化环境等的差异。相较而言，从需求方视角所定位的基本公共服务均等化具有更大价值，因为均等化强调的是最终达到平衡状态，各省份居民不因所处区域不同，而能切实获得同质同量的服务。

二、基本公共服务均等化的理论基础分析

（一）基本公共服务均等化的福利经济学依据

福利经济学兴盛于20 世纪20年代的英国，代表人物阿瑟·庇古的《福利经济学》一书创建了完整的福利经济学体系，他以国民收入量的增加和均等化的收入分配为研究主题，将国民收入大小和国民收入在社会成员中的分配情况作为检验社会福利的标准，并提出两个命题：社会经济福利和国民收入总量成正比，也与国民收入分配均等化程度成正比，因此,他主张通过增加国民收入和调节国民收入再分配来增加社会福利。庇古将社会福利与政府干预收入分配问题结合起来研究，由于公共服务是国民收入资金使用的一大重要方向，对基本公共服务的布置安排也体现了国民收入分配的运作，国民收入分配越是均等化，基本公共服务越能实现区域间平衡，越能增进社会福利，实现社会福利最大化。

社会福利函数理论强调国民收入分配的合理均等化，它的存在有利于帮助政府在若干选择中选出相对优良的政策来增进社会福利。我国目前正处于社会经济矛盾的多发期，基本公共服务的不平衡与匮乏已成为社会经济发展的阻碍；正如前文所述，公共服务是国民收入分配的一部分，政府应通过推进基本公共服务均等化来实现社会福利的最大化。基本公共服务均等化的实现短期内必定会冲击既得利益者的利益，造成效率的损失；但从长远来看，均等的公共服务不仅会切好国民收入这块蛋糕，更会实现合理地分配优化经济运行机制，从而做大国民收入的蛋糕。

“十二五”规划中明确提出“坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民”。由此可见，基本公共服务均等化的实现，其直接受益者是广大人民群众。“十二五” 时期将着力实施就业优先战略、合理调整收入分配关系、健全覆盖城乡居民的社会保障体系、完善基本医疗卫生制度、提高住房保障水平、全面做好人口工作，这些保障和民生改善的安排，在推进基本公共服务实现均等化的同时，也使得发展成果直接惠及全体人民，增强了居民的生存与发展能力，提高了居民的综合福利水平，尤其是欠发达地区居民将在此过程中获得更大的利益。

（二）基本公共服务均等化与区域协调发展

某一区域基本公共服务提供的现状可反映出当地经济社会的发展水平、公民的生存和发展状况。在全国范围内建立起有效且均等化的基本公共服务体系，能够维护各区域公民的基本生存权和发展权，从而促使经济增长成果有效地转化为人的全面发展。在区域间基本公共服务存在明显差距的环境中，加快推进我国的基本公共服务均等化，一方面能缓和区域经济社会发展矛盾、缩小区域差距，很大程度上缓解欠发达地区的贫困程度，并为其跳出“贫困陷阱”创作条件；也能适当增加贫困地区居民的可支配收入，提高其消费能力，拉动当地内需。另一方面能促进我国统一大市场的形成，通过政府宏观调控使得人力、资本等生产要素在遵循市场规律的区域经济中更加自由流动，实现市场配置资源要素效率的最大化。

（三）基本公共服务均等化与服务型政府的构建

建立健全均等化的基本公共服务体系要求我国政府坚持以人为本、服务为先，履行政府公共服务职责，提高政府保障能力，逐步缩小城乡区域间基本公共服务差距，而这正是构建公共服务型政府的内容所在。“以人为本”的政治理念要求实现由人民共享社会经济发展成果，最大限度满足人民的物质生活、精神生活、健康安全等需要，为各区域人民提供均等的生存和发展环境。政府在推进基本公共服务均等化的进程中，必须明确基本公共服务的范围和标准，加快完善公共财政体制，保障基本公共服务支出，强化基本公共服务绩效考核和行政问责；合理划分中央与地方管理权限，建立以地方政府为主、统一与分级相结合的公共服务管理体制。

（四）基本公共服务均等化与收入分配公平

以往对收入初次分配的研究多集中于人力资本投资、职业与行业的差异、工资薪金收入等微观因素，而对收入再分配的研究多强调税收所发挥的作用，而忽略了基本公共服务供给对收入分配的影响。从理论而言，公共服务并不是改善收入分配格局的最有效手段，但是却能通过增加居民的可支配收入以及进入生产函数等方式抑制收入分配差距扩大的趋势，从而为低收入群体创造参与和分享经济增长的机会，帮助他们提高分享经济增长利益的能力，为改善我国现行收入分配格局提供正能量。

基本公共服务对收入分配的影响体现在三方面：首先，在初次分配上，通过培训低收入者、出台最低工资标准等方式引导他们的职业选择，增加在人力资本上的投资，并保证基本生活需求资金，从而增强他们在市场初次分配中的实力。其次，在再分配环节，基本公共服务有助于改变初始财富量。个人所享用的基本公共服务或产品可以视为一种“以货代款”的受益，政府若优先保障社会弱势群体的公共服务供给，相对强势群体而言会产生更高的效率，有利于缓解长期收入分配不平等的矛盾。再次，就经济发展而言，有助于改变消费者行为和促进经济发展。基本公共服务的完善为消费者提供了更多的消费机会。在消费的刺激与基本公共服务完善的双重影响下，引致出对私人产品或服务的更多需求，从而改变这部分私人群体的收入分配格局。

三、财政分权条件下采用转移支付制度的必然性

（一）财政分权与区域间财力差距

财政分权理论产生于20 世纪50年代，常被表述为“中央—地方（或政府间）财政关系”和“财政联邦主义”等。查尔斯·蒂布特在《地方支出的纯理论》一文中提出地方政府提供地方性公共产品的模型，此模型已体现出明显的财政分权思想，他以居民的自由流动为假设条件，提出地方政府财政竞争模型。简言之，蒂布特模型的主旨是：居民可以通过“用脚投票”的方式自由选择公共产品与税收负担组合符合其预期的辖区，充分展现了居民的偏好。乔治·斯蒂格勒的 《地方政府功能的有理范围》一文从两方面分析了地方政府存在的必要性：一是地方政府更贴近居民，相比中央政府更熟知辖区居民的需求，了解居民对公共产品和服务的偏好，所以公共产品的提供更有效率；二是辖区居民有权对公共产品和服务进行投票表决。奥茨的《财政联邦主义》一书采用福利经济学的方法提出了地方财政分权理论。根据帕累托最优思想，最有效的资源配置应该能实现社会福利最大化，在达到帕累托最优之前，资源配置是可以改进的。奥茨运用“分权定理”证明地方政府自治的合理性：对某种面向所有辖区居民消费的公共品而言，如果中央政府和地方政府的单位供给成本相同，那么地方政府能根据辖区居民的实际需求提供具有帕累托效率的产品或服务，但中央政府的供给却难以实现帕累托效率。奥茨的分权定理是分税制的一项关键原则。后续的研究也逐步证明了财政分权的重要性和优势：一是地方政府对提供辖区公共产品或服务具有更完备的信息；二是“用脚投票”的存在致使地方政府有比中央政府更大的激励去改善公共服务。

我国在财政体制改革进程中也采纳了西方的财政分权思想，由此决定了地区性公共产品或服务由地方政府供给，必然增加了地方政府的财政支出数额和压力。但与此同时，地方政府的财力却难以支撑公共产品的提供，并出现较大的地区差异。通常，衡量财政能力差异的指标包括税率和纳税人应税收入占收入总额的比例。在我国，税率基本由中央政府统一规定，在税率相同的情况下，税基的差异则决定了区域间的财力差异。

区域财力差异的形成主要源于三方面：一是各区域资源禀赋的不同。地方政府很容易利用自然资源优势获取税收收入。我国地大物博，自然资源总量丰富，但分布不均。自然资源的区域差异不仅导致横向公平问题，还引发人力资源在空间上的无效配置。可自由移动的居民愿意集中于资源富饶地区并分享自然资源产生的财政收益。二是各区域经济发展程度的不同。经济发展是税收的根本，欠发达地区的税收收入明显低于发达地区，税收处于无源之水的情况下，地方政府难以实现财力自治，事权超出财力承受范围导致地方财力困境。三是马太效应加剧了区域财力差距。以我国为例，东部地区尤其是沿海城市的持续高速发展巩固了我国改革开放成果，但西部内陆因地理环境和人力资源等劣势导致发展严重滞后，并在历史潮流中愈发处于劣势地位，难以靠市场经济自身规律获得良好发展。

（二）财政转移支付制度是缩小基本公共服务差距的重要手段

在财政分权的体制中，区域间财力差距扩大了各地方政府提供基本公共服务的能力差异，甚至造成基本公共服务的供给不足。地方基本公共服务的正外部性要求中央政府必须采用财政手段保证居住在任一区域的居民享受到基本相似的公共服务，意即实现基本公共服务的均等化。作为财政分权体制的一个核心内容，财政转移支付制度是推进基本公共服务均等化的一项重要制度安排，它对居民享受公共服务的水平和质量有着重要影响。

基本公共服务作为公共产品，具有非排他性和非竞争性的特征，理所当然由政府提供，市场在公共服务领域会出现失灵的现象。但地方政府财力缺口的差异较大。以我国为例，横向比较，2007年人均财政收入最高是上海的11165元，最低是甘肃的729 元（西藏除外），差距高达15 倍之多；纵向比较，中央与地方之间的公共财政收支分配比例也存在失衡，2010年中央与地方本级财政收入比例51∶49，而支出的比例为33∶67，收入与支出比例严重不匹配。尤其是为了弥补财力薄弱区域的财政缺口，均衡区域间基本公共服务差异，应靠转移支付来协调矛盾，由中央政府向地方政府拨付补助，规定使用方向或由资金接受者自主安排资金用途。■