关于国家公园的发展战略与体制构想:浙江为例

李 炯

(中共浙江省委党校，浙江 杭州 311121)

党的十八届三中全会高度重视生态文明建设，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“建立国家公园体制”①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第73页。，这是我国大力推进生态文明建设重要的制度设计。浙江在中央生态文明建设战略思路指引下，扎实推进绿色发展，在经济增长与生态环境保护协调性方面取得明显成效。接下来要在资源节约型、环境友好型社会建设上取得重大进展，实现美丽中国目标，有必要进行生态文明建设战略和体制模式的探索与创新。因此，“建立国家公园体制”是一种积极且有意义的探索。

一、建立国家公园的必要性和意义

国家公园是指在保护区域内生态系统完整性的前提下，经过适度开发，为民众提供精神的、科学的、教育的、娱乐的和游览的场所。国家公园模式起始于19世纪80年代美国的黄石公园，之后在自然生态系统保护运动的推动下蓬勃发展。截至2009年6月，根据世界保护地数据库资料，共有158个国家成立了3417处国家公园，占地面积420万平方公里。②丰婷:《国家公园管理模式比较研究——以美国、日本、德国为例》，华东师范大学2011年硕士学位论文，第1页。国家公园主要有三方面功能:景观资源保存与保护;资源环境考察与研究;旅游观光业可持续发展。浙江建立国家公园必须体现国家公园的基本功能，还需要根据本地环境资源特点和区域发展要求，探索生态产业和生态经济发展、生态贡献和人居环境改善以及生态文明制度创新示范等方面的功能，聚集生态资源保护、生态教育科研、生态居住休憩、生态经济发展以及生态文明建设制度示范等多元目标。

1.实现生态空间山清水秀、生活空间宜居适度、生态环境良好的目标。党的“十八大”报告提出了“生态空间山清水秀、生活空间宜居适度”、“给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”的生态建设目标。浙江省十三次党代会要求“生态环境质量继续保持全国领先，全省各地天更蓝、山更绿、水更清、地更净”的生态建设理念。浙江经济已经达到中等偏上收入国家水平，人们对于优质生态环境的需求不断增长，趋向多元化、品质化。浙江原有生态功能区规划、设置对于保护生态环境、增加生态供给、促进生态平衡发挥了积极作用，但要满足人们日益增长的多元化、品质化的生态需求，必须创新绿色发展战略理念和体制模式。经典的国家公园一般包括绝对保护区、荒野区、自然风景区、户外娱乐区和旅游休憩区等多种模式，满足人们对生态保护和修复的基本需求。浙江建立国家公园既要发挥生态保护区涵养水源、保育土壤、森林防护、固碳释氧、净化大气和景观休闲等生态效益，也要通过适度开发满足生态居住休憩、旅游休闲的需要，为人们提供生态空间山清水秀、生活空间宜居适度的品质化生活。

2.实现生态产业化、产业生态化、促进生态经济发展的目标。生态功能区居民增收、区域经济发展一直是政府和民众的愿望。然而，如何处理好居民增收、区域经济增长与环境保护和修复的关系这一难以协调的矛盾。国家公园模式提供了经验与运行范式。发端于环境保护主义思潮的国家公园，在上世纪50年代受到现代福利主义影响出现一轮数量扩张时期，游憩旅游业与生态环境保护逐渐融合起来，生态资源用途呈现多样化、综合化、产业化态势，旅游休憩产业成为生态保护区居民就业和收入的增长点。有数据表明，全球自然生态旅游市场占国际旅游市场的7% ～20%，2010年游客规模为6500万～18700万人次。①汪宇明、张海霞、刘通:《自然遗产地旅游发展的国家公园模式及其启示》，《旅游研究》2010年第1期，第1－6页。国家公园是生态资源产业化的具体形态，是旅游休憩产业重要的吸引物和营销载体，其生态特点和遗产标签极具品牌效应。国家公园生态资源的多元和多层次开发，为生态农业、生态工业、生态服务业和生态金融业等行业生态产业化发展创造了广阔空间。国家公园的环境保护和修复、美化目标要求区域范围内的产业结构转向绿色化发展，限制和淘汰“黑色企业”、“黑色产业”，转向“绿色企业”、“绿色产业”，实现产业的生态化，从而协调好环境保护与经济增长、居民致富的关系。

3.实现欠发达地区生态崛起、绿色跨越、区域协调发展的目标。浙江省西部、中部、南部山区生态资源禀赋丰富、环境资源品质独特、人均生态资源量大，但经济社会发展处于相对欠发达状态。尽管各级政府采取各种措施，比如“山海协作工程”“百村经济发展促进计划”等支持山区经济发展，但区域发展落差状态的改变始终不够显著。其中既有发达地区对欠发达地区支持力度不足的问题，更有区域协调发展难以落实、欠发达地区发展思路不对等问题。欠发达地区要实现跨越式发展，必须打生态牌，发挥生态资源优势，走绿色发展、生态崛起之路。这就要求我们必须对区域发展战略作必要调整与体制机制创新。国家公园是区域协调发展战略调整与体制改革的新构想。建立国家公园，可以培育人们对生态环境的关注和多元化需求，吸引社会资金对生态保护和开发的投入、提升生态资源经济价值和社会价值，为打造最佳生态环境、最佳人居环境、最佳游憩环境、最佳要素集聚环境、最佳生态经济环境提供新载体，为培育绿色竞争力、实现欠发达地区生态崛起、绿色跨越提供新途径。

4.实现生态建设模式创新、深化环境制度改革、释放体制改革红利的目标。全球三万余个国家公园管理模式各具特点，有政府治理型、联合治理型、私人治理型和社区治理型。不少国家和地区颁布了《国家公园法》，就发展目标、功能区划、管理体系、资金保障和政策工具作出界定和规范。一些国家和地区根据生态资源特征和保护目标，探索国家公园的自然保护模式、原生农业模式、旅游休闲模式和绿色经济模式。先行国家和地区的国家公园模式与治理体制是建立国家公园的榜样和示范，也是浙江省创新国家公园模式的基础。建立国家公园是发展战略调整和体制创新，必须在自然资源保护与适度利用、自然资源权利、责任与保护、开发激励、生态供给与经济可持续发展等关系中寻找均衡点，探寻符合浙江省情特点、自然资源生态效益最大化的体制机制，充分释放发展模式绿色转型“红利”，为国家公园建设提供新示范，推进生态文明建设上新台阶。

二、建立国家公园的基础条件和可行性

建立国家公园需要生态自然资源条件、历史文化资源条件、休憩旅游居住条件、生态产业发展条件和生态政策保障等条件。在生态文明建设进程中，浙江不少地区具备了创建国家公园的条件，一些山区县甚至拥有整体性优势。

1.生态自然资源保护良好并呈现多样性。浙江省现有林地面积661.12万公顷，其中森林面积605.28万公顷，森林覆盖率达60.97%，居全国前列，其中森林覆盖率超过70%的山区县近20个。2011年，浙江省森林植被总生物量39766.38万吨，碳汇总储量19677.75万吨，森林生态服务功能总价值3836.74亿元。①浙江林业厅:《我省发布2012年度森林资源及其生态功能价值公告》，2013－01－25，http://www.zjly.gov.cn/sndt/55905.htm;“森林覆盖率超过70%山区县”数据为作者根据各县统计归总。全省有国家级森林公园35个，国家级自然保护区10个，②百度百科:中国国家森林公园、国家级自然保护区。七大水系中独自流入大海的河流有6条。生态系统丰富多样，生物种类繁多独特，是全国生物多样性保护地区之一和国家东部生物基因库。

2.生态文化样式丰富并彰显多元品质。2013年，浙江省出台主体功能区规划，提出重点建设10个山区县，这些县生态文化品质各异。淳安县是著名国家级风景区千岛湖所在地，被誉为“全国最美、最整洁、最安全”的城镇之一;磐安山清水秀，环境优美，有“浙中大盆景、天然氧吧城”之美名;开化县以茶文化、根雕文化、江源文化、举重文化享誉省内外;文成县是刘基故里，铜铃山森林公园被旅游学家誉为“壶穴奇观，华夏一绝”;云和县“千年历史、千米落差、千层梯田”被摄影界誉为“中国最美梯田”;泰顺廊桥在世界桥梁史上堪称一绝，被国务院列为全国重点文物保护单位;庆元县是“中国廊桥第一乡”，“中国生态环境第一县”、“中国香菇第一城”;龙泉市是著名的青瓷之都、宝剑之邦;遂昌县被誉为“钱瓯至源，江南绿海”，是“中国民间文化艺术之乡”;景宁县的畲族风情在华东地区具有唯一性、在全国具有代表性。

3.生态产业初具规模并各显特色。旅游是山区县的支柱性产业。2012年，10个生态功能区重点县吸引游客约2630.86万人，旅游综合收入约110.77亿元。③根据各县年度工作报告中相关数据相加而得。在生态农业方面，磐安县是著名的“中国香菇之乡”、“中国药材之乡”、“中国生态龙井茶之乡”;泰顺是“中国名茶之乡”、与景宁同为“中国农村水电之乡”;龙泉是中国食用菌主产基地、“中华灵芝第一乡”;开化被列为绿色生态农业示范县、名茶重点县;云和被评为无公害农产品产地。在生态工业方面，开化县“一硅飞向蓝天”，是浙江省硅产业基地、硅材料高新技术产业基地;云和县木制玩具为地方优势产业，被冠以“中国木制玩具之乡”和“中国木制玩具城”;淳安县农夫山泉品牌享誉全国，紫光网络、先芯科技等高科技产业稳步发展。

4.绿色发展思路清晰并初见成效。2003年浙江省制定了《浙江生态省建设规划纲要》，2010年出台了《关于推进生态文明建设的决定》，2013年编制完成了《浙江省主体功能区规划》，形成了系统的生态文明建设的规划和政策体系。“十二五”规划期，全省有10个县把“生态立县(市)”作为长期发展战略，有5个县提出创建国家级生态县、生态名县、中国绿色名县战略，不少市县提出了生态宜居城市、中国最佳生态旅游县、浙江休闲旅游名城、“山水家园、童话世界”等绿色发展目标。截至2012年底，浙江省临安市、义乌市、磐安县、开化县、安吉县、桐庐县、洞头县、泰顺县和庆元县9个县市被国家环保部授予为国家级生态县。2013年，开化县在全省率先提出打造国家东部公园，将创建国家公园理念付诸实际行动。

三、建立国家公园的战略构想与步骤

目前，中国尚无国家公园体制，有的是国家森林公园、自然保护区、风景名胜区和生态示范区等管理模式。国家森林公园、自然保护区在管理模式上突出生态保护和研究，风景名胜区突出旅游休憩功能，生态示范区则凸显生态文明建设示范要求，类型样式较多。浙江国家公园发展战略应该囊括国家森林公园、自然保护区和风景名胜区等生态遗产，以《浙江省主体功能区规划》《浙江生态省建设规划纲要》和《关于推进生态文明建设决定》为指导，结合类型多样的生态示范区，构建彰显生态特征的国家公园体系。

1.国家公园分布结构。依据区域生态禀赋特点和生态发展需要，浙江应该以国家森林公园、自然保护区为生态保护圈层，以历史文化遗迹为生态旅游圈层，以绿色产业为生态经济圈层，以乡镇村落为生态人居圈层建立若干个国家公园。国家公园创建标准有四个:(1)自然生态资源具有独特性和完整性;(2)历史文化遗迹具有价值性;(3)生态经济发展具有可持续性;(4)生态人居环境具有人文价值。根据浙江省主体功能区规划以及生态功能区条件，下列县初步具备创建国家公园条件并予以如下命名:安吉竹乡生态公园、淳安千岛湖生态公园、开化钱江源—古田山生态公园、遂昌神龙谷生态公园、龙泉凤阳山生态公园、庆元白山祖生态公园、云和梯田生态公园、泰顺氡泉生态公园、文成铜铃山生态公园、磐安花台上生态公园和仙居神仙居生态公园。

2.国家公园区域体系。以国家公园为中心区、以相邻县市的生态森林公园、地质公园、风景名胜区、历史文化遗迹为半径构建国家公园集聚区，如浙西国家公园集聚区、浙南国家公园集聚区、浙中国家公园集聚区。以国家公园为节点，以高速公路为主干线，以生态森林、生态河流、生态湿地、生态海洋、生态农业、生态旅游、美丽乡村为景观培育杭新景、沪杭甬、杭金衢、甬金—诸永、甬舟—沈海、龙丽温六条绿色生态走廊，形成12个国家公园、三大国家公园集聚区、6条绿色生态走廊网状化的国家公园体系。

3.建立国家公园目标。以美丽浙江为建设目标，生态自然资源有效保护，生态教育科研普及深入，生态休憩环境洁净秀美，生态旅游丰富舒适便捷，生态经济特色环保;生态资源资本化、生态投入社会化，生态贡献多元化，生态代价低成本化、生态品牌高价值化;人与自然和谐相处，山区与城市协调发展，生态减量与生态生产交互平衡;全域绿色化、绿色景观化，景观公园化、治理现代化。

建立国家公园是一项复杂的系统工程，涉及区域规划设计、财政转移支付、生态补偿方式、产业定位调整、人口“内聚外迁”、政府考核优化和体制机制创新等诸多方面。根据条件可以选取一个县或两个县先行试点、逐步推广。开化整体条件较好，规划起步较早，可以考虑作为试点县。根据美丽中国建设进程，可以将2014年～2015年作为国家公园建设试点启动期，2016年～2020年作为扩面推广期，2020年～2025年作为完善提升期，形成国家公园体系。

四、建立国家公园的体制创新设想

浙江建立国家公园既要体现生态保护区生态资源保护、生态教育科研、生态旅游休憩等一般性功能，又要体现生态人居改善、生态经济发展、生态文明建设制度示范等发展战略要求，因而在治理体制的设计方面必须有所坚持和创新。世界各国鉴于自然资源的产权差别及环境治理目标，创立了政府治理型、联合治理型、私人治理型和社区治理型等不同类型的国家公园模式。浙江国家公园体制应该在学习借鉴他国成熟的治理模式基础上，结合国内自然资源产权特征和生态文明建设目标，探索符合科学发展的体制模式。

1.以建立国家公园为重点，全面提升生态功能区战略层次，推进生态文明建设上新台阶。必须高度重视国家公园创建意义，不能将国家公园作用、功能作狭隘理解，而应该把它提升为区域协调发展战略、欠发达地区绿色崛起战略、生态功能区精品打造战略、生态文明建设示范战略以及制度创新战略来认识。把建立国家公园放到国家发展战略层面去推动，带动发展方式转型升级，打造生态文明建设升级版。

2.以生态圈层功能区规划为引领，探索准入“负面清单”管理，推进生态经济可持续发展。国家公园应设置特别保护区、自然景观区、文化保存区、生态农业区、生态工业区和生活休憩区等功能区域。不同的功能区域应该施行准入“负面清单”管理。如特别保护区应控制人类活动、严格禁止非保护性的设施建设;自然景观区旅游设施须适量，禁止大规模开发;文化保存区严禁大规模改造与重建;生态农业区严格控制农药和化肥的施用量，防止面源污染;生态工业区严格限制高污染高排放企业进入;生活服务区应严格控制污染物直接排放。正确处理生态资源保护和开发利用关系、环境效益与经济效益关系、环境承载力与工业生产力关系，在生态价值增值中实现经济的可持续发展。

3.以完善财政性生态补偿为基础，探索市场生态补偿机制，构建多元化、社会化资金投入体系。国家公园的基础设施建设和生态保护、修复需要资金投入。财政补偿资金是重要来源，同时必须大力度拓展多元化、社会化的资金渠道:一是可以将一些有增值潜力的生态投资项目以合作经营模式向民营企业开放，以筹措资金，或者以独立经营权模式向银行申请信贷资金;二是将一些经营绩效有基础、旅游业发展有优势的国家公园以公司制模式向资本市场筹集资金;三是向社会环保组织、绿色机构和民众寻求资金捐助;四是探索碳汇交易机制、排放权交易机制，运用市场工具向社会筹集资金。

4.以县级行政管理为半径，探索区域间合作机制，形成政府主导、社会广泛参与的治理机制。以一个县为基础，整合相邻县乡生态资源形成一个规模较大的国家公园，能够较好发挥现有制度的行政优势，减少制度转型摩擦。按照从易入难轨迹，采取循序渐进的方式，先确定一个县的行政管理机构为责任主体，动员各方力量，整合生态资源，快速形成国家公园运营框架;再整合相邻县乡生态资源，成立国家公园管理委员会，形成较大半径生态资源的管理和运营格局。建立国家公园必须探索区域间政府合作机制、利益分享机制和管理方式创新。

5.以绿色发展为考核标准，强化生态文明建设导向，加快经济发展方式转变。要摒弃生态县市单纯采用GDP考核政绩的做法，把建立国家公园纳入到绿色发展的考核评价体系中。比如将生物多样性保护、森林(植被)覆盖率、林木蓄积量、生态圈层面积比例、水体质量、大气质量、固体垃圾处理率、旅游环境质量感知、生态产业能耗、生态经济污染物排放、历史文化保护意愿、居民居住美化满意度以及生态建设社会参与度等指标作为考量和评价标准，形成符合科学发展、符合生态自然规律、可推广、可复制的绿色评价体系。

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