论我国中小微企业科技创新资金法律保障机制的完善

沈红卫，欧阳劫，龙 慧

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081）

论我国中小微企业科技创新资金法律保障机制的完善

沈红卫，欧阳劫，龙 慧

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081）

资金是困扰中小微企业科技创新的瓶颈，借鉴科技发达国家经验，强化法律保障机制是解决中小微企业科技创新资金瓶颈的有效手段。我国虽然通过了《中华人民共和国中小企业促进法》、《中华人民共和国科学技术进步法》、《关于支持中小企业技术创新的若干政策》、《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》等法律和政策文件，但中小微企业科技创新法律保障机制方面仍然存在法律位阶不高、操作性差、缺乏多元化资金融资渠道、融资信用担保体系无法律保障等问题。应该从提高法律位阶、增加具体而有操作性的规定、拓宽融资渠道、设立统一规范的担保机构等方面加以完善。

科技创新；中小微企业；资金；法律保障机制

中小微企业是国民经济的“顶梁柱”，是科技创新的“发动机”。中小微企业在世界各国的国民经济中扮演着重要的角色，一般而言，世界科技发达国家大部分都是中小微企业的大国，以美国和日本为例，2003年美国有2300万家中小企业，占企业总数的99.7%[1]。日本被称为“中小企业之国”，据近年来资料显示，日本企业一共是654.17万个，中小企业的数量就占到了648.43万个，占全部企业总数的99.1%，在全国就业人员4900万中，中小企业就业人员占80.6%，日本中小企业零售业中，小企业零售额占78%，制造业产值占总产值的55.5%[2]。我国中小微企业在国民经济中占据了重要的地位，中国的企业中99.1%以上是中小企业[3]。据有关统计资料显示，截至2006年底，全国中小企业已有1000多万家，其中在各地工商行政管理局登记注册的有430万家；中小企业最终产品和服务的价值占国内生产总值的58%；中小企业生产的商品占社会商品销售总额的59%；中小企业出口额占全国总出口额的68%；中小企业的国内生产总值占全国国内生产总值的60%；中小企业上缴的税收占全国税收的50.2%；中小企业在吸纳了75%的城镇就业人口的同时还为75%的向城市转移的劳动力提供了就业机会。另外，中小微企业也是我国技术创新的生力军，中国65%的发明专利和80%以上的新产品开发都是由中小企业完成的[4]。在美国，一半以上的创新是小企业实现的。20世纪的飞机、光纤监测设备、心脏起搏器、光学扫瞄器、个人计算机等都是小企业发明的。在德国，2/3的专利技术是中小企业研究出来并申请注册的[5]。资金是中小微企业乘风破浪、开拓创新的“血液”，中小微企业在技术研发、成果应用推广等方面都需要大量的资金作为支撑。资金缺乏是阻碍中小微企业科技创新的最主要的因素[6]。要想让中小微企业在科技创新方面继续发挥更大的作用，必须保障其资金的充裕。法律是保障中小微企业科技创新资金的有效手段，而中小微企业科技创新资金法律保障机制存在法律位阶不高、基本法律少、政策文件多等诸多缺陷，完善中小微企业科技创新资金法律保障机制是亟待解决的问题

一、我国中小微企业科技创新资金法律保障机制的现状及存在的问题

（一）我国中小微企业科技创新资金法律保障机制的现状

随着我国社会主义现代化建设进程的不断推进，人们逐渐认识到中小微企业在国民经济中的重要地位，同时认识到资金对于中小微企业科技创新的重要性，我国政府在这方面做过许多工作和努力，通过颁布一些法律和政策文件从银行贷款、信用担保、税收优惠、基金支持、政府采购等途径给予中小微企业资金上的支持。

我国于1999年批准设立科技型中小企业技术创新基金，该基金是用于支持科技型中小企业技术创新项目的政府专项基金，由科技部科技型中小企业技术创新基金管理中心实施。该基金通过无偿拨款、贷款贴息和资本金投入等方式扶持和引导科技型中小企业的技术创新活动，促进科技成果的转化。

2003年第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《中华人民共和国中小企业促进法》，这是我国首次专门为中小企业立法，该法第十二条规定国家设立中小企业发展基金，中央财政支持专项资金。该法还原则性的规定了国家给予中小企业融资、贷款等方面的支持。

2005年，科技部和财政部制定了《科技型中小企业技术创新基金项目管理暂行办法》明确了科技型中小企业创新基金的支持条件、范围与支持方式、项目申请与受理项目、立项审查、项目监督管理及验收等内容。

2005年国家开发银行、科学技术部联合印发《关于推动科技型中小企业融资工作有关问题的通知》，主要提出了建设科技型中小企业贷款平台，规定此平台的建设作为国家开发银行和科技主管部门共同的工作任务。

2007年由财政部和科技部联合印发《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》，设立科技型中小企业创业投资引导基金，规定该基金通过阶段参股、跟进投资、风险补助、投资保障等方式为科技型中小企业提供资金支持。

2007年国家发展改革委、教育部、科技部、财政部、人事部、人民银行、海关总署、税务总局、银监会、统计局、知识产权局、中科院等11部门联合印发《关于支持中小企业技术创新的若干政策》，原则性的规定了各项支持中小企业技术创新的政策，包括鼓励金融机构积极支持中小企业技术创新；加大对技术创新产品和技术进出口的金融支持；加强和改善金融服务；鼓励和引导担保机构对中小企业技术创新提供支持；加快发展中小企业投资公司和创业投资企业。鼓励中小企业上市融资。

2007年中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订通过的《中华人民共和国科学技术进步法》，规定国家设立科技型中小企业创新基金，资助中小企业开展技术创新；投资于中小型高新技术企业的创业投资企业可以享受国家税收优惠。

2009年国务院印发《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》原则性的规定了支持中小企业发展的各项政策，包括融资担保、信贷考核、税收优惠、政府采购、信用担保等。

2012年国务院印发《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》具体的规定了从中小企业发展基金、财政、税收优惠、政府采购、银行支持、引进外资等方面支持小微企业的健康发展。

总的来看，从1999年科技型中小企业技术创新基金创立以来，国务院及各部委非常重视和支持中小企业科技创新，几乎每年都有法律或者文件从资金上支持中小微企业的科技创新，而且力度在不断的加大。

（二）我国中小微企业科技创新资金法律保障机制存在的问题

1.法律位阶不高，基本法律少、政策文件多

到目前为止，涉及到我国中小微企业科技创新资金的法律主要只有2部，一部是2003年第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过实施的《中华人民共和国中小企业促进法》；一部是2007年中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订通过的《中华人民共和国科学技术进步法》，这两部法律都是全国人大常委会通过的法律。国务院及各部委印发的关于中小微企业科技创新资金的法律文件，虽然较多，但大都是政策性文件，没有上升到法律、行政法规这一法律位阶上来。

2.原则性规定太多而具体的规定较少，可操作性不强

《中华人民共和国中小企业促进法》和《中华人民共和国科学技术进步法》对中小微企业科技创新资金的保障作了原则性的规定，国务院及各部门的规章和政策文件大多仍是原则性的规定，这些原则性的规定操作性差，难以落实，加上无法律责任规定等原因，造成虽有法律政策但是执行力不够，中小企业在资金上的困难依然没有得到根本性的解决。

3.为中小微企业提供科技创新资金的组织单一，对其法律地位缺乏规定

为中小微企业提供科技创新资金的组织为国家创立的中小企业创新基金，该基金虽然在一定程度上缓解了中小企业的困难，但是因为其资金来源单一、缺乏明确的法律地位，基金的持续性和稳定性得不到保障，其对中小企业的资金困境只能说是杯水车薪。

我国尚未建立专门的科技银行，科技型中小企业没有稳定的资金支持，虽然有创新基金的支持，但随着市场的需求越来越大，基金的支持显得越来越不够。

4.融资信用担保体系无法律保障

银行认为给中小企业贷款存在的风险较大，信用担保机构如若给中小企业提供担保，不仅仅能分担银行的贷款风险，而且可以提高中小企业在银行的融资可能性。我们国家虽然在《关于支持中小企业技术创新的若干政策》、《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》、《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》中规定给予担保机构资金、税收、政策的支持和优惠，但是在实践中，担保机构却很少愿意为中小企业贷款提供担保，究其原因是由于我国并没有通过法律建立一个统一的支持中小企业的信用担保机构，同时也没有确立担保机构在促进中小企业发展中的法律地位。

二、域外中小微企业科技创新资金法律保障机制的启示

1.通过立法设立全国统一的中小企业管理机构，为解决中小企业的资金问题当好“大管家”

美国国会早在1953年就通过立法，以小企业办公室、小型军工公司、重建融资公司、小型国防企业管理署为基础，组建了美国联邦小企业管理署。20世纪90年代以后，其规格进一步提高。小企业署是美国联邦政府的独立机构，其经费由美国财政负担。小企业署专门为中小企业的创建和发展提供融资、技术和管理方面的支持，是美国中小企业的融资后盾[7]。半个世纪以来，美国联邦小企业署直接和间接援助的中小企业已近2000万家，到2003年底，小企业署组织的贷款存量约21.9万笔，总额超过450亿美元[8]。日本也早在1948年就制定了《中小企业厅设置法》。同年，在通商产业省设置了中小企业厅，并在通商产业省的九个地方派出机构——通商产业局商工部内设立中小企业科，各都、道、府、县也设立了商工科或中小企业科，形成了全国性的中小企业行政组织网[9]。该法规定了中小企业厅为中央管理机构，负责全国中小企业融资、技术、担保、管理等一系列工作。

2.通过立法建立信用担保体系，为解决中小企业资金问题做好“担保人”

日本政府依据1958年颁布的《中小企业信用保险公库法》设立了中小企业信用保险公库，与各都道府成立的信用保证协会共同组成了日本的中小企业信用担保体系。在中小企业融资时，由信用保证协会对其债务进行担保，信用保证协会承保的债务由信用保险公库进行保险，以此方式支持中小企业融资[10]。信用保证协会约为70%的中小企业融资提供了担保，信用保险公库则为信用保证协会提供了约60%的再担保[11]。

3、通过立法规定向中小企业进行政府采购和分包，为解决中小企业资金问题做好“保障人”

美国1953年颁布的《小企业法》中明确规定，美国联邦采购局专门设有小企业采购代表处，专门负责协调联邦政府向中小企业的商品采购。美国通过立法规定，政府采购合同的23%必须给中小企业[12]。美国还规定，10万美元以下的政府采购合同，要优先考虑中小企业。50万美元以上的货物合同和100万美元以上的工程合同，中小企业都必须提交分包计划，要将合同价的40%分包给小企业[13]。

4.完善的中小企业科技创新资金法律体系

日本政府根据1949年出台的《国民金融公库法》，设立了国民金融公库，帮助中小企业进行小额贷款；1956年制定《中小企业振兴资金助成法》，1953年出台《中小企业金融公库法》，设立了中小企业金融公库，向中小企业提供长期低息贷款；1963年出台《中小企业基本法》，将原来的中小企业政策进一步系统化，并在此基础上陆续制订了《中小企业投资扶持股份公司法》、《中小企业现代化资金扶持法》、《中小企业现代化资金助成法》等法规，后又颁布了《中小企业高度资金贷款特别会计法》等，形成完备的中小企业资金法律体系，支持中小企业的资金筹措[14]。

美国政府为扶持小企业的发展，在中小企业科技创新资金方面，以《小企业法》、《小企业技术创新法》为基础，先后又制定了《小企业投资法》、《小企业经济政策法》、《小企业投资奖励法》、《小企业创新发展法》、《加强小企业研究与发展法》、《联邦技术转让法》、《小企业担保信贷法》等一系列法律为中小企业的科技创新资金保驾护航。

意大利于1991年10月通过《扶植中小企业创新与发展法》，该法律特别侧重对中小企业技术创新给予大力支持，凡是在法律规定范围内进行创新投资都可享受优惠。韩国近十年来，已形成了一套从宪法的有关条款到《中小企业基本法》[15]的法律体系。

5.实施专项创新计划，为中小企业科技创新资金提供保障

美国实施的“小企业技术创新计划”，这是一项竞争性极强的科技计划，其宗旨是帮助中小企业参与联邦研究与开发计划，鼓励中小企业技术创新，促进新技术和新产品的形成。它是根据美国1982年《小企业技术创新法》而制定和实施的。该法规定，凡是年研究开发经费超过1亿美元的政府部门，必须依法实施“小企业技术创新计划”，每年拨出法定的一定比例的研究开发经费，支持中小企业的技术创新活动。《小企业技术创新法》还规定，每年研究开发经费超过1亿美元的政府部门，要将财政预算的1.3%用于支持中小企业开展技术创新和开发活动。该计划还允许某些私营投资公司可以向中小企业管理局借到3倍于自身资产的款项，并享受低息及税收优惠，从而进行风险投资。截至1995年，美国中小企业管理局所属的500多家小企业投资公司已向近7万个中小企业投入了约110亿美元的风险资金[16]。

三、完善我国中小微企业科技创新资金法律保障机制的建议

科技创新是一个很复杂又连续的过程，涉及的面非常广，特别对于中小微企业来说，资金是困扰其科技创新最主要的因素，为了能发挥中小微企业巨大的科技创新潜力，使其为国家为百姓造福，我们应当构建完备具体的法律体系以保障资金供应的连续性和有效性，促进中小微企业科技创新。

1.提升法律位阶，完善中小微企业科技创新资金法律保障体系

日本1963年出台的《中小企业基本法》和美国的《小企业法》、《小企业技术创新法》都是其国家的基本法律，这样定位能提高中小企业在整个国家中的地位，为其筹集资金奠定法律基础。《中华人民共和国中小企业促进法》和《中华人民共和国科学技术进步法》是由全国人民代表大会常务委员会通过的，不是由全国人民代表大会通过的，建议将此两部法律由全国人民代表大会通过，将《中华人民共和国中小企业促进法》更名为《中小企业基本法》，使之成为中小企业科技创新资金法律体系的龙头，乃至整个中小企业法律体系的龙头。借鉴日本的立法制定《中小微企业现代化资金助成法》，将《科技型中小企业技术创新基金项目管理暂行办法》、《关于支持中小企业技术创新的若干政策》、《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》、《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》里有关科技创新资金保障的政策上升到法律层面，在《中小微企业现代化资金助成法》里予以规定，形成我国比较完整的中小微企业科技创新资金法律保障体系。

2.对为中小微企业提供科技创新资金的组织进行多元化扩充，并明确其法律地位

《中华人民共和国中小企业促进法》规定国家设立中小企业发展基金，为中小企业的发展提供资金支持，中小企业发展基金的设立为中小微企业科技创新资金的来源提供了一个合法有效的途径，但是这种单一的提供资金的合法组织并不能满足中小微企业对科技创新资金的需求，应当对为中小微企业提供科技创新资金的组织进行多元化扩充，除了中小企业发展基金外，我们可以建立专门的科技银行，科技银行为中小微企业科技创新提供资金，可将科技银行定位于国家政策性银行，以保障其法律地位。

3.设立统一规范的担保机构

我国中小微企业在科技创新时贷款难的一个重要的原因就是担保难，中小企业很难找到合适的担保机构为其贷款进行担保，一般的担保机构也不太愿意为中小微企业进行担保，我们需要在法律里统一规范担保机构，引导担保机构为中小微企业科技贷款进行担保。日本政府早在1958年就颁布了《中小企业信用保险公库法》，设立了中小企业信用保险公库，为中小企业贷款提供担保服务，值得我们借鉴。

4.构建全国中小微企业信用体系

中小微企业贷款难的一个最根本原因是银企之间的信息不对称，那么建立一个全国性的中小微企业信用体系确实可以解决银行不了解、不信任中小微企业从而不愿放贷的问题。这个全国中小微企业信用体系可以由中小微企业管理机构来承担构建，也可以通过法律设立一个专门机构来构建中小微企业信用体系。

5.设立中小微企业管理机构

我国尚无全国性统一有实权的中小微企业管理机构，地方政府的中小微企业管理局或中小微企业管理科因为诸多原因无法承担起为中小微企业提供融资、减负、税收方面的服务。近年来中央政府和地方政府相继出台了不少专门针对科技型中小微企业融资的优惠政策，银行信贷市场和资本市场也加大了对科技型中小微企业的融资的支持力度，但效果不太理想，科技型中小微企业融资难的问题没有得到根本的改善。究其原因，不是缺乏政策，也不是缺乏金融市场，而是缺乏将政策、金融市场与科技型中小微企业资金需求有效粘合的实施机制。日本和美国早就通过立法设置了全国性的中小企业管理机构，从贷款、担保、减负、融资等方面为支持其中小企业科技创新资金作出了巨大的贡献。建议我国在基本法律规定中设立中小微企业管理局，明确其任务、职责、地位等。

6.加强投资引导

中小微企业科技创新的资金来源单靠政府和金融机构的资助是远远不够的，在市场经济的环境下，还得遵循市场的规律，拓宽融资渠道，通过引导民间投资、风险投资的方式加大对中小微企业科技创新资金支持力度。日本为此先后制定了《中小企业投资扶持股份公司法》、《中小企业现代化资金扶持法》、《中小企业现代化资金助成法》；美国也先后制定了《小企业投资法》、《小企业经济政策法》、《小企业投资奖励法》来引导各种资金投向中小微企业科技创新。我国虽然有《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》，但是其法律位阶不够，引导方式单一，我国应借鉴日本和美国的做法，制定《中小企业现代化资金助成法》，拓宽融资渠道，引导民间投资、和风险投资，加大对中小微企业科技创新资金支持力度。

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On the Perfection of the Science and Technology Innovation of Fund Legal Safeguard Mechanism of the Small and Medium-sized Enterprise in china

SHEN Hong-wei, OUYANG Jie, LONG Hui
(Law School, Hunan Normal University, Changsha 410081, Hunan, China)

Funds is the bottleneck for the science and technology innovation of small and medium-sized enterprise. Using the experience of developed countries for reference and strengthening the legal safeguard mechanism are important for them to solve the problem of the science and technology innovation for the small and medium-sized enterprise. Our country has already passed some laws and policy documents, such as SME Promotion Law of the People’s Republic of China, and Progress of Science and Technology of the People’s Republic of China, Some Policies to Support Technological Innovation of Small and Medium-sized Enterprises and On Further Supporting the Healthy Development of Small Miniature Enterprise Views, but the small and medium-sized enterprise still has some problems like low legal position, poor operation, lack of diversif i ed f i nancing channels and no legal security of f i nancing credit guarantee system. We should improve the legal level, increase the concrete and operational regulations, to broaden the f i nancing channels and to improve the establishment of unif i ed standards guarantee institutions of the science and technology innovation mechanism for the small and medium-sized enterprise.

science and technology innovation; the small and medium-sized enterprise; funds; legal safeguard mechanism

D920.1

A

1673-9272(2014)01-0135-05

2013-05-20

长沙市科技局软课题一般项目：“法律视野下中小微企业科技创新保障机制研究”（编号：k1203055-41）。

沈红卫（1967-），男，湖南湘阴人，湖南师范大学副教授，硕士生导师，研究方向：程序法。

[本文编校：罗 列]