中韩扶持非营利性私立大学发展的政策比较及启示

黄洪兰 张维平

(吉林华桥外国语学院,吉林 长春 130117)

中韩扶持非营利性私立大学发展的政策比较及启示

黄洪兰 张维平

(吉林华桥外国语学院,吉林 长春 130117)

自20世纪90年代以来我国民办高等教育发展迅速,已经进入分类管理的阶段。为使民办高等教育更稳健、和谐、健康地发展,急需给予民办高等教育多方面的政策扶持。韩国发达的私立高等教育,与该国健全的政策扶持体系密不可分。通过比较中韩两国非营利性民办高校的扶持政策发现,韩国对私立高校办学层次与学位授予、教师权益保障、科研扶持以及财政扶持等方面都给予了极大的扶持,具有鲜明的特色，可为我国完善民办高等教育扶持政策提供有益的借鉴。

民办高等教育;私立高等教育;非营利性;扶持政策;韩国;中国

我国民办高校在举办之初普遍收取较高的学费,以维持学校的运营。随着客观形势的变化,民办高校形成了不同的类型,一些民办高校高举公益性办学旗帜,明确表示坚持非营利性,即在办学过程中,将盈利完全用于办学,不归个人或者少数人所有,并通过法律公证将学校的所有资产捐给社会。按照国际私立教育发展的规律和特征,这样的民办高校代表了我国民办高等教育未来发展的新趋势。在这种形势下,迫切需要探讨构建民办高等教育的扶持政策体系,以把握我国民办高等教育发展的方向,发挥民办高等教育在教育强国、服务地方经济建设中的积极作用。

国外的私立大学发展较早,水平较高,而且在私立教育的政策扶持方面很有经验。以韩国为例,较早的私立大学有创办于1885年的延世大学,创办于1886年的梨花女子大学,创办于1905年的高丽大学,等等。进入20世纪八九十年代以后,韩国私立教育得到了空前发展,不但原有私立大学得到纵深发展,而且还出现了世界上最年轻的、位列世界一流的研究型私立大学——浦项科技大学。这些发展与进步,都得益于韩国政府颁布的《私立学校法》*《韩国私立学校法》,2013-09-15,http://www.chinaedukr.org/publish/portal109/tab5125/info92084.htm。以及对私立高等教育采取的一系列扶持政策。韩国对非营利性私立高校的扶持包括两大类:一是办学经费投入;二是给予办学方面的特殊优惠政策,如办学定位、学位授予权、招生政策、师生的法律地位、学校用地以及免税优惠等。这些都值得我国认真研究、学习与借鉴。

一、办学层次与学位授予权政策

韩国在非营利性私立大学的办学层次上不但不刻意限制,而且在学位授予权方面给予很大的扶持,帮助其尽快成长,进入世界一流行列。因此,韩国很多私立高校都拥有硕士学位和博士学位授予权,非营利性私立高校在各种层次、各种类型的高等教育体系中也都存在。

创建于1986年的韩国浦项科技大学是一所非营利性私立研究型大学,1987年开始招收本科生和研究生。该校从创建时间来看，仅比我国第一所民办本科高校早了4年。然而该校在1991年就有148人获得学士学位,216人获得硕士学位,7人获得博士学位。到2012年,共计有5 909人获得学士学位,6 732人获得硕士学位,2 455人获得博士学位。*数据出自:http://www.postech.ac.kr/,点击ABOUT POSTECH/Annual Report/Student,2014-03-12。从这些数据可以看出,这所私立大学规模很小,但具有硕士学位和博士学位授予权,且培养的研究生人数超过本科生。这所最年轻的私立大学经过短短20多年的发展,已经跻身世界著名研究型大学之列。在2013年英国《泰晤士报高等教育副刊》携手IDP教育集团全球首发的2012—2013年世界大学排名中,浦项科技大学排名第50位,排在清华大学之前。*《2012—2013泰晤士报世界大学排名》,2012-11-10,http://xinquanedu.com/liuxuekuaixun/2012/1005/38404.html。此外,韩国的梨花女子大学于1950年6月开设研究生院;高丽大学于1949年成立研究生院,到2005年拥有万名研究生。韩国私立高等教育的快速发展,表明私立大学的办学层次、办学类型与办学历史长短的关系并不大。

反观我国,2010年我国出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》,其中提到“对具备学士、硕士和博士学位授予单位条件的民办学校,按规定程序予以审批”,但从实际操作来看,我国民办高校在学位授予权方面得到的政策扶持力度还很不够。即使2010年国务院学位委员会实施了“服务国家特殊需求人才培养项目”,正式批准5所民办高校开展研究生教育,但此后没有更多的进展。2013年,国务院学位委员会开展了增列硕士专业学位授权点审核工作,其中仍把“具有博士、硕士学位授予权”这样的硬件作为审批的首要条件,造成除了5所民办高校外,其他民办高校都被排除在申硕行列之外。

韩国浦项科技大学发展的历史较短,在其刚成立时也不可能拥有先进的教学条件,但仅仅13年的时间就拥有了17个研究生专业,这不能不说与政府在学位授予权方面的开放政策和扶持力度有关。当前我国民办高等教育发展水平和质量参差不齐,可借鉴韩国转变办学层次与办学条件、办学历史等外在因素联系起来的工作模式以及“积跬步、至千里”的思维定式,既不把硕士和博士学位授予权与学校历史长短相挂钩,也不与办学规模相联系,而是弱化原有办学层次的支撑条件,把原来的以面带点转变为以点带面,以教学条件为基础,与服务地方经济发展需求为切入点,以优势学科为突破口,使民办高校享受与公办高校同等的竞争机会,尤其是在专业学位方面。专业学位不同于学术型学位。民办高校虽然办学历史短,但是较早地就根据社会需求将人才培养目标定位于应用型,在与专业硕士培养的衔接上有很好的契合度,具有先天的专业硕士培养的良好基础。公办高校培养专业硕士几十年,在具体操作、思想认识和培养定位方面仍存有问题。民办高校体制新、机制活、观念新、发展欲望强烈,若政府允许民办高校参与专业硕士的培养,将有利于形成良好的竞争氛围,有利于深化高等教育改革。

二、教师权益保障政策

师资队伍建设是直接影响非营利性民办高校办学质量的关键。因此一些国家通过立法等手段,保障私立高校教师的法律地位,提高其经济待遇,稳定其工作信念,提高其业务水平和工作质量,为非营利性私立高校的发展创造良好的条件。

韩国为保障私立学校教师的权益,解决其后顾之忧,采取了一些措施:一是出台了一系列的相关法律,加强立法保障;二是法规体系内容全面,涵盖了从私立学校的地位到私立学校教职工的待遇等各个方面的内容。如1973年颁布的《私立学校教师退休实施法》和1977年颁布的《私立学校教师健康保障法》,*王留栓:《中、韩高等教育发展战略比较研究》,《现代教育科学》2003年第4期,第73-75页。有效解决了私立学校教师的生存之忧。1963年颁布的《私立学校法》,对私立学校教员的资格、任免、服务、身份保障与社会保障等作了较全面的规定,私立大学教师的地位和身份受法律保护。同时，该法也对私立学校教员的处分问题作出了相关规定。这一方面是出于对私立学校的支持,在教员违法时可以对其进行处分,以维护学校的秩序;另一方面也是出于对私立学校教员的保护,除了所规定的理由外,不得随意处分教员。综上可以看出,韩国在对待私立学校教员的政策是坚持依法执教、依法治教和依法护教。

我国民办教育发展至今,师资队伍建设仍然是民办高校发展的瓶颈，关键在于教师权益保障不足。我国虽然颁布了《民办教育促进法》,但是对民办教师权益保障方面没有像韩国那样具体,缺乏政府作为管理者对教师权益保障所赋的职责,更多的是把这种职责委托给学校,让民办学校各自设立相应的保障措施。一方面，这导致民办高校创办者或者举办者权力很大,在聘任、工资待遇和社会保障方面随意性很强,教师权益完全寄托在缺乏法律约束的创办者的道德良知上,民办学校教师缺乏安全感和归属感,师资队伍不稳定;另一方面,法律不健全导致教师问责制度缺位,使教师自我约束力弱、随意性强,一些教师只把民办高校当做跳板,一旦评上职称、储备了一定的资历或考上博士后,就会决然离去。据统计，民办高校教师每年的流动率大概在10%到20%之间,总体呈现“进的多、走的也多”的现象。*《民办高校教师流动频繁问题有待解决》,《中国青年报》2010年9月7日,第D3版。更令人担忧的是,伴随民办高校发展成长起来的,熟悉民办教育管理、民办教育办学特色、民办教育环境的,一批优秀的民办高校中青年骨干教师恰恰成为难以稳定的关键,其中不乏高、精、尖人才。

现代大学制度建设倡导依法治校,这不但要求学校有章程,而且应更注重国家立法。从韩国私立教育发展及其所建立的法律法规体系来看,我国有必要完善现有的《民办教育促进法》,在稳定教育队伍和保障教师权益方面,详细规定教师的权益、义务和问责等,通过国家法律法规解决目前民办高校教师的后顾之忧，保障民办高校的人事管理,从上至下彻底解决公办高校与非营利性民办高校师资队伍建设的二元制结构。

三、科研扶持政策

科研是高校的一项重要职能。按照知识系统理论来说,高校是保存知识、传授知识、发现知识的社会机构。而发现新知识是高校的科研任务。因此,科研可以说是高校的生命线。名副其实的高校,包括民办高校，都必须进行科研。正因如此,一些国家对私立大学的科研给予高度重视,并在政策上给予大力扶持。争取科研经费也就成为各私立大学获取政府经费支持的重要渠道之一。

韩国政府在科研项目等方面的资助,首先表现在对私立大学的一视同仁上。韩国私立成均馆大学在2000年～2003年期间每年可获得23亿韩元的研究经费。该校下属的东方研究所和人文科学研究所3年内共分获4.1亿和0.7亿韩元的科研基金。*王留栓:《我国普通民办高校的国际化——韩国9所著名私立大学的经验借鉴》,《民办教育研究》2003年第5期,第94-96页。韩国浦项科技大学2012年的办学经费为2.88亿美元,其中研究经费和合同收入达1.78亿美元,占总收入的61.7%,而学校学费收入仅为0.21亿美元,占7.2%。*数据出自:http://www.postech.ac.kr/,点击ABOUT POSTECH/Annual Report/ Annual Budget,2014-03-12。韩国教育部2013年起实施的“BK21PLUS”(类似于我国的“211工程”)工程项目以及之前的一期、二期项目,均包括8所私立大学*8所私立大学,包括浦项科技大学、延世大学、高丽大学、亚洲大学、成均馆大学、梨花女子大学、汉阳大学和庆熙大学。“KB21”一期、二期包括明知大学,但是从2013年“KB21PLUS”就不包括了。,且被列为重点支持对象。其次,韩国重视学校科研发展,把加强科研扶持、支援学校培养科学技术领域人才作为建设世界一流大学的通道。事实也证明,科研扶持确实促使韩国高等教育迅猛发展。英国《泰晤士报高等教育副刊》发布的2012—2013年世界大学排行榜中,韩国有5所高校进入前200名,比我国大陆多出2所。最后,韩国私立高校也非常重视与企业的合作,重视成果转化,以获取更多企业的资助。比如,浦项科技大学2009年的研究经费中韩国浦项制铁公司资助占23.48%,企业资助占3.72%。*李明忠:《“小而精”:后发新兴世界一流大学的特色发展战略——以韩国浦项科技大学为例》,《中国高教研究》2012年第8期,第45-49页。

反观我国民办高校的科研状况,不但科研项目少、层次低,而且获批的科研项目基本都为自筹经费,政府的科研经费投入微乎其微。据笔者统计,某所在全国较有影响力的民办高校2012年申请的各类各层次的课题(不包含校级课题)有86项,但获得的政府科研经费仅为5.1万元,其他一般的民办高校就更不用说了。政府对科研扶持的忽视,反过来造成民办高校科研动力不足,科研实力不强,科研质量低下,科研水平差距悬殊。笔者曾以2012年为调查时间段,通过中国知网期刊全文数据库,对87所民办普通本科高校的核心期刊发表论文数和论文总数进行调查。结果发现,87所民办本科高校在核心刊物上共发表论文1 960篇,每校平均22.53篇;达到及超过平均线的有23所,占26%,即74%的高校还达不到23篇,其中有6所民办本科高校是0篇,有21所在5篇(不含5篇)以下。

国家对民办高校科研扶持不足有一定的客观原因。民办高校发展历史较短,科研队伍不强,科研实力有限,对课题完成与把握存在很多不确定性。但是科研是高校知识创新的生命力,科研的滞后直接影响教育教学水平的提升。若想改变现状,使科研与教育形成良性互动,国家必须加强对民办高校的科研投入,给予与公办高校同等的科研经费支持。对民办高校科研的支持,说到底是对高等教育质量提升的支持,是对知识创新的支持,是对学生成才的支持。在这一点上需借鉴韩国经验,以高水平的科研能力为基础建设高水平民办大学。

同时，民办高校也要有所创新,要注意把握科研服务的方向,瞄准政府的需要,深化产学研结合,加强科技创新和成果转化能力,以科研服务需求为主线,积极争取政府的科研经费投入。

四、财政扶持政策

韩国早期的私立高等教育机构办学规模小、质量差,营利与非营利私立高校混合发展,所以政府对私立高校的态度是放任乃至限制。随着私立高等教育的大发展,私立高等教育成为韩国高等教育的主体,并在实现高等教育大众化过程中发挥了举足轻重的作用。因此，韩国在20世纪60年代就通过了《私立学校法》,确立了私立学校的法人地位,并开始在经费方面给予扶持。

韩国政府对私立大学的财政扶持包括对学生、教师和学校的资助。虽然与西方发达国家相比，韩国政府的资助力度明显不足,尤其是国家的直接财政投入十分稀少，但在建设世界一流大学的进程中,韩国政府却投入了大量的资金,并以高校的教学质量为标准,以高水平人才培养为目标,而不是以“国立”和“私立”为标准。如在1999年制定的“BK21”计划中,延世大学、浦项科技大学和高丽大学等9所私立大学,同样被列入韩国1999年～2005年投资1 500亿韩元的建设高校之列，*王留栓:《我国普通民办高校的国际化——韩国9所著名私立大学的经验借鉴》,《民办教育研究》2003年第5期,第94-96页。同时也获得了“BK21”第二期工程财政扶持。此外,质量不同的大学从政府获得的资源也不同。私立大学与国立、地方大学同等竞争,高水平大学能够获得更多的政府资助。韩国每年都会在300多所四年制和专科大学中,以相应的评价方式选出评分最低的15%学校,这些大学会面临失去政府财政支持的风险。*张彦:《特色办学已成韩国“style”》,《新闻晨报》2012年10月18日,第A31版。2013年继续启动的“BK21PLUS”工程,明确提出将依据各高校科研成果考核结果决定辅助对象,而且一些与旅游、文化内容、数字多媒体、设计以及信息安全等高附加值产业相关的学校学科也被包含在新的辅助范围之内。根据学校差异,预计为被选定的学校每年提供最多80亿韩元的辅助资金。*成始允:《BK21后续工程投入2万亿规模资金,地方大学所获补助大幅增加》,2013-05-16,http://chinese.joins.com/big5/article.do?method=detail&art_id=104006。韩国对学生和教师的资助政策相对比较丰富,学生不但享受同等奖学金待遇,而且私立大学学生奖学金资助额度要远远超过国立、公立大学。1995年至2005年间,政府对私立大学学生的奖学金资助额度占全部资助的比例几乎是国立、公立大学占比之和的1.5倍。*庄怀平、薄云:《私立高等教育财政资助政策的国际比较研究——以韩国、马来西亚、菲律宾为例》,《大学教育科学》2008年第3期,第100-104页。

我国自高校扩招以来,高等教育规模不断扩展,实现了高等教育大众化,这在相当程度上是通过发展民办高等教育来实现的。然而,民办高校在为国家承担教育责任时,国家对民办高校的扶持更多体现在政策方面,很少有经费的资助。而经费恰恰是民办高校发展的命脉。韩国的经验表明,政府对民办高校学生和教师提供的间接资助可有效促进民办高校的发展，但在对学校扶持方面可以进行有差异的财政投入。借鉴韩国“BK21”计划,并结合目前我国民办高校的分类管理形势以及优先发展非营利性民办高校的趋势,同时兼顾在国家财政扶持方面避免完全平等和投入效益，可优先扶持、发展非营利性民办高校,并逐渐形成阶梯式的扶持办法,培育国内乃至亚洲著名的非营利性民办高校。同时注意财政投入的方向性,以此发挥对民办高校的导向作用,促使民办高校挖掘地方特色，确立差别化发展战略，扶持优势学科,谋求特色发展。

此外,韩国在税收、捐赠和校企合作方面对私立大学的扶持政策也很多,并以法律形式加以规范和落实。韩国在发展私立教育方面不是最先进的,但与我国同是亚洲国家,拥有相近的文化背景,会有很多地方值得我国借鉴,从而完善我国民办高校的政策扶持体系,解决长期以来依靠学费维持生存的窘境,保证学校的正常运行,为提高办学质量、办成名牌大学奠定坚实的基础。

(责任编辑 毛红霞)

Policy Comparison and Enlightenment on SupportingNon-profit Private Universities in China and South Korea

HUANG Honglan & ZHANG Weiping

(JilinHuaqiaoUniversityofForeignLanguages,Changchun,Jiling, 130117,China)

Since the1990s, non-governmental higher education has had a rapid development and has entered the stage of classified management. In order to ensure a more stable, harmonious and healthy development of non-governmental higher education, it urgently requires various policy support. The well developed private higher education in Korea is inseparable to its robust policy support system. Comparing the policy support for non-governmental institutions of higher learning in China and South Korea, it is found that South Korea have given great support on education level and degree awarding, protection of the rights and interests of the teachers, scientific research and finance, which can provide useful references for China to improve policies to support non-governmental higher education.

non-governmental higher education; private higher education; non-profit; support policy; South Korea; China

2013-11-19;

2014-04-25

吉林省教科规划课题(ZZ1215);吉林省教科“十二五规划”课题(ZC13142);吉林省社科基金项目(2013B354)

黄洪兰,女,吉林吉林人,助理研究员,研究方向:民办高等教育。

10.3969/j.issn.1671-2714.2014.05.004