饮用水源保护法律制度探析

曾 佳，成凤明

（中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004）

饮用水源保护法律制度探析

曾 佳，成凤明

（中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004）

我国饮用水源保护法律制度存在立法滞后、重城轻农、公众参与制度缺位、责任制度缺乏力度等方面的缺陷，严重地威胁了人民群众的饮用水安全和身体健康。借鉴发达国家从不同角度、阶段保障饮用水源安全的经验，可以从饮用水源优先保护、城市与农村并重保护、公众充分参与和严格法律责任制度四个方面来完善我国饮用水源法律制度。

饮用水源；保护；法律制度

目前，我国饮用水源安全状况不容乐观。饮用水源污染呈工业点源污染、生活废水和农村点面结合污染三者相结合的趋势发展，使得我国治理饮用水源污染工作复杂化、任务量加大。而我国饮用水源保护法律制度由于存在立法滞后、重城轻农、公众参与制度的缺位、责任制度缺乏力度等缺陷，致使现行的法律制度无法对饮用水源污染现状作出及时、准确的指导与保护。为了更好的保护饮用水源、保障人民群众的健康，我国应该从饮用水源保护指导思想、相应具体制度等方面完善我国现行的饮用水源保护法律制度。

一、我国饮用水源保护法律制度现状

（一 ）我国饮用水源现状

近20年来，随着国民经济持续高速发展、城市进程的加快，水资源短缺、水环境恶化等问题日益突出。目前全国有2/3的城市缺水，年缺水量60多亿m3，近50%的河段、90%的城市水域受到不同程度的污染[1]。我国的饮用水源有三个特点：第一，总量多、人均量少。我国境内多河流、湖泊，水资源总量约为28000亿m3，居世界前列，饮用水源的水量较为可观；但是我国人口基数大，人均占有量相对贫乏。第二，分布不均匀。我国南方与北方人口数量相对持平，但北方有多个粮食产量基地及重工业区，需水量大，可是北方饮用水源总量少于南方。第三，污染情况严重。据2006年环境监测总站发布的《113个环境保护重点城市集中式饮用水源地水质月报》显示：近20个城市水质、将近80个饮用水源地不达标；将近6亿吨水量不达标。近十几年，我国发生的重大饮用水源污染事件不下十起：自1997年以来河南濮阳由于黄河取水口连续多年遭受污染，每年约有4-5个月遭受污染，已经多年喝不上“放心水”，城区40多万居民的饮水安全受到威胁；2004 沱江“3．02”特大水污染事故，直接造成经济损失高达2.19亿元，造成四川五个市区近百万老百姓饮水告急；2008年，云南阳宗海砷污染事件：云南澄江锦业工贸有限公司违反国家规定，既未建生产废水处理设施也没有做防渗处理，导致大量在厂内循环的含有砷污染物的废水逐步渗漏释放，污染地下水，导致阳宗海水体严重污染；自2007以来，湖南湘江连续几年出现水位低于或接近历史最低点，湘江缺水常态化，并有严重化趋势，直接影响沿线四千多万居民饮水安全[2]。

目前，我国有关饮用水保护的法律法规散见于与环境与资源保护的相关法律、行政法规和部门规章之中，如《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》及《饮用水源保护区污染防治管理规定》等。这些条文有的从原则上对饮用水源保护进行指导与规定，有的从某些具体制度与措施对饮用水源保护进行规定与细化，从不同层面为饮用水源保护提供法律依据。但随着社会的发展，这些法律法规由于种种原因并不十分完善，还存在某些缺陷，不能在实际的操作过程对饮用水源保护活动进行全方位的指引。

（二 ）我国饮用水源保护法律缺陷

1.立法滞后

目前，我国与饮用水保护密切相关的法律有1989年颁布的《环境保护法》、2002年颁布的《水法》、最新的为2008年修订的《水污染防治法》；现有的关于饮用水源法规和部门规章是1997年实施的《生活饮用水卫生监督管理办法》、2000年颁布的《水污染防治法实施细则》、2007年5月开始实施的《城市供水水质管理规定》、2007年7月实施的《生活饮用水卫生标准》等。这些法律法规的立法年代较早，不能及时、准确地针对现存的饮用水源污染状况提出相应的解决方案。依据立法时的饮用水源情况制定饮用水源保护法律的立法者无法对以后发生的饮用水源污染情况进行预测，使得保护饮用水源的法律具有一定的滞后性，无法满足现在的饮用水源保护的要求。

另外，饮用水保护方面立法还存在一个较为突出的问题，即虽然我国饮用水保护的行政法规和部门规章数量相对较多，但许多相关的行政法规和部门规章效力层次较低，且只适用于某一领域，无法对饮用水源保护制度起到全局指导的作用。

2.重城轻农

我国饮用水源的污染主要来自于城市生活污水、工业废水和农村面源污染，对于城市污水与工业废水已经出台了相关政策进行处理，然而对于农村面源污染还没有相应的法律制度予以监管，十分不利于对农村饮用水源保护。

现行的保护饮用水源的法律法规主要是根据城市和集中式饮用水源的情况制定，并未对农村普遍存在的分散式供水水源的污染防治进行规制。农村水污染的特点是点源污染与面源污染并存。如许多化工厂建立在离城市较远的城乡结合处或者是郊区，一方面远离了环保部门的监管、企业内部环保自律松懈，不能及时发现污染问题，另一方面农村的环保意识不强，加之有的环境污染发生后要通过一段时间才会表现出问题来，农村的点源污染问题严重；田地中的化肥及农药随雨水径流进入地表水体或渗入地下水体，造成大面积污染，污染负荷大，形成面源污染；农村垃圾随处放，废水污水随处排，这些都是饮用水源污染防治中不容忽视且较难解决的问题，而相应的法律规制要么缺乏要么没有，不利于对饮用水源的保护[3]。饮用水源保护知识在农村宣传力度不够，农民对于水源保护的意识不强。加上，县级以下政府没有设立专门的环境保护部门，饮用水源保护工作得不到重视，使得政府的饮用水源政策在基层难以执行。

3.公众参与制度的缺位

饮用水的安全关系到每个人、每个团体的切身利益，公众有权了解并参与到饮用水源保护的各项活动中来。但是对于饮用水源从规划、管理、保护到监督，公众仅仅只参与到了水价调整的听证活动中，对于饮用水源的其他事项均未充分参与[4]。公众没有合理的途径与方法向立法者表达自己对饮用水源地保护的意见与建议，无法实际参与到立法中来。参与监督的途径不畅，导致公众对饮用水源保护、及饮用水源执法监督缺少积极性。

4.责任制度缺乏力度

立法者制定的法律能够被顺利的执行是依靠完善的法律责任制度，法律责任制度不完备会导致法律条文难以施行。目前，我国饮用水源保护法律制度对违法责任的追究没有产生足够的威慑力，缺乏严厉的制裁手段，一般以承担民事责任、行政责任为主，缺乏刑事责任予以威慑。如对于多次违法行为以及偷排污行为一般采取责令罚款或者停业整顿的责任承担方式。责任制度的不完善既不利于我国饮用水源保护工作的开展，也极其不利于饮用水源安全的保护。对于法律责任的规定，我们应当坚持不能使违法者从违法行为中获取任何利益的原则，使破坏饮用水安全的行为人受到应有的惩罚，并对以后企图有违法行为的人起到教育作用。

二、国外关于饮用水源的法律保护

（一 ）国外饮用水源法律保护现状

目前，饮用水源保护是全人类共同关心的话题，国外从20世纪就开始运用法律等手段对饮用水源进行保护。国际社会对饮用水源保护的规定主要体现在两种立法中：一种以《国际河流使用规则》和《国际非航行水道使用法律公约》为中心，以原则的形式规定了国际上淡水资源的开发、利用与保护进行；另一种是针对具体国家间的国际航行水道制定的双边或多边条约、惯例，如《跨国界水道和国际湖泊保护与利用公约》尝试为欧洲所有跨国界水体的利用、保护提供可以普遍适用的原则。

很多发达国家很早就制定了有关饮用水保护的法律法规或者条例，建立了相对完善的饮用水保护法律制度。美国在1972年颁布的《联邦水污染控制法》和 1974 的年《安全饮用水法》是保护饮用水源主要的两部法律。日本为控制和预防水质污染制定了一系列法规和标准制度，如1967年的《公害对策基本法》和1970年的《水污染防治法》等，为饮用水源保护提供了法律支持。以色列是一个干旱严重、缺水严重的国家，早在1955年以色列就颁布了许多有关用水方面的法律法规，如《用水灌溉控制法》、《排水控制法》、《水量计量条例》等；1959年正式出台的《水法》该法废除了水资源的私人占有，建立了宏观调控体制，不区分水的流域、形态同意保护，使以色列的水资源配置上实现了资源与用户间的长期互惠。在《水法》的规范下，以色列的饮用水资源保护工作取得了令人瞩目的成绩[5]。

（二 ）国外关于饮用水源保护的法律调控

世界上主要的发达国家和部分发展中国家早在上个世纪70年代就陆续制定了一系列保护饮用水源的法律法规，建立了较为完善的饮用水源法律保护制度，如饮用水源水质标准制度、饮用水源水质监测制度、饮用水源保护区制度和法律责任制度等。这些制度保证了饮用水源水质、水量符合安全标准，保障了人体健康。

1.饮用水源水质标准制度

饮用水源水质标准制度由政府颁布，该项法规为适合饮用的水源设定一系列量化指标以保证水质能达到保障人类基本生命安全和健康、保护自然生态环境的标准模式。

美国是世界上最早制定饮用水源水质标准制度的国家之一，一直都十分重视饮用水安全问题。1974年制定的《安全饮用水法》的立法目的在于保障居民们饮用水安全，该法规定各州可以制定比联邦环境保护局规定更加严格的饮用水标准；联邦环境保护局到各州执行公共水系监督计划及地下水源保护计划时，由联邦环保局、各州和供水系统共同协作、分工配合，确保饮用水符合安全标准。该法还规定，在特殊情况下州政府可以采用初级饮用水标准的变异标准，即如果采取了最先进的技术，由于水源的特殊性导致该饮用水源无法达到初级饮用水标准，州政府可经联邦环保局批准采用变异标准。适用的变异标准只能是暂时的，州必须制定使得水源符合初级饮用水标准的方案，根据该方案，必须在一年内使适用变异标准的污染水质达到初级饮用水标准的水平。美国严格的饮用水国家标准，在最大程度上保障美国饮用水的安全以及公众的生命健康。

欧盟。欧洲早期的水立法于1975年开始，为欧洲提取饮用水的河流和湖泊制定了水质标准。2000年《欧盟水框架指令》将保证水环境持续改善作为最终目的，该指令提出将水环境质量标准和排放标准结合成一套完整的“方法”，要求各成员国根据本国最先进可利用技术制定该指令中列出的优先考虑的12 种(类)污染物的排放限定值和在水体中的水质标准。这个框架法令用自己独特、重要的方式，通过替代多部早期制定的、分散的法令使欧盟的水法规合理化、系统化。在新的框架法令中，这些被替代的、旧的法令的实施条款将被吸收进新的条款中，并被废除。

2.饮用水源水质监测制度

饮用水源水质监测指运用多种现代科学技术手段，对饮用水源出现的各种现象进行监测、预测的活动。它是执行饮用水源保护法律法规、标准和进行饮用水源监督管理的重要技术手段和依据。

美国的《饮用水安全法》对水质检测进行了合理的分工，部门机构之间各负其责，分别承担保护饮用水安全的职责。联邦环保局作为一级机构，主要负责根据法律制定全国饮用水标准，对饮用水在程序上起着中介调控的机构。各州与环保局由上至下系统地制定饮用水计划，各自分工、共同协作保证《饮用水安全法》的有效实施，确保公共供水系统不被污染具备向公众提供安全饮用水的资质，监测饮用水质是否符合标准，对不达标的饮用水系统进行彻查等[6]。

日本十分重视水质监测。1970年制定的《水质污染防治法》对水标准进行监测的程序、执行以及违反的追究责任都作了具体的规定：各级、各地必须对公用水域的水质进行常规性监测，环境厅在重要的公共水域点设置水质自动监测仪器，每年要向民众公布全国公共水域水质监测结果。每年度的水质监测计划、进行水质检测由都、道、府、县知事及政令市长制定，环境厅根据计划划拨必要的经费，并公布年度“全国公共水域的水质监测结果”。此外，日本为了强化公共水域的水质例行监督体制，环境厅和国土交通厅分别在各自的管理范围内对公共水域的重点地点和全国一级河流管理区间内的水域设置水质自动监测测定仪器。

3.饮用水源保护区制度

建立饮用水源保护区制度的目的是保护该区域免受人类活动破坏及污染，对该区域进行优先、特殊的保护并根据水源区的特点而制定的法律制度。是一项重要的保护水源的制度，各国法律一般对此都有专门规定。

法国对水源保护区有特别的规定，即不规定排放点而规定非排放点，这种要么禁止排放要么严格控制排放的非排放点就是保护区。为了保障水质，提取生活用水工程在法国是一项公用事业，因此一般会在取水点的周围划定直接保护区和间接保护区，必要时还会划定非近处保护区。在保护区域内禁止或严格控制可能造成污染的活动及其他一切危害水源质量的活动。有关部门对《水法》提及的“特别水域管理区”的水流状况进行严格管理，在该管理区内的引水设备和水利工程的业主或运用者进行有关引水或者其他水利工程等行为，如要改变那里水流状况时，均需要申报设备。

德国在饮用水源保护区的立法方面投入了较大精力和时间进行理论研究。德国《水管理法》建立水源保护区从公共福利事业角度出发，为了满足公众健康的需要，保护水源免受有害影响而建立。饮用水源保护区的设立程序也比较严谨，分为以下几个步骤：（1）供水单位或有关国家机构向饮用水源保护的专门机构递交建立水源保护区申请报告；（2）划定饮用水源保护区域、制定相关的保护措施；（3）对外公布水源保护区的初步规划及相关的配套设施或措施；（4）由地方政府将具有法律文本性质的水源保护区方案进行公布，并着手调解供水单位与受害方之间的矛盾；（5）由国家专门机构负责监督管理水源保护区。实践方面，德国对饮用水源保护也采取了许多措施。目前，近万个饮用水源保护区遍及德国全境，对城市饮用水源和农村饮用水源基本上都采取了相应的保护措施[7]。

4.法律责任制度

法律责任制度是保证法律规范得到遵守的有力保障，是法律法规具有国家强制力的集中体现，也是法律法规中不可缺少的组成部分。在饮用水源保护过程中，法律规定违反法律法规的行为人至少承担民事责任、行政责任与刑事责任三种责任中的一种不良后果。各国饮用水源保护法律责任制度发展的新风向标是按照三种责任的严重程度由轻到重排列，民事责任、行政责任、刑事责任。

美国。当联邦环保局发现存在违反法律的行为时，首先必须通知有管辖权的州采取的行动，如果各州怠于采取执法行动，则联邦环保局可以直接向违法者发布矫正违法行为的命令，或者向法院提起诉讼追究其民事责任，也可两种措施都采取。如果法院确认联邦环保局所指控的行为违反法律法规，可以出于保护公共利益的目的，结合违法行为的严重程度、污染风险及其他合理因素，对违法者给予相关的判决。如违反《安全饮用水法》规定的信息公开条文的公共供水系统的所有人或者实际控制人，将被处以最高额为2.5万美元的民事罚款。

德国水法对污染饮用水的法律责任作出了比较严格的规定。如故意污染水源或者引起其水质发生不良变化的人，处最高期限为2年的监禁或罚款；若为过失，则处最高期限为1年的监禁或罚款；若是为了不法利益（既包括本人的不法利益也包括他人的不法利益）或为了伤害他人，则应处最高期限为3年的监禁或罚款，即使有企图也应受到惩处。水污染的结果加重犯使用的范围更广，区分得更加细致。

三、国外饮用水源保护法律制度对我国的启示

（一 ）饮用水源优先保护

在饮用水源保护的立法中，许多国家坚持饮用水源保护绝对优先的指导思想。如美国法律规定“允许饮用水污染的最大程度为：不产生已知或可预见的不利于人体健康的影响和留有充分的安全余地的要求”；德国法律规定“任何公共或私家自来水龙头流出的水均可直接饮用”，这种严格的饮用水安全标准体现了饮用水源的优先保护。

我国对于“饮用水源优先保护”的意识有待加强。我国大部分河流集饮用、农灌、航运、渔业、发电、纳污、排洪、淘沙、生态等多种用途于一体，水体使用不分功能与类别，水体不分类，水质不分级，不符合饮用水源优先保护原则。客观上划定的水源保护区无法依法管制，水源水质就必然受到各种因素的不利影响。我国应当借鉴国外的将饮用水源优先保护的理念，严格将该理念植入立法中，将饮用水源的保护从源头着手；并在修改法律、执行法律时，也以保护饮用水源优先，将饮用水源的保护落到实处。

（二 ）城市与农村并重保护

国外在立法上对农村饮用水源的保护规定较早，也比较详细。在德国在1996 年颁布了《德国水管理法》，经过修改后加强了对农村地区的饮用水源的保护和污染防治方面的规定，针对农村区域的广阔性、雨水量丰富的特点，对雨水进行有效利用在很大程度上减轻了农业灌溉对饮用水源造成的负担。

我国农村人口占总人口数量的大部分，城市和农村是一个有机统一整体，不可分割。因此，在法律上应当对农村的饮用水源给予城市饮用水源保护同等的重视。城市和农村相互影响、相互制约，应当促进城乡同等发展，偏重城市饮用水源保护而忽略农村饮用水的安全显然是片面、不可取的。不仅要在法律保障体系上给予农村同等重视，在经济方面上也要注重对农村的投入，将环保机构延伸到乡镇地方级，保证城乡饮用水源保护设施同步发展，让农村地区也享受到城市供水的基础设施和安全的饮用水。

（三 ）公众充分参与

国外很早就建立了公众参与制度，随着时间的推进不断完善。美国的《安全饮用水法》一方面要求每年联邦环境保护局和各州政府根据供水厂提供的饮用水源状况编制年度总结报告并公布在相关的网站上，便于民众查阅、了解供水及水质情况，并对政府部门有关管理、保护饮用水源的各项行为进行监督；另一方面要求供水厂定期制定报告，向公众汇报供水的水质情况，若遇到水质不达标等突发状况时应当向公众通知；此外，公众可为饮用水源的建立提供意见或建议、并参与饮用水源的评价[8]。加拿大安大略省自1995年起每年都举办儿童水文环境节，孩子们在活动中了解有关水的基本知识及水生态系统，参观城市供水和污水处理系统，从儿童时期开始培养水源保护的意识。日本的许多地方开设了水循环中心供市民参观学习。以1986年建立的位于新宿国际大厦内的水循环中心为例，该中心通过短片和模型向市民展示下水道处理设施的组成部分和处理过程，以直观的认识和体验，增进普通民众对再生水的了解[9]。

我国可以参照美国的公众参与制度，使广大人民群众充分参加到保护饮用水源的各个阶段中。立法上，建立公众参与饮用水源保护的渠道；执法过程中，建立饮用水源保护监督机制并确切落实该机制；加大宣传力度，多举办有关饮用水源保护的活动，加强公众保护饮用水源的意识。

（四 ）严格法律责任制度

随着饮用水源污染加剧，国外立法对此加大了处罚力度。在美国，联邦环保局在特殊情况下可以代替州直接向违法者发布矫正违法行为的命令，或者向法院提起诉讼追究其民事责任，也可两种措施都采取。若法院确认联邦环保局所指控的行为违反法律法规，可结合有关情节对违法者给予相关的判决。如对于违反《安全饮用水法》规定故意污染或干扰公共水系统运转的，可以处以最高期限为5年的监禁或最高额为5万元的罚金，或两者并罚；对于造成污染的企业的处罚也较为严重，在法律中规定以“按日处罚”的形式连续计算不改正污染行为企业的罚款数额[10]。

日本在二战后为了快速发展经济，却忽略了对环境的监管，导致当时日本多地爆发疼痛病、水俣病等饮用水源污染造成人体健康受损事件。惨痛的教训使得日本日益重视对环境尤其是饮用水源的保护，对污染饮用水源的企业处以高额的罚款，威慑污染肇事者。

目前，我国环境刑事责任的构成要件采用“四要件说”[11]。我国可以借鉴国外处理污染行为的经验，严格法律责任制度，提高处罚力度。改变目前这种民事制裁为主但力度不严，行政制裁手段单一，刑事制裁不足的局面。

[1] 袁记平.我国饮用水保护立法问题研究[D].南京：河海大学,2004.

[2] 章建文,王 睿.湘江水资源统一管理与统一调配的法律机制研究[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2012,6(2):85-87.

[3] 蓝 楠.关注我国农村饮用水源安全[J].环境保护,2007,(1):31-34.

[4] 赵雪丽.论环境公众参与权之政府责任——由松花江特大水污染事件谈起[J].中国商界,2008,(3):120.

[5] 蓝 楠.国外饮用水源保护法律制度对我国的启示[J].环保科技,2008,(3):1-5+9.

[6] Edith Brown Weiss.International Environmental Law and Policy.Aspen Publishers.Inc.1998.

[7] 雷 刚.我国饮用水安全问题的立法研究[D].西安：西北农业科技大学,2007.

[8] 徐新启,车 越,杨 凯.中美水源地管理体系的比较研究[J].上海环境科学,2003,22(7):487-489.

[9] Naess. Arne. Ecology. community and lifestyle: outline of an ecosophy. Cambridge.N.Y:Cambridge University Press, 1989.

[10] 王 硕,朱华平,柴志妮,等.国际饮用水安全评价[J].食品研究与开发,2009,(11): 182-185.

[11] 雷 鑫,吴明明.论严格责任适用于环境犯罪领域的正当性 [J]. 中南林业科技大学学报 ( 社会科学版 ),2009,3(9):57-62.

An Analytical Research on the Legal System of Drinking Water Conservation

ZENG Jia, CHENG Feng-ming
（Politics and Law College, Central South University of Forestry & Technology,Changsha410004, Hunan, China）

Our legal system of protect drinking water sources have some shortcomings like legislation lags, emphasis on urban but light agriculture, absence of public participation system and lack of accountability efforts, it serious threat to the safety of people’s drinking water and health. This article analyzing and drawing the experience of developed country protected the safety of drinking water sources from different angles and stage, for instance, the guiding ideology of legislation, legal measures taken for the protection of drinking water sources and pollution abroad and the development of the penalty. This article from the priority of drinking water source protection, both urban and rural protection, the full participation of the public and strict legal liability system four aspects put forward the basic countermeasures and suggestions of perfecting our country’s drinking water legal system.

source of drinking water; protection; the legal system

D922.6

A

1673-9272(2014)03-0099-05

2014-04-21

湖南省科技厅软科学项目：“促进湖南可持续发展的环境司法创新研究”（编号：2014ZK3081）。

曾 佳（1990-），女，湖北石首人，中南林业科技大学政法学院硕士研究生，研究方向：环境法原理。

成凤明（1963-），男，湖南湘乡人，中南林业科技大学政法学院研究员，硕士生导师，研究方向：环境法学。

[本文编校：徐保风]