土改探索之二：重庆“地票”创新

本刊记者 王哲

探索农村集体建设用地和城市建设用地指标在重庆市远距离、大范围置换的“地票”交易，解开了“城市发展扩张缺乏空间，农村建设用地闲置”的疙瘩。

地票

是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后所产生的指标。企业购得的“地票”，可纳入新增建设用地计划，增加相同数量的城镇建设用地。

近年来,全国多个地方的土地改革工作都在“摸着石头过河”,各地土改试点积累了很多以后可以借鉴的经验和教训。重庆土改试验尤其引人关注，北京大学国家发展学院院长周其仁认为：“地票”制度设计属全国首创，在农村土地制度改革方面具有重大意义的政策创新。

“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市，同时缩小征地范围……”十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中关于土地制度改革方面的内容构成了一个较为清晰的未来土改的指引，之中糅合了市场化改革的理想、过去政策法规的延续以及各地改革实践的经验积累,其中就包括重庆土改经验的浓缩与体现。

“地票”改革的现实效果

家住重庆市江津区李市镇孔目村的肖侦贤在10年前怎么也想不到，自己这辈子能够住上宽敞明亮的新房子，这正得益于重庆市推行的“地票交易促城乡统筹发展”改革。

肖侦贤家的祖屋在离新居大约300米的山腰上，早已破旧不堪。2009年，当地政府对农村建设用地实施复垦，肖侦贤买新房获得了四个方面的优惠或补贴。第一是可以持宅基地复垦证在村里新建的居民点(即巴渝民居)按照成本价的80%买一套住房，巴渝民居的成本价是650元/平方米，面积180多平方米，相当于政府补助2.4万元左右；第二是购房补助，一次性补贴3万元，按260平方米计算，大致是按照115元/平方米的价格进行补贴；第三是市、区两级部门补助6000元；第四是原宅基地复垦成耕地后，除去原房屋占地面积之外的复垦地，每亩可获得1000元补助。按孔目村“巴渝新居”建设标准，一套房子11万多元，肖侦贤家购房省去了一半多的购房款。五年来，许多像她这样的重庆农民通过宅基地复垦，获得购房优惠或补助，住进了统一规划建设的新居。新居配套齐全，通了水电气，建筑设计符合农村生产生活方式，原来错乱无序的房子已经拆除，取而代之的是成片的耕地。

2007年5月，重庆被国家批准成为统筹城乡综合配套改革试验区以后，在统筹城乡土地利用方面开始了探索。2008年7月底，重庆市报送到国务院有关部委的综改方案中，申请设立农村土地交易所的专项方案，探索建立城乡统一的土地交易市场。重庆希望在不违反国家土地用途管制、不利用集体建设用地进行房地产开发的前提下，使农村建设用地和耕地、林地等通过各种形式“流转”。该方案得到国家层面的支持，并得以实践。探索农村集体建设用地和城市建设用地指标在重庆市远距离、大范围置换的“地票”交易，解开了“城市发展扩张缺乏空间，农村建设用地闲置”的疙瘩。

“占补平衡”的持续创新

2006年，国土资源部推出了“农村建设用地减少与城市建设用地增加相挂钩”的政策。重庆“地票”实际上是在这种“占补平衡”思路基础上进行了一系列创新：

先复垦后占地，减少“挂钩”风险。传统建设用地占补平衡，采取“先占后补”，往往“先占”是刚性的，“后补”是欠账的，导致耕地总面积逐年减少。而重庆地票是“先补后占，先造地后用地”。在平衡上先对农村集体建设用地进行复垦，增加耕地，后使用建设用地。这种“先造地后用地”的操作模式，对耕地的保护力度更大、保护效果更好，实现了真正意义上的城乡建设用地增减“挂钩”、增量归零的控制目标。

大范围、远距离统一价格置换。重庆“地票”将不同区域的挂钩指标打包进行拍卖，然后按照面积分配拍卖收益。地票价格的高低与项目区无关，与级差地租无关，仅与拍卖价格有关，实现指标价格的统一化。

为城镇化过程中农民转户进城提供利益补偿机制。较高的“地票”收益，能够解决好转户居民的就业、住房、养老、医疗、教育等问题。

充实新农村建设资金。通过调整农村聚居点布局，将零散的宅基地集中起来，除去集中建房的用地，腾出来的宅基地转换为“地票”，其收益成为农民新村和巴渝新居建设资金的主要来源。

土地交易模式转为票据化。通过“地票”形式，土地从空间上不可转移的实物形态资产转化为可交换的票据，使固化的土地资源转化为可流动的资产，成为农民向银行贷款的抵押物，或成为农村新型股份合作社的入股资金，促进农业规模化经营。

引发质疑与推广之路

重庆农村土地交易制度创新作为中国农村集体建设用地制度改革的一次重要探索，对于解决进城农民的宅基地处置，助推户籍制度改革带来十分有意义的尝试。重庆市市长黄奇帆进入十八届三中全会起草组，并成为中央宣讲团成员，说明重庆的改革探索再度受到了中央的肯定。

但重庆“地票”制度也引发了外界一系列质疑，如有借户改之机进行圈地之嫌等，其中一个重要问题是操作缺乏透明度。据悉，地票交易85%的收益要归农民，所指的乃是刨出各项成本后的纯收益，这些成本包括交易费、复垦费用、农村集体经济组织补偿等，还包括退地工作经费、建筑物拆除工程费、土地平整工程费、农田水利和田间道路工程费；其他费用则有前期工作费、竣工验收费、工程监理费、业主管理费等。农民并没有作为主体直接参与到地票交易，具体操作中市政府保存多少，区县政府下设的公司扣除多少，村集体截留多少都并不清楚，由此也引发了不少农民对于宅基地复垦后补偿的抱怨。

重庆社科院研究员郭振杰对本刊记者说，地票体系中的耕地“占补平衡”仅仅实现了数字上的平衡，但每块地的自然条件、配套的水利设施等方面千差万别，这些因素不是数字能够反映的。“这种制度如果推行到更广的区域，复垦耕地的质量是需要认真解决的问题。”此外，推广时更需要对《决定》中所提的“赋予农民更多财产权利”方面做出新的制度设计，要辅以稳妥、严格、科学的程序，弥补原来收益分配不明晰的制度漏洞，保证这一制度创新不突破国家的土地利用总体规划，保证耕地保护的量和质，有效维护农村集体和农民个人的权益。