土改难题下的新探索

高国力

土地制度改革最根本的目标是要将土地作为最基本的生产要素的价值充分发挥出来，为经济发展转型和可持续的城镇化提供制度保障。

2013年12月30日，国务院公布第二次全国土地调查数据：截至2009年底，全国拥有耕地20.3亿亩，其中基本农田15.6亿亩；人均耕地1.52亩。此次公布的全国耕地数量比以前常说的18亿亩耕地增加了2亿亩，引起了社会的普遍关注。

恰逢十八届三中全会对于未来土地改革提出了明确的方向和要求，再加上近期相继召开的中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议等均不同程度地涉及到土地改革问题，土地改革再次成为未来我国全面深化改革的若干重大问题之一。

土改难题聚焦

当前，我国在土地开发、利用和管理等方面存在土地城镇化快于人口城镇化、地方财政依赖土地财政、土地管理和改革乱象丛生等问题，也是土地改革中的难题，需要我们理性看待。

土地城镇化快于人口城镇化。随着我国工业化和城镇化进程的快速推进，大量的农业用地和农村土地转换为城镇建设用地，城镇建成区面积迅速扩大，但城镇人口规模并没有同步增加。2010年，我国地级以上城市人口密度265人/平方公里，市辖区人口密度618人/平方公里，远低于国外发达国家平均水平。

土地城镇化过快表现在各地争相规划建设的新城新区数量过多、面积过大，“睡城”、“鬼城”等贪大求洋的现象普遍；不同层次和类型的产业园区数量过多、布局分散、重复投资和恶性竞争突出，引发工业用地低价使用和产能过剩加剧；高速公路、轨道交通、会展中心等基础设施建设盲目攀比和超前，建设粗放和超标，缺乏经济效益。

地方财政依赖土地财政。2012年全国出让国有建设用地合同价款2.69万亿元，占地方财政收入的31%，部分市县占地方财政收入超过50%。地方政府竞相圈地卖地，以地生财，造成城市地价房价飞涨，企业生产成本、居民居住成本不断增加，导致产业外迁和人才外流。地方政府的主要兴趣放在以地生财，缺乏对发展实体经济的兴趣，造成地方税源涵养能力低下，更加大了对土地财政的依赖。

土地征收补偿不合理引发群体性事件。近年来，围绕征地补偿引发的矛盾纠纷、上访闹事等社会群体性事件高发频发，已经成为影响社会稳定和谐的重要因素。造成这种现象的主要原因一是土地征收不合理，强制、随意、野蛮征地问题突出，农民缺乏知情权和参与权，征地过程中的公示听证、民主协商不透明不规范。二是征地补偿标准过低，农民的合法权益受到侵害，基本生产生活得不到保障。另外，对于失地、失业、失收入的“三无”农民缺少人性化安置和联系沟通，造成被征地农民与基层政府的对立矛盾，导致干群关系空前紧张。

土地管理和改革乱象丛生、隐患较大。近年来，全国各地开展了类型多样的土地改革，在积极探索土地改革模式的同时，也造成了混乱和无序，导致土地资源浪费严重、隐性的耕地流失加剧。如农村承包地的流转不规范，缺乏法律保护，引发的土地撂荒、土地纠纷问题突出；耕地保护占补平衡中出现的占多补少、占优补劣手段隐蔽多样，造成大量优质耕地流失；农村建设用地流转缺乏规范引导和法律保护，先占后征、边占边征、占而不征的现象普遍；土地增减挂钩试点不规范，往往城镇建设用地增加快、多、优，而农村建设用地减少慢、难、假。很多地方利用区域性规划上升到国家或者省级发展战略的名义，争取各种土地改革的优惠和倾斜政策，实际达到变相占用耕地的目的。

探索土改新模式

1月19日，中共中央、国务院印发2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。文件在指出中国经济社会发展正处在转型期，农村改革发展面临的环境更加复杂、困难挑战增多的背景下，对于2014年及今后一段时期我国土地制度改革的方向锁定了8 项“三农”工作重点，进一步探索了我国土地改革的模式和做法。

规范创新“两个挂钩”。一是要减少城镇建设用地增加和农村建设用地的挂钩，在总结试点的基础上，下一步重点是控制城镇建设用地增加的速度和边界，确保农村建设用地真正减少和复垦后的质量。其次是城镇建设用地增加和吸纳农业转移人口挂钩，统筹考虑城镇新增常住人口、户籍人口、外来人口、本地人口数量和结构，合理确定城镇新增建设用地规模，探索跨行政区城镇建设用地增加指标调剂机制。

探索推进“三个置换”。首先，用农村承包地换城镇社会保障，综合考虑农业转移人口进城时间、居住、就业、收入等因素，研究制定引导鼓励性政策，分阶段推动农业转移人口退回承包地，全面加入城镇社会保障体系。其次，用农村宅基地换城镇保障性住房，以退回农村宅基地为条件，加大补贴农业转移人口购买保障性住房，制定不同期限、不同情况的奖励办法。最后，用农村经营性建设用地换农民的股份权益，将农村经营性建设用地的使用权通过流转、出让、租赁等形式实现与国有土地同权同价，农民以土地所有权的个体成员入股分享土地经营的收益。

建立土地征收补偿与土地增值收益联动机制。根据被征收土地的区位、用途、升值预期，合理确定土地征收补偿的标准，探索建立根据土地出让金规模合理调控征地补偿金的办法。严格规范征地程序，促进补偿过程和资金分配公开透明民主，充分保障被征地农民的知情权、参与权。鼓励实行征地补偿形式多元化，支持资金、就业、居住、股份等多种形式补偿。

明晰强化农村土地产权的流转和交易。根据土地用途，进一步明晰农村各类土地的所有权，根据不同地区实际，明确承包地、宅基地、经营性建设用地、公益性建设用地具体归村民小组、行政村、乡镇等哪一级集体所有。规范农村承包地的转让、租赁等流转形式，加强契约化管理，完善抵押、担保等权能，促进承包地向种植大户、家庭农场、农业合作社等集中，加快实现农业生产分类适度规模经营。扩大农村宅基地的用益物权，探索开展宅基地抵押、担保等扩大权能试点，引导宅基地合理有序流转和整合。

挖潜提高建设用地的集约利用效益。加大老城老区、棚户区、城中村等城镇建设用地的改造挖潜，提高单位面积土地人口数量、建筑密度和容积率。提高各类产业园区的土地利用效益，合理调整基础设施、公共绿地占地规模，推行标准厂房和配套设施建设，大幅度提高单位面积土地产值、税收和投资规模。严格划定各类城市、新城和园区扩张增长的边界，大力开发利用城市地下空间，建设紧凑型社区和城市。加大农村新型社区建设步伐，合理引导村庄搬迁合并，提高农民集中居住水平，促进腾退出的宅基地有序整理复垦，为农村建设用地减少提供保障。借鉴日本、新加坡、香港等国家和地区的先进技术，在交通、能源、水利、市政、住宅等领域推广省地模式，促进城乡的集约、绿色、低碳发展。