武汉市促进低收入群体增收的社会支持体系研究

徐 彬，王 璇

（湖北工业大学经济与政法学院，湖北 武汉430068）

现阶段，针对城市低收入群体的社会救助方式很多，但来自亲友的帮助和社区扶助仍是低收入群体可以依仗的主要形式。从实际的效果看，狭义的基于亲友的“关系网络”已不足以使其走出困境，唯有构建更加全面的社会支持体系，才能使其收入水平逐渐提高，更好地分享经济社会发展的成果。

1 低收入群体“关系网络”的局限性

收入分层是社会分层的基础，个人的社会地位与其网络规模呈正相关的关系。［1］低收入群体通常也是社会地位相对较低的群体，只拥有基于亲戚朋友的关系网络，这样的关系网络的局限性是明显的。

在低收入群体的关系网络中，亲属关系占据着极其重要的地位。［2］研究表明，中部城市贫困家庭的社会支持网的平均规模为2.33人或2.5人，［3］低于全国家庭社会支持网9.1人的平均水平。俗话说“富人交朋友，穷人走亲戚”，亲戚关系网络远比朋友关系网络小，低收入群体得到的帮助也就不可能宽泛。虽然在条件许可的情况下，各种关系资源也会给予低收入者一定的物质救济，如捐赠一些物资帮助低收入者解决燃眉之急。这些救助虽然具有“雪中送炭”的作用，但却不具备带领低收入者走出困境的“杠杆”作用。这些亲戚能够提供的帮助主要是道义上的支持、心理上的抚慰、精神上的激励，固然可以舒缓心理压力，对社会和谐不无裨益，但难以从根本上解决问题。况且，这些救助行为不具有制度刚性，给予帮助的深度与广度取决于“关系”的疏密程度，受制于施救者占有资源的富余程度。

由于权利损失和“能力贫困”与低收入之间存在互为因果的关系，只有给予权力和提高能力才能让低收入者走出“低收入陷阱”，然而，如上所述，低收入群体的亲友关系网络难以向低收入者转移权利和帮助其提高就业（创业）能力，也就是说，这些扶助措施只能“分忧”而不能“解忧”，这就使收入群体结构固化的局面难以改变，表现为:在家庭内，一代穷二代富的理想难以实现，贫困的代际传递成为常态；在社区内，某些特殊的家庭长期驻留在低收入群体内。

总之，在家庭规模小型化、邻里关系淡化、低收入者主动疏远关系网络的情况下，在社会诚信缺失的背景下，低收入群体的关系网络出现衰减之势，有限的“关系网络”难以从根本上帮助低收入群体走出困境，有必要构建一个更大的制度化的支持体系。

2 武汉面向低收入群体的社会支持体系现状

为了弥补“关系网络”的不足，武汉市着手建立面向低收入群体的社会支持体系，以民间救助和社区扶持为主要形式的社会支持系统已经初步形成，并发挥了一定的作用。

2.1 以“最低保障”为主体的扶助体系初步形成

武汉已经发布了最低工资标准、最低生活保障线和失业保险金三条最低保障线（表1），这三条保障线在满足低收入群体基本生活需要上发挥了作用。与全国的其他城市比，武汉市的三条保障线偏低［4］，且保障标准占当年社会平均工资的比重提高不快，甚至有所下降，表明低收入群体分享经济发展的成果还不够。目前，武汉市的最低生活保障线标准为360元，占平均工资的比例由1995年的31.4%降到2011年的11.0%，与拉萨、西安等西部城市持平，与全国最高水平的杭州市（525元）相差165元，在除港澳台以外的31个省级中心城市中排第22位。最低工资标准占平均工资的比例徘徊在35%左右，2011年下降到27.5%。失业保险金占平均工资比例不足26%。尽管武汉市着手建立最低工资标准调整机制，提高最低保障标准，①武汉市城市低保标准中心城区（含开发区）每人每月450元，远城区为380元；农村低保标准中心城区200元，远城区167元。但是，低收入群体生存困难的问题还是没有从根本上解决。

表1 武汉市最低工资标准、失业保险金、最低生活保障标准

除了三条保障线外，市政府还着手解决低收入群体的住房、医疗和子女教育问题。1）从增加房源、控制房价、提供购房资金帮助入手三管齐下，逐步建立了城镇居民住房保障体系，其中直接面向低收入群体的一揽子住房制度包括:廉租房租金补贴政策、经济适用房政策、贴息贷款政策、住房基金政策（住房公积金和住房合作社）等。2011年，市财政投入保障性安居工程资金26.7亿元，拉动社会资金投资300多亿元，筹集和建设保障性住房11.48万套，占全年任务的96.5%。2）将全市低保对象、重度残疾人、低收入家庭老人和中小学生全部纳入居民医保范围，解决了市、区属国有、集体困难企业退休人员参保问题，16.57万名关闭、破产等困难企业退休人员全部纳入职工医保范围。城镇居民医保报销比例达到60.59%，新农合的报销比例提高到70.7%。

3）落实相关政策减免低收入群体子女的教育费用。尽管三条最低保障线难以解决低收入群体的所有生存问题，住房、医疗和教育补贴也难以扫除其发展的障碍因素，一些政策还难以落实到位，但制度设计的逻辑和初衷还是值得肯定的。

2.2 从临时性“福利补贴”向常规性制度供给过渡

从2009年开始，武汉市开始编制低收入人群“CPI”，②武汉市2009年“低收入人群CPI”为8.1%，比正常CPI（5.7%）高2.4%。启动低收入人群物价补贴“窗口”。2011年6月，武汉市落实湖北省社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制，①2011年6月起，当CPI月度同比涨幅达到4%至5%（含5%）时，优抚对象、城乡低保对象、领取失业保险金人员，每人每月补贴标准为中心城区居民最低生活保障金的8%，即30元；农村低保对象、五保对象每人每月补贴标准为中心城区农村居民最低生活保障金的10%，即15元。当CPI涨幅高于5%时，则相应提高到40元和21元。北京市和山东省也有类似的做法。将对低收入者的临时救助措施升级为长效机制，科学联动、及时、有效地救助低收入群体。面向低收入群体的救助从临时性的福利补贴转向常规性的制度供给，是制度设计理念的重大进步。

2.3 从提高福利水平到提高增收能力的转变

近年来，武汉市以促进就业和创业为抓手，着力提高低收入群体的增收能力，将扩大就业和提高就业能力放在同一个战略层面上考虑。在扩大就业上，着重推进了全民创业计划、扶持中小企业发展、大力发展县域经济等工作；在提高就业能力上，着重抓好再就业培训工作。为了克服低收入现象在家庭内固化并代际传递，政府提出“零就业家庭优先就业”原则，实施失业人员免费参加技能培训制度，落实贫困家庭子女教育费用减免政策。这些政策效果明显。

3 完善低收入群体社会支持体系的增收功能

构建低收入群体社会支持体系的落脚点是营造有利于增强其增收能力、提高收入水平的制度环境，这就要从分配制度调整入手。虽然“限高”和“扩中”都有利于“提低”，但“提低”最为直接有效，风险也最小。武汉市的“提低”策略应该从如下方面着手。

3.1 以增加权利为根本的制度供给

“提低”就是要针对低收入群体向上流动的困局，化解导致收入分层结构固化的障碍因素。户籍制度、基于身份的权利配置制度就是最重要的障碍因素，因此，必须改变户籍制度，实行居住登记制度，给居民相同的发展机会。可以放松市辖城镇的户籍管理，允许居民在城乡及城镇之间自由流动，逐渐实现基本权利的城镇间平等和城乡一致。

实际上，“保障每个公民的最低所得、营养、健康、住房、教育水平，对于国民来说，这是一种政治权利而非慈善”［5］。低收入群体期望政府提供制度供给，保障其在就业与创业、筹资、享受公共福利的基本权利。

3.1.1 政府要改变福利分配制度，确保低收入群体真正享有公共福利 如前所述，以三条保障线为基准，武汉市为低收入群体已经设计了公共福利分配政策。撇开政策实施中的违规操作对低收入者的权利侵占不说，由于大部分福利与收入水平正相关，导致低收入群体享受较小的份额，有些人甚至被排斥在制度之外。“五险一金”大多以就业为前提，且与收入水平高度相关，这就使得低收入群体从公共福利中享受的份额较少。对那些“非正规就业”的劳动者而言，劳动报酬率偏低直接剥夺了他们的部分劳动收入②与世界发达国家相比有较大差距，2006年美国、英国、法国、日本、德国的劳动报酬率分别为56.8% 、55.5%、51.9% 、51.7% 、49.5%。，劳动收入偏低导致的福利流失又使他们再受隐性损失。家庭中的一人获得经济收入，导致整个家庭被排除在“低保”对象之外，更是不合理的制度设计，差额补助制度更是催生出一些懒汉。

实际上，住房、医疗和教育具有公共物品的性质，公平地享有这些权利是社会和谐的需要，也是低收入群体发展的基本条件。公平地配置这些基本权利必须遵守有限按需配置的原则，做到“基本消费无差别配置，升级消费凭条件享受”，也就是说，基本消费配置带有计划经济的特点；升级消费配置遵守“有偿消费、价高者得”的市场配置原则。这种二元制的福利分配制度符合我国国情，应该成为市政府制定政策的基点。

3.1.2 政府还应该公开对低收入群体的扶持政策，确保政策执行到位 目前，许多企业，尤其是一些私营企业，封锁相关法规和政策信息，侵犯和剥夺公民的知情权，进而拒不执行有关政策法规。资料显示，武汉市企业与员工签订劳动合同率为91.7%，为员工购买“五险一金”的比例较低。针对以上情况，政府应该在市政府、民政局、人社局等网站公开发布有关劳动、工资、社会保障等相关政策与法律，为公民维权提供依据。要加强执法检查力度，确保合同基本条款落实到位，企业的个性条款不违背政策和法规。

3.1.3 必须保护低收入群体的自尊心和基本人权

调查显示，低收入和贫困的标签是压在低收入群体身上的精神负担，透明的政策扶助比作秀式的送温暖活动更具可持续性，也能最大限度地保护低收入群体的自尊心。针对低收入群体中许多人是特定弱势群体（如“非正规就业”人员、农民工、长期流动人口、中老年人、伤残市民、失学儿童等）的现实，不能采取歧视与排斥的态度，要让他们有尊严地活着，对未来充满信心，并努力改变生活和工作境况。

促成以上结果最直接的手段是增加低收入群体的政治参与程度。在我国，由于公民政治参与权的分配是以身份（收入状况是决定身份的重要因素）为依据的，于是，低收入群体政治参与平台十分狭窄，他们是一个巨大的群体（通常还是弱势群体）而非整体，权利主张一致性不强、稳定性不够使得他们在重大政策制定过程中难以发挥牵制他人和引领舆论的作用。因此，有必要增加市、区、县各级人大代表、政协委员中一线职工和农民的数量。在土地征用、房屋拆迁等重大权利变更决策中，相关当事人代表必须参与决策，特别要充分估计权利变更对低收入群体的不利影响，并作出妥当的安排。要严格按照《公司法》，落实职工参与董事会、监事会制度，不断完善劳、资、政三方协商机制，坚持工资集体协商制度，提高劳动收入在收入分配中的比重。

3.2 以促进就业和创业为核心的收入增长扶持

为了促进就业，市政府应该进一步完善再就业培训网络，简化工商注册手续，减轻税负；继续实施中小企业振兴计划、大力发展县域经济等方式增加就业机会。除此之外，还必须解决两个瓶颈问题。

其一，需要针对低收入群体的特点出台一些特殊政策，解决融资瓶颈问题。建议武汉市率先确认农民宅基地和房屋的产权，打通农户不动产与信用市场的通道；征用农村土地时，走出货币补偿的单一方式，大力推进补偿金的资本化，鼓励实施通过土地征用转换农民身份的补偿方式。至于市政府提出的多项支持小微企业的金融政策、鼓励全民创业计划等也需继续坚持不断完善。

其二，需要突破就业和创业的技能瓶颈。调查发现，低收入者参加技能培训的积极性不高（参与率60%左右），国有企业下岗职工更低（45%左右），主要原因是，他们认为新岗位与原岗位比技术含量不高，参加培训有失脸面，培训内容的针对性不强。因此，有必要帮助他们进行职业生涯再规划，并据此培训技能。在促进创业上，要帮助他们克服项目选择困难和风险管理难题。政府或者社会机构组织开展创业辅助和管理外包是不错的选择。建议进一步丰富中小企业服务平台的功能，政府、企业与科研机构合作建立武汉市中小企业诊断咨询中心。

3.3 以保障线为基础的公共福利提升策略

提高公共福利水平的作用不仅仅在于解决低收入群体的生活困难，还在于为其发展奠定基础。因此，要取消低保专项资金转移支付的匹配政策，保证社会保障在全市范围内的一致性，体现社会公平；要坚定实施三条保障线标准与上一年当地社会平均工资挂钩联动机制，保证公共福利标准的正常增长。

要提高公共福利水平必须在增加政府公共福利支出经费来源和提高运营效果上大做文章。在增加经费来源上，要致力于建立以政府主导，社会资金广泛参与的社会保障资金筹集体系。可以采取的措施包括:变现部分国有资产，国企上交红利补充社保，社保基金资本化，开征社会保险税等。还可以采取发行社会保障专用券、社会保障彩票、建立社会保障捐赠基金等方式积聚社会资金，拓宽民间筹资渠道。要利用国家允许部分社保基金资本化运作的机会，提高社保基金的营运效率。

3.4 以转变观念为内容的心理辅导措施

低收入群体生活压力大，面子观念强，对未来信心不足，对政府依赖感强，发展动力不足。这些观念不利于他们改变现状。因此，必须引导他们逐渐形成积极的、乐观向上的观念，主动利用各项优惠政策。要通过政策的公开化和透明化，消除低收入群体的等、靠、要思想；要通过信用担保、小额信贷等政策措施，改变低收入群体的风险观念，切实帮助他们降低创业风险；要动员他们积极参加适用技能培训，主动提高就业能力和就业质量。

［1］ 阮丹青.天津城市居民社会网分析［J］.中国社会科学，1990（02）:157.

［2］ 涂丹霞.城市贫困家庭的社会支持网络研究文献综述［J］.群文天地，2011（07）:239-240.

［3］ 李 刚.中部城市贫困与社会支持网缺失研究——以郑州、合肥为例［J］.平顶山学院学报，2009（05）:36-41.

［4］ 李 菲.武汉市低收入标准体系研究［D］.武汉:武汉科技大学，2010.

［5］ Rawl J.Equalities，cambridge［M］.Mass:Harvard U-niversity Press，1980.