政府主导下的慈善捐赠使用监督机制

俞婷婷

摘 要 使用前监督的补充，即要求慈善组织公开使用计划。我国主要慈善立法并未规定事先监督，而少数地方性立法即使做出规定，也将公开捐赠使用計划与公开募捐方案混同。我们认为捐赠使用计划应当作为独立项目在事前单独公开，其理由包括必要性和合理性两个方面。

关键词 政府 慈善捐赠 使用前监督

使用前监督的补充，即要求慈善组织公开使用计划。我国主要慈善立法并未规定事先监督，而少数地方性立法即使做出规定，也将公开捐赠使用计划与公开募捐方案混同。我们认为捐赠使用计划应当作为独立项目在事前单独公开，其理由包括必要性和合理性两个方面：第一，必要性，强制公开使得公众得以对该使用计划进行监督，从而避免慈善项目本身存在重大问题仍投入运行，可以避免慈善资源的浪费；第二，合理性，募捐方案由于涉及募捐活动的全程，内容往往比较粗略，没有具体的实施细则，单独公开可以细化使用方案，进而保障事前监督的合理有效。

事实上，使用前监督存在许可制、备案制和强制公开三种具有很大差异的机制，而各国和我国各地在具体实践中的选择也往往不尽相同，那么我国应当选择何种机制？我们认为，应当采用备案制的形式更符合我国当下的要求，其理由如下：

许可制赋予了政府过大的自由裁量权。许可制下，政府拥有审批慈善组织捐赠使用计划的权力，且这种裁定往往没有明确的标准，因而很容易出现政府通过拒绝许可捐赠使用计划而使得慈善组织无法正常开展慈善活动；进一步的，采用许可制使得慈善捐赠的使用方式完全依附于政府的意志，而不能完全体现捐赠人的意愿。事实上，目前很少有国家或地区对捐赠使用计划采取许可审批的方式，如过去我国台湾地区的《统一捐募运动办法》和《社会救济法》的相关规定。然而即使在台湾地区，其在2006 年制定的《公益劝募条例》第19 条中，其虽然看似秉承细化了“许可制”的相关规定，提出捐赠使用计划应当按“主管机关之许可”使用，但实质上已经在向“备案制”转变。其理由在于，在该法的补充说明《公益劝募许可办法》的第四条中，对捐赠使用计划的内容进行了明确：

劝募活动所得财物使用计划书，应载明下列事项：

（1）计划名称。

（2）计划目标。

（3）劝募活动所得财物使用目的。

（4）工作内容及服务对象。

（5）使用计划及其起讫日期。

（6）经费概算表。

（7）预期效益。

而慈善组织只要提交了包含上述规定内容的捐赠使用计划，政府主管就只能批准其申请，而无权否决其使用计划。然而，反对者可能会提出两种反对观点：

第一种观点，采取许可制有利于保证慈善捐赠不被随意使用，由于使用前监督的主要募捐即在于保证捐赠使用的合法性，因此如果政府拥有许可审批的权力，那么其对于不合法的捐赠使用计划能够直接否决，以此保证捐赠使用合法。上述观点看似合理，但实际上并不成立：首先，对于政府而言，许可制度和审批制都是对慈善组织提交的文本进行审查，其在审查环节本质上并无区别。其次，对于慈善组织而言，政府采用“许可制”使得慈善组织需要面临慈善活动不能如期开展的风险，这包括两方面：一是政府进行行政许可时间过长，使慈善组织错过或延迟慈善活动预期开展的时间，二是政府否决捐赠使用计划，使得慈善活动不能开展，而这些又将直接影响到慈善组织正常的日常运作。

第二种观点，许可制也可以对政府自由裁量的权力进行限制，即通过立法等方式规定许可的具体标准，以此防止政府的肆意裁决。但这一观点又存在自我悖论：首先，如果这一许可标准不够明确，那么政府仍将拥有很大的自由裁量权，慈善组织对捐赠的使用仍然受政府意志的控制，而其对捐赠使用计划的限制将直接影响到慈善组织是否可以开展慈善活动，最后可以归结为政府““民间慈善”的限制；其次，许可制与备案制的差别仅在于在许可制中政府能够以自己的意志对捐赠使用计划是否合法进行判断，也就是拥有自有裁量权，而如果这一许可标准明确，那么事实上政府已经没有了裁定的余地，那么这与备案制实质上就没有区别。其次，备案制能够实现使用前监督的目的。前面我们提到，使用前监督的目的在于预知和规制慈善捐赠的使用。具体来说，第一，备案制下监督者可以提前获知捐赠使用信息，从而使得监督者可以提前预知捐赠使用的时间、对象、周期、用途等，可以对其进行跟踪监督；第二，监督者也可以通过对备案文本的审查规制慈善捐赠的使用，从而避免那些违法或是明显存在问题的捐赠使用计划的实施。另外，相较于许可制，备案制下慈善组织提交的文本还可以与其在捐赠使用结束后的项目（年度）报告进行对比，与使用后监督相配合，从而更好的对慈善捐赠使用的效果进行监督，以此防止“合法的滥用”的出现。论证至此，可能有人会提出，使用前监督的第三种制度“强制公开”较之于“备案制”是否会更好？答案是肯定的。但我们仍然认为，“备案制”是我国当下最好的选择。其原因在于，“强制公开”需要以地区甚至全国范围内慈善组织信息公开平台的建立为基础，但这一条件的实现有很大的难度。进一步的，由于我国慈善行业目前仍然是以“官办慈善组织”为主吗，这些组织由于其行政色彩，有些组织的监督、审计属于国家监察、审计部门的职责，与民间慈善组织并不相同，而如何做到两者的统一目前也还没有得到很好的解决。

事实上，我们可以看到，我国部分地区已经采用了“备案制”进行使用前监督，但由于缺乏具体的规定，使得使用前监督仍然停留在“纸面上”。因此，笔者认为，“备案制”要实现其预期的监督目的，仍然需要具体的制度设计。

（作者单位：浙江工业大学）