住房公积金发展的瓶颈问题

住房公积金发展的瓶颈问题

耿杰中

最具现实意义的改革路径是在剥离执法职能后，成立住房公积金储蓄银行，最大可能地壮大资金规模，在满足基本住房消费资金需要的基础上，实现住房公积金的保值增值

近来住房公积金又成为社会关注的热点之一，“劫贫济富”、“资金贬损”等批评之声纷至沓来。与前几年近万亿资金沉淀被诟病不同，此次起因是流动性紧张。究其根本，这应当是住房公积金制度产生以来所积累矛盾的一次爆发，既说明住房公积金制度优势的发挥行将殆尽，又说明住房公积金发展遇到了瓶颈问题。

住房公积金制度存在定位失准问题

住房公积金定位失准源于《住房公积金管理条例》（下称《条例》）规定过于宽泛。《条例》第二条规定“住房公积金是指……现有职工缴存的长期住房储金”，第五条规定“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房”。即《条例》先明确了住房公积金的属性——长期住房储金，再明确了其适用领域——自住住房，定位的方向无疑是正确的，按照一般逻辑，应当进一步对所谓的自住住房解析定论，并围绕其展开有关政策，但是，《条例》却语焉不详。

定位，是为了明确责任。定位过于宽泛，导致住房公积金责任区间不明确、作用对象模糊，进而住房公积金管理缺乏“轴心”出现进退失据的现象，难以平衡效率与公平的关系。正常情况下，高收入群体的违约风险相对较小，属于优质客户，作为缴存人，当其有住房消费资金需求时，予以安排甚至优先安排是合理的。况且在资金充裕时，高收入群体资金使用量大，会有提高资金使用率及收益水平的作用。这个时期，他们对资金的使用做出过相当大的贡献，而当资金紧张时，高收入群体使用公积金被公众认为住房公积金在“劫贫济富”就有失偏颇。凡此种种，让住房公积金管理部门进退维谷、左右为难，出现这种状况的最终缘由还是因为《条例》未对住房公积金的作用对象——自住住房做出清晰的解释与规定，并由此导致有关政策的调整缺乏明确的标的与支撑。

住房公积金管理体制僵化

住房公积金首先是作为一种资金存在的，而在市场经济条件下，资金是最具活力的资本要素之一。因此，管理、掌控这样一种最具活力的资本要素，实现物尽其用，客观上要求有相应的体制、机制与政策配合。但是，现行住房公积金管理体制却未能达到要求。一是政策单一。《条例》第二十八条规定住房公积金除提取与贷款外，只有一个途径可供投资使用——购买国债。所谓保值增值，对住房公积金管理部门来说是一个“伪命题”。二是组织机构不适宜。《条例》第十条规定“住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以赢利为目的的独立的事业单位”。不以盈利为目的，却从事资金的出让与运作——资金经营活动，本身就是矛盾的。作为资金经营活动，其作用边界是不确定的，而事业单位编制管理的线条明确、约束力强，这种矛盾在一个经济主体内无法调和。自《条例》颁行以来，全国住房公积金资金规模已经扩大了数十倍，但是受这种组织机构特性的影响，各地住房公积金管理中心人员编制却不能有效扩大，很难满足发展需要。三是管理失范。虽然同为经济社会的基本组织形态，但是企业与事业单位的分工不同、责任不同，而且运行规律也不相同，客观上要求按照各自的规律办事。住房公积金个人贷款，不仅发生有关资金使用权的出让活动，而且还产生相应的孳息结果，从资金出让到回笼并取得孳息就是一个完整的资本生产再生产的过程，理应归于企业行为，但现在却以事业单位的组织形态管理、掌控，于是“以行政思维指导住房公积金管理工作，以行政手段管理资金活动”就在所难免。

通过改革解决制约住房公积金可持续发展的瓶颈问题

十八届三中全会《决定》提出“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”，不仅是对过去住房公积金制度贡献的肯定，更是为今后住房公积金制度发展指明了方向。

深刻把握住房公积金特点，科学、合理地确定其在满足缴存人住房消费需求中的作用位置。作为一项长期住房储金，住房公积金由财政与个人共同“出资”组成，这就决定了其最大的特点——互助性。正是这种互助性，国家才给予了特殊的利率优惠。应当说这是一笔不小的优惠，贷款时间较长的借款人感受更明显。住房公积金的互助性决定了我们必须尊重每一个住房公积金缴存人应当享有的权利。因此，住房公积金如何定位至关重要。

关于住房公积金的定位大致有两种倾向性意见，一是认为应满足住房公积金缴存人的住房消费资金需求，二是认为应着重满足公积金缴存人中的中低收入群体的住房消费资金需求。虽各有侧重，无论是强调住房公积金缴存人应享有公平的权利，还是认为住房公积金应当重点支持、扶助中低收入群体的住房消费需求，限制高收入群体对住房公积金的使用，均存在明显不足，即没有抓住住房公积金定位的要害。

准确定位住房公积金在于要紧紧抓住《条例》所提出的自住住房的概念，并进行正确描述。但是，由于自住住房本身就不是一个准确的概念，可谓一人一解、千人千解，法律不可能应和所有人的想法，只能采取一种建立在合理基础之上并能实现普适性与公允性的价值标准。自住住房概念的适用只有建立在人的基本住房消费需要基础上才具有普适性与公允性。不仅如此，明确并引入建立在基本住房消费需要基础上的自住住房概念，还有助于住房公积金管理更加规范，也将使根据宏观经济形势调整住房公积金提取、贷款政策的依据更加充分。

以激发、保持资金的活力为目标，建立新的适应市场经济要求的住房公积金管理体制机制。作为市场经济下最为活跃的资本要素之一，资金的活力主要体现在其孳息、“增殖”能力大小上。在相同的经济社会条件下，凡是活力强的资金的孳息、“增殖”能力一定是超出社会平均投资报酬率的——至少超过CPI的增长速度。据报道，2011年江苏某市住房公积金增值收益率为1.6%、2012年山东某市为2.36%，两者均名列当年该省第一，而同期CPI分别为5.4%、2.6%，两相比较，即可看出住房公积金年年贬值。如果将CPI环比增速的影响考虑在内，贬值将更严重。住房公积金的孳息、“增殖”能力堪忧。

激发并保持住房公积金资金的活力，促进住房公积金健康发展，必须对现行的住房公积金管理体制机制进行改革。首先，住房公积金管理体制急需调整、完善。目前住房公积金实行管委会决策、住房公积金管理中心负责管理运作的体制机制。姑且不论管委会的作用，作为一个事业单位，住房公积金管理中心既从事归集执法活动又进行资金经营活动，这种“四不像”的状况就应当打破。将住房公积金管理中心归集执法职能与资金经营职能分开，使各负其责、规范运行，是十分迫切的任务。其次，住房公积金资金经营模式亟待优化。无论从激发并保持资金固有的活力并发挥其应有的作用，还是从资金保值增值出发，实行企业化经营是大势所趋。目前最具现实意义的改革路径是在剥离执法职能后，成立住房公积金储蓄银行，使其以保障基本住房消费资金需要为目标，开展储蓄及投融资活动，充分发挥住房公积金资金的金融属性，最大可能地壮大资金规模，并通过多元的经营渠道、灵活的经营方式，在满足基本住房消费资金需要的基础上，实现住房公积金的保值增值。实际上，由于资金经营活动本身就具有金融企业行为特征，经过实践，部分中心城市的住房公积金管理中心已具备金融企业的经营能力，转制金融企业乃顺理成章之事，欠缺的只是一个银行牌照。同时，放眼国内外，正常情况下，资金“增殖”能力强、发展稳定的行业企业仍是以银行为主的金融企业。因此，成立储蓄银行既是住房公积金破解难题、消除障碍的形势所迫，也是促进可持续发展的有利选择。

（作者单位：中央国家机关住房资金管理中心）

责编/徐艳红 美编/石玉