地方人大监督司法之模式调整

刘志刚 蔡玉龙

地方人大监督司法的重要性

地方人大监督司法，即地方各级人民代表大会及其常务委员会对地方各级司法机关的法律监督。这既是地方人大权威地位的体现，又是地方人大的重要职能，具有重要的价值和作用，具体说来如下：

有利于加强和维护地方人大的权威。地方国家权力机关的宪法地位是毋庸置疑的，但地方人大权威的树立，并不仅仅依赖于宪法文本的规定，关键还在于地方人大及其常委会宪法职权的落实。彭真曾将人大职权概括为四项即“立法权、决定权、任免权和监督权”。其中，监督权是人大十分重要的职权，因为它关系到人大其他职权能否真正予以落实。对于某些没有立法权的地方各人大及其常委会来说更是如此。那么，监督权的行使状况在很大程度上就决定着人大权威的树立状况。特别是在中国特色社会主义法律体系已经形成，中国法治实践正在从“法律体系”向“法治体系”转变的情况下，人大监督权的重要性就更为突出。在某种意义上可以说，现阶段人大监督权重要性要甚于人大的立法权。因而，地方人大监督司法，既是地方各级人大及其常委会行使监督权的应有之义，也是加强和维护地方人大权威的必然需求。

有利于保障司法公正目标的实现。司法权如不受监督和制约，其危害程度绝不亚于行政权的滥用。长期以来，正是由于我们对司法权监督和制约的乏力，才导致我国的司法腐败案件层出不穷，既损害了司法机关的形象，也使司法公正的目标难以实现。而要有效解决这些问题，最根本的就是要由人大监督司法，以人大的监督权制约司法机关的司法权。当然，这里的“制约”只是单向制约，而不是西方式的双向制约，这是由人大和司法机关的宪法地位决定的。根据我国宪法文本的规定，人民代表大会是我国的国家权力机关，“一府两院”由其产生，受其监督，对其负责并报告工作。因而，人大监督是代表人民的监督，是对国家权力机关的监督，具有高度的权威性，有能力对司法机关进行有效的监督，有利于保证司法公正目标的实现。

另一方面，还有很多司法不公现象并非由司法机关自身原因导致的，而是由外部非法干涉造成的。因而，从司法机关自身需求出发，也内在地需要通过人大监督来排除这种外部非法干涉。人大监督是一种法律监督，除监督司法机关外，还可以监督行政机关是否依法行政，这样就可以避免或排除地方党委和地方政府对地方司法机关的非法干涉，从而有利于保证司法公正目标的实现。

地方人大监督司法的现实困境

虽然根据宪法和法律的有关规定，由地方人大监督司法是不存在任何障碍和问题的。但由于我国宪法、法律文本存在与实践相脱节的情况，再加上体制等原因，地方人大监督司法往往存在诸多现实困境，致使人大监督的目的往往难以实现。具体说来：

重形式监督轻实质监督。从地方人大监督司法的实践来看，普遍存在“雷声大雨点小”的情况，形式化严重，很少取得实质性监督效果。这主要是由两方面原因导致的：一是监督方式单一。虽然宪法和监督法规定了地方人大监督司法的诸多方式，包括听取和审议“两院”工作报告和专项工作报告、法律法规实施情况的检查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等，但在实践中地方人大监督司法的方式却十分有限，主要是“听报告”和“座谈会”，至于其他监督方式则几乎很少运用。然而，“听取工作报告和汇报目前还只具有一种了解情况性质，较少具有监督性质。现在人民代表大会及其常委会审议工作报告很大程度是评介、批评、建议性的。代表或委员们提或不提意见，提的意见有关部门吸收不吸收，没有法律的规范，没有规定听取报告的法律后果。”①这就导致地方人大监督司法的形式化十分严重，难以取得监督实效。二是监督手段乏力。地方人大监督司法难以取得实效，既是由实践中地方人大监督方式单一造成的，更是由地方人大监督手段乏力导致的。目前，我国地方人大监督司法存在的主要问题是监督手段乏力，也就是说，地方人大针对监督对象“两院”存在的问题大都只能做出评介、批评、建议等，而无法采取有力的制裁手段，从而难以保证地方人大监督司法实效的实现。

以地方人大“听报告”这一监督方式为例，既然由地方人大听取和审议“两院”的工作报告，那就意味着，地方人大在表决时有权通过或不通过“两院”工作报告。如果“两院”的工作报告没有被通过，那么，地方人大对此可以采取哪些制裁措施？目前法律尚无明确规定。实践中只有2001年沈阳中院的工作报告没有被沈阳人大通过，当时的做法是由沈阳人大对沈阳中院提出整改要求，并根据整改情况，要求沈阳中院再向沈阳人大作了次工作报告，最终获得了通过。这里的问题是，假如沈阳中院的工作报告再次没有获得通过怎么办？沈阳中院院长应否辞职？或沈阳人大能否将沈阳中院院长予以罢免？从理论上说，“两院”的工作报告没有通过，就表明地方人大对“两院”的工作不满意，地方人大自然有权将“两院”负责人予以罢免，或“两院”负责人就应辞职。这是人民主权原则的应有之义。但目前法律对此问题尚无明确规定。这就使得人大监督司法的实效大打折扣，难以取得理想的效果。

重实体监督轻程序监督。长期以来，我国存在着重实体轻程序的传统，地方人大监督司法也受到这种传统的影响，只重视对司法机关办案实体结果的监督，而忽视了对司法机关办案程序的监督，导致了许多问题。当然，必须先说明的是，无论从理论上还是从法律规定上，地方人大均有权从实体上和程序上对司法进行监督。但是，地方人大对司法的监督面临着一个如何正确处理好监督与司法独立关系的难题。根据我国宪法第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第一百三十一条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》中也做了类似规定。这些法律规定确立了我国司法机关办案的“司法独立”原则。因而，从司法独立角度出发，人大应尽量避免对司法机关过多的实体监督，否则，就会使司法机关无所适从，不能依法独立行使司法权，甚至还会导致冤假错案发生。例如，有的地方人大代表、地方人大常委会领导出于自身或地方利益的需求，通过各种方式和途径非法干涉司法机关办案，严重影响了司法机关依法独立行使职权。

另一方面，司法自身的特点也不适于对其过多地进行实体监督。司法是司法机关运用法律处理案件的活动。但司法过程并不是将法律条文机械套用到具体案件事实的演绎推理过程，司法工作人员也不是单纯的法律宣告者，相反，司法过程是一个需要高超技艺的平衡过程，司法工作人员除了要为案件寻找可适用的法律依据外，还要在事实与规范之间进行反复权衡，以求做出最公正的裁判。因此，司法工作并不是每个人都可以胜任的，如果过多对司法案件进行实体监督，就有可能导致外行领导或代替内行，导致冤假错案的发生。

重“个案监督”轻“类案监督”。“个案监督”是20世纪80年代地方人大进行监督形式创新的产物。但是，针对人大能否对司法机关实施“个案监督”，理论界争议很大。支持者认为，既然宪法和法律赋予了人大监督权，人大便有权对人民法院、人民检察院的工作进行监督，这自然包括具体案件。而且，针对人民群众反映强烈的司法不公案件，人大有义务加强对司法案件的监督，保证司法公正的实现。反对者则认为，人大对司法机关实施“个案监督”会破坏“司法独立”原则，会破坏不同国家机关的分工，损害司法的权威性和终局性。

正是基于上述种种争议，2006年制定的《监督法》并没有将“个案监督”列为法定的监督方式之一。但这并不妨碍地方人大对“个案监督”形式的探索。实际上，地方人大对“个案监督”的形式是十分重视的，各地人大开展了大量的“个案监督”工作，甚至有的地方人大主要就是通过“个案监督”的形式监督司法的。但是，由于缺乏明确的法定依据，也缺乏对地方人大监督司法“类案”做法和经验的认真总结，导致不同地方人大“个案监督”的结果大相径庭。例如，有的地方人大通过“个案监督”的形式，纠正了大量的冤假错案，保护了人民群众的合法权益，维护了社会的公平正义；但有的地方人大却以“个案监督”的名义，任意干涉司法机关独立办案，甚至制造冤假错案，损害了司法公正。

模式调整：地方人大监督司法的出路

地方人大监督司法的现实困境并不表明应弱化地方人大对司法的监督，相反，它进一步凸显了地方人大监督司法的重要性。而要解决上述问题，最重要的就是对地方人大监督司法的传统模式进行调整。具体说来，就是要实现地方人大监督司法重点的三个转变：

从形式监督转向实质监督。这是指地方人大监督司法必须取得实效，否则，地方人大监督权就形同虚设。地方人大监督司法要实现从形式监督到实质监督的转向，主要应做到以下两点：一是要综合运用多样化的监督手段。监督手段单一是地方人大监督司法效果不力的重要原因。实际上，无论是我国法律的规定，还是地方人大实践的创新，均有很多监督手段。这些监督手段各有特色和作用，地方人大如能综合运用，特别是运用审议撤职案、特定问题调查、质询、错案责任追究制等监督力度强的手段，就可以避免监督的形式化倾向，保证监督的实效。

二是要保证监督手段有力。只有监督手段有力，才能保证监督取得实效。但由于法律没有对每一监督手段的“制裁措施”作出明确规定，所以目前人大的监督手段普遍存在制裁不力的状况，即使那些表面上看起来比较有力的监督手段如质询等，实际上其制裁力也很有限，监督实效也难以得到保证。因而，要改变人大监督手段乏力的现状，就必须加强立法，规定每一监督手段的“制裁措施”，赋予每一监督手段以强有力的“制裁力”。“代表或委员对质询不满意时，可以要求代表大会主席团或常委会将被质询的问题提交代表大会或常委会全体会议讨论。若质询案根据一定程序被提交大会或常委会会议讨论后，下一步的结果可以是：或表示满意通过；或需进一步组织特定调查；或提出罢免、撤职案等，都由会议决定。”②此外，对于地方人大听取司法机关工作报告的法律后果，应明确规定“工作报告不被通过的法律后果是有关国家机关负责人应辞职。”③等等。

从实体监督转向程序监督。如前所述，由于司法的特点及其规律性，人大并不适宜对司法进行过多的实体监督，相反，人大和司法机关行使职权高度程序性的特点，决定了人大更适宜对司法进行程序监督，也就是人大主要应通过监督司法机关办案程序的途径来监督司法。这既有利于加强地方人大对司法的监督，也有利于正确处理好人大监督与司法独立的关系。地方人大监督司法工作要实现从实体监督到程序监督的转向，主要应做到以下三点：

一是地方人大监督司法工作应实现公开化。“阳光是最好的防腐剂”。地方人大监督司法只有在阳光下运作，严格贯彻落实公开原则，才能杜绝人大监督权的滥用，避免对司法机关的不正当干涉。为此，《监督法》第七条明确规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。”这就要求，必须建立地方人大监督司法的公开程序规则，包括三方面的要求：其一，监督过程要公开，也就是在监督过程中，要广泛征求意见，采取多种形式，让公众参与其中。其二，监督的依据要公开，包括监督的实施机关、条件、程序、期限等的规定应当公布。其三，监督的实施过程和结果应当公开。

二是地方人大监督司法工作应实现规范化。地方人大监督司法工作只有实现规范化运作，严格依法监督，才能杜绝某些代表或常委会领导凭借个人意愿肆意干涉司法机关独立办案。为此，我们必须建立健全地方人大监督司法工作的具体规则，特别是实施细则，使地方人大监督司法工作于法有据、有章可循，避免主观随意性。

三是地方人大监督司法工作应实现民主化。民主原则既是人大建立的基本原则，也是人大行使职权的重要原则。例如，人大只有通过开会的形式才能行使职权，而会议的过程就是一个集思广益、充分发扬民主的过程。因而，地方人大监督司法工作必须贯彻民主原则，通过民主的程序开展工作，通过代表大会全体会议或常委会会议的形式作出决策，而不能以常委会个别领导或少数代表的意志代替人大或常委会的意志，这样，才能防止人大监督的异化和变质。

从“个案监督”转向“类案监督”。如前所述，“个案监督”既有优点，也有弊端，关键是如何开展“个案监督”。对此，学者提出了几项原则界限：“一是集体行使职权，避免把个案监督变成‘个人监督’，避免人大常委会领导审批案件或人大代表以个人身份影响案件；二是监督不能代行审判权，不能对案件对错作出实体性决定或发出指令；三是要坚持事后监督原则，除非对一些程序违法行为，不能在案件终审判决前进行监督；四是人大对个案监督应按法定方式和程序进行，运用法律规定的间接手段，达到维护司法公正的目的；五是监督的目的主要是推动司法机关启动内部监督机制，以督促和支持司法机关依法办案和公正司法，而不能越俎代庖。”④

除此之外，我们认为，重要的还有一点，就是要实现从“个案监督”到“类案监督”的转变，这包括两层含义：其一，人大监督司法并不意味着人大要对所有司法案件进行监督，实际上，人大无法也不应对所有司法案件进行监督，人大只应监督那些重大的疑难案件或者有可能是“冤假错案”的案件，因而，我们应对人大应该监督的或者说适宜监督的案件进行分类整理，以免地方人大将大量的时间和精力陷入数量庞大的“个案”监督中去。其二，由于缺乏明确的法定依据，各地人大在开展“个案监督”工作时，往往各行其是，其结果往往大相径庭，因而，我们应对各地人大对同类司法案件进行监督的做法和经验进行总结，概括出地方人大监督同类司法案件的方法、手段、原则等，以作为今后地方人大对同类司法案件进行监督的依据，这样，就有利于避免地方人大对司法案件不当监督、非法监督现象的出现，保证司法公正的实现。

【注释】

①②③④蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，北京：法律出版社，2003年，第388页，第391页，第390页，第404页。