着眼实现强军目标 加强军事立法工作

●郭士民 曾君锋

着眼实现强军目标 加强军事立法工作

●郭士民 曾君锋

强军必先强法，治军重在依法。党在新形势下强军目标的提出，既为军事立法工作提供了强大的理论指引和思想武器，也为加强和改进新形势下军事立法工作提出了新的要求。

一、军事立法的基本现状和薄弱环节

经过多年努力，具有我军特色的军事法规制度体系已初步建立，为国防和军队建设提供了较为完备的法规制度依据。但随着社会发展进步和国家立法完善，军事立法与形势发展、使命任务需求不相适应的问题仍然存在。主要表现在四个方面：

一是内容不够全面。战时军事行动立法缺失，集组织管理、激励保护、规范约束、威慑处罚等功能于一体的法律法规尚未形成，难以对战时军事行动提供有力的法律支撑；涉外非战争军事行动立法不及时，特别在针对恐怖主义、核威胁、打击海盗等问题上，很难依法有效应对、妥善处理；权利义务设定不均衡，过分强调维护国家权利、军事利益，忽视官兵个体权益，特别对涉及地方的义务和法律责任强调过少。比如，军人转业安置中存在目标定位不明、制度形态异化、军地衔接不畅等问题，一定程度上影响了官兵献身强军实践的积极性。

二是程序不够规范。有的单位在立法时缺乏顶层设计统一规划，各自为战，条块分割，重复建设，导致立法资源浪费，甚至相互冲突；有的单位把立法项目作为政绩工程，致使条件不成熟的立法项目也勉强上马，甚至由个别部门或指挥员作出规定，降低了立法工作的权威性和法规制度的约束力；有的单位重实体轻程序，以红头文件立法、以领导讲话立法的现象还时有发生，导致立法层次低、法律阶位不高。

三是要素不够完整。每一部法律规范都由行为模式和法律后果组成，即应当做什么、禁止做什么，违反了如何处罚。但有的军事法规只有行为模式，没有法律后果，界限不清晰，惩戒不明确，在执行中难以落实到位。比如，军转政策要求严格执行，但更多时候起到的是指导作用，导致有的地方接收军转干部态度消极，只能通过沟通协调来处理；再如，一些经济发达地区特别是城市发展较快地区，军用机场周边超高建筑物群比比皆是、屡禁不绝，净空环境遭到破坏的现象日益严重，亟待细化相关责任和惩处规定予以强制保护。

四是手段不够科学。立法前，民主参与面不够广，参与立法的专业人员数量不够多、层次不够高，代表性针对性不够强，特别是利益相关人充分参与政策讨论和立法研究的较少，背离了科学立法、民主立法的基本原则。实施中，鲜有采取有效形式，广泛听取专家学者、组织和民众的意见建议。立法后，极少利用公共传媒及时公开立法信息，充分保障民众知情权，导致立法项目的合理性和可行性难以保证，落实效果如何更是少有人问津，评估凭感觉、按领导意图办事。

二、军事立法需要重点关注的问题

当前和今后一段时间，军事立法工作在准确把握中央关于立法工作决策意图和部署要求的基础上，应当结合国防和军队建设实际，重点做好以下四个方面的工作：

一是填补盲点，研究探索急需的。针对战时和涉外军事行动中存在的立法空白，要抓紧进行立法，以确保我军师出有名、组织有序、行动有据、保障有力。比如，针对防空识别区与领空不同、不是沿海领空组成部分的事实，在遵守《联合国海洋法公约》和国际航空法的前提下，及时吸收国外有益经验，及时制定防空识别区法，从法律层面对海空实现有理有利控制。再如，打击恐怖主义、维和行动、联合军演等军事行动，虽然与个别国家签订了协议，但缺乏总体性规范性的成文法规，需要从法律层面及时界定涉外行动的权利义务。

二是固强弱点，健全完善已有的。积极适应以信息化为主导的新军事变革需要，修订完善与现实不相适应的“旧”法，细化、量化、具体化“粗”法，使“旧”的贴近实际、“粗”的明确具体，增强立法的操作性、执行力。比如，在我军撤侨行动的法律保障体系中，关于行动的专门性法律和具体的行动指导规范不够完善，导致在执行撤侨任务时，部队、机关甚至指挥人员对撤侨行动如何定位、由谁指挥和怎么实施等问题把握不准，严重制约了应对突发事件的谋划准备。再如，航天技术的发展需要进一步完善细化航空法和外层空间法，地方经济的发展和城市建设需要进一步细化兵工、军事设施保护、军事信息安全等法规，确保军事法的门类级别构成更加合理、相互衔接更加紧密、操作执行更加具体。

三是攻克难点，统好利益相关的。打破“公共利益部门化、部门利益集团化”的狭隘格局，协调好军队建设与国家经济建设、军队与地方政府、军队与人民群众之间的关系，防止基于部门利益考虑搞“圈地立法”。比如，在国防交通上的立法，不仅涉及国家、企事业单位，还涉及公民在国防交通建设与管理中的权利和义务，必须统筹平衡好军事利益与社会经济利益、部队利益与地方利益的冲突，最大限度兼顾各方利益诉求，保障国防和军队建设协调有序发展。

四是消灭误点，清理废除矛盾的。合法性原则是军事立法的基本原则，它要求立法内容不得同宪法、法律等上位法的原则、精神和规定相违背、相冲突。但在立法实践中，有的单位在建章立制中出现了背离上位法，甚至侵犯官兵权益、损害法治权威和组织威信的土政策、土规定，应当及时清理，坚决叫停。比如，近年来军营出现了网购热潮，有的单位为防止和杜绝失泄密问题的发生，擅自制发“禁止网购”规定，当众随意开封检查包裹，违规处分“违法者”，既违反宪法法律规定，又不利于依法治军，必须及时清除废止。

三、提高军事立法质量的几点对策

军事立法工作要聚焦强军目标，为国防和军队建设提供强有力的法制保障，必须在提高立法质量上下功夫。

一是把握正确方向。在严格遵循宪法原则和精神的基础上，坚持党对军队绝对领导这个根本要求，加强深化党的创新理论武装、加大军队党的建设、意识形态领域斗争等法规制度的建设，把强军目标等重大战略思想写入军事法规，确保每项法规都能服务于整个军事战略意图。坚持战斗力这个唯一标准，把构成战斗力的诸要素作为每个立法项目关注的重心。坚持加强作风风气建设这个永恒课题，结合军队党的群众路线教育实践活动，把清理整治公务接待、军车管理、建房住房、经费使用、选人用人等方面的有效做法固化为制度法规，确保作风风气建设推进有序、扎实有效、持久有力。

二是注重顶层设计。要统一立法规划，有效整合立法需求，加强综合性立法，减少分散立法，保证军事法规体系的科学性统一性；要突出军事立法体制、调整社会关系、法律效力和内容的特色，深挖其特点和规律，细化军事法规体系分类，建立一套独特的军事立法技术规范；要建立职能完善的立法管理体制，以现行的法制工作组织体制结构为基础，将执法监督权、检查权及最终法律解释权等相关的职能，赋予法制部门或者某个合适的部门，将执法监督等权力切实履行起来，避免修法的随意性和盲目性。

三是畅通参与渠道。合理配置立法起草机构，邀请精通专业技术的专家、熟悉部队的职能部门人员、相关利益单位人员、长期从事法学理论研究的人员参加立法，广泛听取意见建议，确保军事立法顺利进行、不走弯路；完善公众参与形式，采取听证会、论证会、网上征求意见等多种形式扩大群众的参与率覆盖面，实现从立法单一环节的公众参与讨论到全过程多角度地参与立法。

四是健全评估机制。军队法规落实怎么样，符不符合人们的主观认识，科学性、合理性和权威性如何，主要靠立法后评估来回答。要采取调查研究、实践检验、征求意见、客观评价、找出问题、提出对策、科学裁定等办法，准确发现拟定的法律、政策和规章制度性文件在设计上的一些问题，为修改、废止相关制度提供科学依据，使军事立法程序更具科学性，政策和规章制度性文件更切合部队实际，更有利于改革开放、自主创新、依法行政和行政执法，切实维护军事立法的权威性，保证依法治军的科学性。

【作者系广空政治部政研室主任、司法办秘书】