我国国立科研机构经费的内部控制初探

李璐玲

【摘 要】 随着国家相关政策的出台，事业单位内部控制的建设和完善日益受到关注，作为事业单位重要组成部分的国立科研机构建立健全内部控制成为了必然要求。文章对国立科研机构中最重要的管理内容——科研经费内部控制中存在的不足进行讨论分析，根据相关理论和政策提出改进建议。

【关键词】 国立科研机构； 经费； 内部控制

一、背景

国立科研机构指由国家建立并资助的各类科研机构，包括国家设立的科学院、科研院所、国家实验室等。国立科研机构是各国科研体系的重要组成部分，是一个国家最高科技水平的代表。在我国，国立科研机构属于事业单位。随着企业内部控制在制度和实践方面的不断完善，我国数量繁多、资产规模庞大的事业单位的内部控制的建设和完善受到了社会各界的关注。笔者在知网上搜索篇名“事业单位内部控制”，共搜索到1 610篇文献，可见，事业单位内部控制在学术界得到了广泛的关注。此外，2012年11月29日，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）通知，拉开了行政事业单位内控建设的大幕，该规范于2014年1月1日起施行。为了适应社会各界的要求，符合国家内部控制政策的规定，国立科研机构必须建立健全内部控制制度。

国立科研机构的特殊性在于其管理的主要内容是科研项目和经费，科研项目内部控制和经费的内部控制也就成为了其内部控制的主要内容。在我国，中国科学院作为最大的国立科研机构，是我国科学技术方面的最高学术机构和全国自然科学与高新技术综合研究发展的中心，根据2011年世界科研机构SCI论文排行榜，中国科学院已经成为了国际第一。因此，中国科学院在国立科研机构中具有代表性。2007—2011年中国科学院科研经费支出情况如表1。

由表1可见中科研的经费支出在逐年增多，各研究类型的结构也在不断变化。此外，2011年，中国科学院相关科研机构在研课题2.87万个，比上年增加0.33万个。其中，当年开题1万个，也就是说科研项目的数量在不断增加。和中国科学院一样，随着“科教兴国”战略的提出，各国立科研机构拥有的科研经费也越来越多，项目不断分散化和复杂化，管理难度逐渐增加。经费内部控制失效的直接后果便是科研经费的滥用，造成国有资产的流失、资源浪费，损害国立科研机构在公众中的形象，甚至会成为国家科技进步的阻力之一。为了降低国立科研机构面临的风险，有必要对国立科研机构经费的内部控制进行研究。

二、我国国立科研机构经费内部控制中存在的问题

（一）组织架构不完善

1.组织结构以直线—事业部制为主，高层缺少制衡机制

笔者对中国科学院、中国地质科学院、中国农业科学院等国立科研机构的组织结构进行了研究，发现和大多数事业单位一样，国立科研机构的组织结构以直线—事业部制组织结构为主，通常为院长（所长）、副院长（副所长）、职能部门和下属机构的直线领导结构。这种结构，在科研机构的高层缺少制衡机制，其高层控制可能失效，而高层治理失控造成的后果十分严重，会危及整个机构。

2.审计监察部门无法充分发挥内部审计职能

审计监察部门在组织结构中处于职能部门层面，无法对其以上的中高层进行审计。和大多数的管理者一样，国立科研机构的管理者也支持建立和健全内部控制，但同时希望自己被排除在内部控制之外。而组织结构设计中，审计监察部门没有被赋予审计中高层的权力，也就没法对中高层进行审计，导致中高层内部控制审计的缺失。对于同级部门来说，内部审计的效果取决于这些部门的配合程度，如果这些部门不给予配合，内部审计也很难进行。因此，审计监察部门在职能层，会直接降低内部控制审计的效果。

（二）缺少内部控制意识

在传统观念里，事业单位是介于政府和企业之间的一种特殊的组织形式，相比企业而言，事业单位面临的环境更为简单，对于组织整体和员工来说，存在的风险性也较小，这就造成了其整体风险意识不足。此外，长期以来，我国科研项目实施的是课题制管理，项目和经费都统一由负责人进行管理，有些单位和负责人认为科研经费应该由项目负责人进行支配，减弱了对科研经费进行管控的意识。这两方面的原因直接导致了科研机构对内部控制不够重视，这是国立科研机构内部控制缺少的重要原因。

（三）缺少风险评估人才

风险评估方面不足主要表现是缺少风险评估人员，一般情况下，国立科研机构不会为风险评估而去招聘专业的人才，而内部员工的专业胜任能力不够，加之机构内部从高层到项目负责人都缺少风险控制意识，最终结果便是机构内部很少甚至不进行风险评估。

（四）预算编制不科学，执行力度不够

在我国国立科研机构中，预算通常是由项目负责人编制，财务部门进行审核，但是由于项目负责人可能不具备预算编制所需要的专业能力，导致预算编制的不科学性。此外，在大部分人看来，科研经费申请下来后，其支配权就属于项目负责人，预算在这种情况下就失去它本身作为监管依据的作用。

（五）信息公开不足

国立科研机构的经费支出作为每年财政支出的重要内容，应该加强其透明度，“阳光是最好的杀虫剂”，通过信息公开可以更好地进行监督管理。中国科学院在信息公开方面，起到了示范性的效果。中国科学院对信息公开的内容等作了相关规范，同时还向社会公众公布年报信息，但是，也存在着问题，比如信息公开不及时、经费使用情况的披露不够等。其他国立科研机构在信息公开上做得更少，涉及的信息大多为组织结构、领导层、机构简介等相关信息，几乎不或较少涉及科研经费的使用情况。因此，从整体上来看，我国国立科研机构经费的信息公开做得还远远不够。

三、我国国立科研机构经费内部控制改进意见

《规范》将于2014年1月1日实施，《规范》在借鉴国际先进经验的基础上，结合了我国行政事业单位的基本情况。作为事业单位重要组成的国立科研机构实施内部控制既可以满足内部管理的要求，又是国家相关政策的要求。针对国立科研机构经费管理的内部管理应该采取的主要措施包括：建立健全相关科研经费管理的内部控制制度、完善组织结构、加强内部控制意识、培养相关人才、加强内部控制制度的执行力度、加强监管等。endprint

（一）建立健全与科研经费管理相关的内部控制制度

国立科研机构应该结合本单位的实际情况制定相关的内部控制管理制度。与科研经费内部控制相关的内部控制制度主要包括预算管理制度、收支管理制度、会计管理制度、岗位管理制度和监督管理制度等。这些制度对科研经费的管理起着重要作用：预算决定着拨付资金的多少、项目实施过程中资金的使用，是考核和监管的重要依据；收支管理制度主要实施统一收支管理制度，防止账外账的发生；会计管理制度主要规范单位的财会工作，保证经费记录和报告的真实性与完整性；岗位管理制度主要强调不相容职位的分离，也就是通过牵制实现控制；监督管理制度主要是规范制度的监督工作和相关的处罚措施。这些制度在某些方面有重合的地方，因此在制度的制定过程中，应该加强制度之间的一致性和协调性，同时经费管理的相关制度应该与项目管理的相关制度相结合制定，保证与项目管理相关内容的相互补充和相互协调。通过这些制度的全面制定，保证科研经费相关管理制度的严肃性和可行性，为内部控制的建立提供制度依据。

（二）完善机构的组织结构

组织结构是内部控制制度得以实施的重要保障，组织结构不完善带来的问题往往是巨大的，我国国立科研机构组织结构最重要的不足表现在高层的制约不足和内部审计无法对高层进行审计两个方面。国立科研机构应该在这两方面进行改进。可以借鉴企业内部治理体系，在政府下设监督管理委员会，与院长或所长平级，同时内部审计应下属于该委员会，以对机构整体的内部控制进行审计。

（三）通过培训等手段加强内部控制意识和培养内部控制管理人才

意识是人们行动的内在动力，企业可以通过培训和宣传等手段加强内部工作人员的内部控制意识，尤其是项目实施单位和负责人的意识。科研经费是国家财政支出的重要部分，最终来源是纳税人，不是项目负责人的个人财产，应该用于能够产生社会效益的项目，科研经费如果被滥用会给科研机构甚至国家的科技进步带来损失，所以必须加强风险意识和内部控制意识。人是制度的执行者，通过引进风险管理人才或对本单位的人员进行内部控制相关培训，增加单位内部控制管理人才，为内部控制实施提供内部文化和人才保障。

（四）加强相关内部控制制度的执行力度

在实践中，各国立科研机构或多或少已经建立了与科研经费管理相关的内部控制制度，如预算管理制度、会计管理制度等，但是这些制度的执行力度并不够，导致现在国立科研经费管理中存在重大风险，制度流于表面。执行是内部控制制度中最重要的环节，必须保证其实施。这就需要国立科研机构高层领导的大力支持和全体员工的积极配合，通过奖惩和考核措施可以更好地保证内部控制制度的执行。

（五）加强监管

监管是制度实施的最后一道保障。监管分为事前控制、事中控制和事后控制三个方面。事前主要是预算管理的把关，通过财务人员和项目相关专业人士的配合，对项目负责人作出的相关预算进行把关，更好地保证预算的科学性。事中控制是对科研经费的阶段性支出进行管理，主要是会计控制，通过对科研经费的使用过程进行监管，保证使用过程中的合法合规性和与预算的一致性。事后控制主要包括内部审计、外部监督和信息公开。内部审计应该包括内部控制审计和科研经费使用审计、外部监督又分为外部审计和政府监督。外部审计是指机构聘请外部审计机构对其进行的相关审计，外部审计的独立性更强，出具的报告比内部审计更加客观，机构可以聘请有审计资格的事务所对其内部控制进行审计。政府监督是指国家相关的审计机构对国立科研机构的审计，财政部、科技处和审计署是实施科研机构经费监管的主要机构。信息公开是指机构将其内部控制和会计报告或关键数据进行公开，是外界力量对国立科研机构的监督，对科研经费使用过程中的重要风险起到一定的遏制作用。

四、结束语

科研经费管理是国立科研经费管理的重要内容，随着国家《行政事业单位内部控制规范（试行）》的出台，建立国立科研机构经费的内部控制越来越重要。国立科研机构应该建立健全科研经费内部控制制度体系，通过制度的制定、组织结构的完善、内部控制意识的提高和内部控制人才的培养为内部控制制度的执行提供控制环境，通过监督管理检验内部控制制度的执行效果。通过这一系列的活动防患于未然，将国立科研经费管理中的内部控制风险降低到最低水平，增强科研经费管理和使用效益。

【参考文献】

[1] 吴建国.国立科研机构经费使用效益比较研究[J].科研管理，2011（5）.

[2] 财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[S].2012.endprint

（一）建立健全与科研经费管理相关的内部控制制度

国立科研机构应该结合本单位的实际情况制定相关的内部控制管理制度。与科研经费内部控制相关的内部控制制度主要包括预算管理制度、收支管理制度、会计管理制度、岗位管理制度和监督管理制度等。这些制度对科研经费的管理起着重要作用：预算决定着拨付资金的多少、项目实施过程中资金的使用，是考核和监管的重要依据；收支管理制度主要实施统一收支管理制度，防止账外账的发生；会计管理制度主要规范单位的财会工作，保证经费记录和报告的真实性与完整性；岗位管理制度主要强调不相容职位的分离，也就是通过牵制实现控制；监督管理制度主要是规范制度的监督工作和相关的处罚措施。这些制度在某些方面有重合的地方，因此在制度的制定过程中，应该加强制度之间的一致性和协调性，同时经费管理的相关制度应该与项目管理的相关制度相结合制定，保证与项目管理相关内容的相互补充和相互协调。通过这些制度的全面制定，保证科研经费相关管理制度的严肃性和可行性，为内部控制的建立提供制度依据。

（二）完善机构的组织结构

组织结构是内部控制制度得以实施的重要保障，组织结构不完善带来的问题往往是巨大的，我国国立科研机构组织结构最重要的不足表现在高层的制约不足和内部审计无法对高层进行审计两个方面。国立科研机构应该在这两方面进行改进。可以借鉴企业内部治理体系，在政府下设监督管理委员会，与院长或所长平级，同时内部审计应下属于该委员会，以对机构整体的内部控制进行审计。

（三）通过培训等手段加强内部控制意识和培养内部控制管理人才

意识是人们行动的内在动力，企业可以通过培训和宣传等手段加强内部工作人员的内部控制意识，尤其是项目实施单位和负责人的意识。科研经费是国家财政支出的重要部分，最终来源是纳税人，不是项目负责人的个人财产，应该用于能够产生社会效益的项目，科研经费如果被滥用会给科研机构甚至国家的科技进步带来损失，所以必须加强风险意识和内部控制意识。人是制度的执行者，通过引进风险管理人才或对本单位的人员进行内部控制相关培训，增加单位内部控制管理人才，为内部控制实施提供内部文化和人才保障。

（四）加强相关内部控制制度的执行力度

在实践中，各国立科研机构或多或少已经建立了与科研经费管理相关的内部控制制度，如预算管理制度、会计管理制度等，但是这些制度的执行力度并不够，导致现在国立科研经费管理中存在重大风险，制度流于表面。执行是内部控制制度中最重要的环节，必须保证其实施。这就需要国立科研机构高层领导的大力支持和全体员工的积极配合，通过奖惩和考核措施可以更好地保证内部控制制度的执行。

（五）加强监管

监管是制度实施的最后一道保障。监管分为事前控制、事中控制和事后控制三个方面。事前主要是预算管理的把关，通过财务人员和项目相关专业人士的配合，对项目负责人作出的相关预算进行把关，更好地保证预算的科学性。事中控制是对科研经费的阶段性支出进行管理，主要是会计控制，通过对科研经费的使用过程进行监管，保证使用过程中的合法合规性和与预算的一致性。事后控制主要包括内部审计、外部监督和信息公开。内部审计应该包括内部控制审计和科研经费使用审计、外部监督又分为外部审计和政府监督。外部审计是指机构聘请外部审计机构对其进行的相关审计，外部审计的独立性更强，出具的报告比内部审计更加客观，机构可以聘请有审计资格的事务所对其内部控制进行审计。政府监督是指国家相关的审计机构对国立科研机构的审计，财政部、科技处和审计署是实施科研机构经费监管的主要机构。信息公开是指机构将其内部控制和会计报告或关键数据进行公开，是外界力量对国立科研机构的监督，对科研经费使用过程中的重要风险起到一定的遏制作用。

四、结束语

科研经费管理是国立科研经费管理的重要内容，随着国家《行政事业单位内部控制规范（试行）》的出台，建立国立科研机构经费的内部控制越来越重要。国立科研机构应该建立健全科研经费内部控制制度体系，通过制度的制定、组织结构的完善、内部控制意识的提高和内部控制人才的培养为内部控制制度的执行提供控制环境，通过监督管理检验内部控制制度的执行效果。通过这一系列的活动防患于未然，将国立科研经费管理中的内部控制风险降低到最低水平，增强科研经费管理和使用效益。

【参考文献】

[1] 吴建国.国立科研机构经费使用效益比较研究[J].科研管理，2011（5）.

[2] 财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[S].2012.endprint

（一）建立健全与科研经费管理相关的内部控制制度

国立科研机构应该结合本单位的实际情况制定相关的内部控制管理制度。与科研经费内部控制相关的内部控制制度主要包括预算管理制度、收支管理制度、会计管理制度、岗位管理制度和监督管理制度等。这些制度对科研经费的管理起着重要作用：预算决定着拨付资金的多少、项目实施过程中资金的使用，是考核和监管的重要依据；收支管理制度主要实施统一收支管理制度，防止账外账的发生；会计管理制度主要规范单位的财会工作，保证经费记录和报告的真实性与完整性；岗位管理制度主要强调不相容职位的分离，也就是通过牵制实现控制；监督管理制度主要是规范制度的监督工作和相关的处罚措施。这些制度在某些方面有重合的地方，因此在制度的制定过程中，应该加强制度之间的一致性和协调性，同时经费管理的相关制度应该与项目管理的相关制度相结合制定，保证与项目管理相关内容的相互补充和相互协调。通过这些制度的全面制定，保证科研经费相关管理制度的严肃性和可行性，为内部控制的建立提供制度依据。

（二）完善机构的组织结构

组织结构是内部控制制度得以实施的重要保障，组织结构不完善带来的问题往往是巨大的，我国国立科研机构组织结构最重要的不足表现在高层的制约不足和内部审计无法对高层进行审计两个方面。国立科研机构应该在这两方面进行改进。可以借鉴企业内部治理体系，在政府下设监督管理委员会，与院长或所长平级，同时内部审计应下属于该委员会，以对机构整体的内部控制进行审计。

（三）通过培训等手段加强内部控制意识和培养内部控制管理人才

意识是人们行动的内在动力，企业可以通过培训和宣传等手段加强内部工作人员的内部控制意识，尤其是项目实施单位和负责人的意识。科研经费是国家财政支出的重要部分，最终来源是纳税人，不是项目负责人的个人财产，应该用于能够产生社会效益的项目，科研经费如果被滥用会给科研机构甚至国家的科技进步带来损失，所以必须加强风险意识和内部控制意识。人是制度的执行者，通过引进风险管理人才或对本单位的人员进行内部控制相关培训，增加单位内部控制管理人才，为内部控制实施提供内部文化和人才保障。

（四）加强相关内部控制制度的执行力度

在实践中，各国立科研机构或多或少已经建立了与科研经费管理相关的内部控制制度，如预算管理制度、会计管理制度等，但是这些制度的执行力度并不够，导致现在国立科研经费管理中存在重大风险，制度流于表面。执行是内部控制制度中最重要的环节，必须保证其实施。这就需要国立科研机构高层领导的大力支持和全体员工的积极配合，通过奖惩和考核措施可以更好地保证内部控制制度的执行。

（五）加强监管

监管是制度实施的最后一道保障。监管分为事前控制、事中控制和事后控制三个方面。事前主要是预算管理的把关，通过财务人员和项目相关专业人士的配合，对项目负责人作出的相关预算进行把关，更好地保证预算的科学性。事中控制是对科研经费的阶段性支出进行管理，主要是会计控制，通过对科研经费的使用过程进行监管，保证使用过程中的合法合规性和与预算的一致性。事后控制主要包括内部审计、外部监督和信息公开。内部审计应该包括内部控制审计和科研经费使用审计、外部监督又分为外部审计和政府监督。外部审计是指机构聘请外部审计机构对其进行的相关审计，外部审计的独立性更强，出具的报告比内部审计更加客观，机构可以聘请有审计资格的事务所对其内部控制进行审计。政府监督是指国家相关的审计机构对国立科研机构的审计，财政部、科技处和审计署是实施科研机构经费监管的主要机构。信息公开是指机构将其内部控制和会计报告或关键数据进行公开，是外界力量对国立科研机构的监督，对科研经费使用过程中的重要风险起到一定的遏制作用。

四、结束语

科研经费管理是国立科研经费管理的重要内容，随着国家《行政事业单位内部控制规范（试行）》的出台，建立国立科研机构经费的内部控制越来越重要。国立科研机构应该建立健全科研经费内部控制制度体系，通过制度的制定、组织结构的完善、内部控制意识的提高和内部控制人才的培养为内部控制制度的执行提供控制环境，通过监督管理检验内部控制制度的执行效果。通过这一系列的活动防患于未然，将国立科研经费管理中的内部控制风险降低到最低水平，增强科研经费管理和使用效益。

【参考文献】

[1] 吴建国.国立科研机构经费使用效益比较研究[J].科研管理，2011（5）.

[2] 财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[S].2012.endprint