新农保财政补贴筹资责任分担机制均等化研究

■ 尹海燕（河南科技学院经济与管理学院 河南新乡 453003）

引言

在城乡二元格局下，我国社会养老保险长期以来一直维持着“重城轻乡”的局面，城镇的养老保险制度较为完善、待遇水平较高，而农村养老保险却存在漏缺。1992年民政部颁发的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》标志着我国农村社会养老保险制度（以下简称“老农保”）开始确立。然而，由于个人账户资金无法保值增值、费率太低和集体补助落空等原因，老农保逐步陷入衰退和停滞，并于1998年被国务院叫停。在家庭养老功能不断弱化、国内需求严重不足和人口老龄化等多重因素的交织影响下，2009年9月，国务院颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）开始进行新农保试点。与老农保相比，政府承担财政补贴责任成为新农保最大的亮点。《指导意见》规定“新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成”。目前，新农保财政补贴筹资责任由多级政府分担，如新农保基础养老金由中央政府和东部地区各省份各自承担一半，而参保缴费财政补贴部分由省、市、县多级政府分担。因而新农保制度能否平稳、持续运行与各级政府间财政补贴筹资责任分担机制有着密切关联。作为一项基础的公共服务，新农保能否实现均等化，尤其是横向均等化，很大程度上也由政府间财政补贴筹资责任分担机制所决定。那么，现行财政筹资责任分担机制是否促进了新农保横向均等化，是一个亟需认真探究的重要命题。

新农保中央政府财政补贴筹资责任分担机制均等化效应分析

从筹资分担责任看，在新农保制度框架中，中央财政负责在给付环节进行财政补贴，即补出口。《指导意见》规定：“中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助”。从补助的方式看，中央政府将各省（市、自治区）划分东部地区和中西地区两类中央财政实施“区别对待”式的补助方式，并对两类不同地区采取不同的财政补助方式。中央财政实施“区别对待”式的补助方式对新农保试点顺利开展显得极为重要，因为它牵涉到中央政府财政补助金如何与下级政府财政能力相联系的重要问题。然而，现行中央政府财政补贴筹资机制是否促进新农保横向均等化的实现？

新农保横向均等化是指同一层级的政府具备大致相同的财力为农民提供基本的养老服务。无疑，政府财政支付能力是确保新农保横向均等化的前提条件。但是我国区域经济发展相当不均衡，造成地方政府的财政实力有强有弱，进而引发提供新农保服务财政负担状况的差异。因此，为实现新农保横向均等化，中央政府财政补贴筹资责任分担机制需要充分考量各地政府建立新农保制度的财政负担状况。新农保财政补贴负担水平主要受各地财政收入和农村人口规模两大要素的影响，本文选取各地财政收入占全国（省或市）财政收入的比重与各地农村人口占全国（省或市）总人口的比重的比值，从整体上考量各地政府建设新农保的财政负担状况。当该比值小于1时，表明某地区建立新农保财政负担水平较重，上级政府应该给予财政补助以实现公共服务的横向均等化；反之，当该比值大于1时，表明该地区的新农保财政负担水平较轻，上级政府可以不给予财政补助。依照该标准，可以测算出我国各省（市、区）财政收入比重与农村人口比重的比值，参见表1。

通过表1考察我国中西部地区部分省（市）政府财政收入比重与农村人口比重的比值可知，我国不同地区建立新农保的财政负担水平极为不均衡。以区域划分来看，东部和中西部地区各省份的财政负担水平苦乐不均，如在东部地区的4个省份中，河北（0.28）、山东（0.46）和海南（0.50）等省的财政收入比重与农村人口比重的比值较低，表明这三个省份的新农保财政负担比较重，需要中央政府的财政补贴，而上海财政收入比重与农村人口比重的比值远大于1，说明上海的新农保财政负担非常轻。中西部地区各省份的新农保财政负担状况亦是大相径庭。如内蒙古（0.80）和重庆（0.72）的新农保财政负担显然要轻于河南（0.20）。比较东部和中西部地区各省份财政收入比重与农村人口比重的比值，从整体上看，尽管东部地区各省份的新农保财政负担要低于中西部地区，但却发现东部地区河北（0.28）、山东（0.46）和海南（0.50）等省份的财政负担明显重于中西部地区的内蒙古（0.80）和重庆（0.72）。综上所述，发现中央政府财政补贴向中西部地区倾斜的初衷和导向是正确的。然而，仅仅根据我国区域经济状况而制定的“一刀切”财政补贴办法显然有欠细致，难以发挥中央政府补助实现各省份财力横向均等化的作用。因而，从促进公共服务横向均等化的视角审视，现行新农保中央政府财政筹资责任分担机制尚不合理，中央政府未能构建一套与地方财政支持能力相契合的财政补贴筹资责任分担机制。

表1 2011年我国各省（市）财政收入比重与农村人口比重的比值

新农保地方政府财政补贴筹资责任分担类型及横向均等化效应分析

在政府间的财政补助中，省级政府财政补助同样也发挥着类似于“中央补助金”的功能。《指导意见》规定“地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元”，但是中央政府对省、市、县各层级财政如何分担缴费补贴，并没有明确规定。在此情况下，省级政府自然成为财政补贴筹资责任分担机制规则的制定者。目前，我国各省结合国务院下发的《指导意见》，针对农村居民缴费财政补贴责任，发展出以下三种筹资分担模式：

（一）“一视同仁”型

“一视同仁”型是指不论试点区县贫富差距，财政实力强弱，省级政府对新农保试点地区参保农民给付的补助金额（或份额）都是一样的，其同中央政府“一刀切”财政补助模式一致。如黑龙江省和吉林省规定：“缴费补贴所需资金由省级财政及试点县（市、区）按6：4的比例分担”。湖南省和湖北省则要求“省、市州、县市区政府对参保人缴费（不含补缴）给予补贴，补贴标准为每人每年30 元，其中省平均补贴20元，市州、县市区平均补贴10 元”。可见，“一视同仁”型地方财政缴费补贴筹资责任分担的形式存在差异，这也直接对市、县两级财政带来不同的影响。

在“一视同仁”型筹资责任分担模式下，财政实力较弱的县（市、区）通常将不得不承受相对更重的财政负担。就我国区域经济发展而言，经济落后的县（市、区），财政收入相对较少，且农业人口占总人口的比重较高，显而易见，承担同样的财政支出任务，经济落后的县（市、区）的财政补贴负担水平比较重。以黑龙江为例，由图1可知，2011年黑龙江省各县（市、区）的人均财政收入与农村人口比重呈现负相关，农业人口比重越高的县（市、区），其人均财政收入水平越低。对县政府来讲，尽管同样对参保对象补助12元/年/人，但是人均财政收入较少的县财政补贴负担比较重，即相对于人均财政收入，财政补贴负担呈现出一定的累退性。一般而言，越是经济发达的县市，其政府财力越强，而农业人口占总人口的比重越低，为新农保提供缴费补贴的压力也越小；而经济越落后的县市农业人口占总人口的比重往往越高，财政补贴资金的压力越大。

（二）“区别对待”型

“区别对待”型是指省政府依据新农保试点县市的经济发展水平、财政实力状况分成若干个档次，对处于不同档次的县市，各级政府承担补贴参保农民的份额有所不同，而处于同一档次的县市承担的数额或份额相同。如重庆市规定“政府对缴费补贴的资金，由市和区县（自治县）财政按比例分担，具体为：主城区由市级承担20%、区级承担80%；贫困区县（自治县）由市级承担70%、区县级承担30%；其他区县由市级和区县级各承担50%”。福建省则规定“根据各地不同的财力状况，分别以80%、60%、40%、20%的比例对试点县（市、区）分档据实予以补助，其余由设区市和试点县（市、区）分担，具体比例由设区市政府确定”。“区别对待”型筹资分担模式在一定程度上考虑到新农保试点县财政负担状况的差异，相对于“一视同仁”型，该类型的筹资分担设置显得精细化，更为灵活。但是深入研究后发现，“区别对待”型新农保试点县在财政负担水平上的苦乐不均现象依然存在。以重庆市为例，测算和比较重庆市各县市的财政补贴负担比重，具体见表2，发现重庆市各县区新农保财政补贴负担比重极不均衡。梁平县负担比重高达0.71%，而负担比重最低的沙坪坝区仅为0.05%。从贫困县区、主城区、其他县区三类区域看，各档次内部县区新农保财政补贴负担水平亦是苦乐不均。值得关注的是，贫困县和非贫困县之间也存在新农保财政负担水平苦乐不均的现象。万州区虽然被定为国家级贫困县，但是其财政实力却超过潼南县、梁平县、北碚区等非贫困县。然而，重庆市财政却给予万州区更为优惠的财政补贴，使得其新农保财政补贴负担水平大大低于其他非贫困县。

（三）“相机行事”型

“相机行事”型是指在农村居民参保缴费补贴责任分担方面，省级政府对市、县两级财政没有明确规定，或规定不清楚，具体补贴的筹资责任“相机行事”。如辽宁省规定“市、县两级政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元”，但是这30元钱缴费补贴如何在市、县财政之间划分负担责任，却没有明确的规定。类似于辽宁省，山西省规定“缴费补贴和政府代缴费用，由市、县两级财政共同承担”，浙江省对缴费补贴责任仅提及“具体办法由市、县政府研究确定”。

相比“一视同仁”型和“区别对待”型，“相机行事”型地方政府各级财政补贴筹资责任分担的规定最为模糊。在没有明晰财政补贴筹资责任主体的情况下，市、县两级政府可能都着眼各自的利益进而展开激烈的博弈。在财政补贴筹资责任分担的博弈过程中，县级政府往往因缺乏“讨价还价”能力而不得不承担更大份额的财政补贴责任。事实亦表明，在市、县两级财政补贴筹资责任分担设计上，县级财政通常是筹资责任的主体。在新农保试点初期，县级政府财政负重要责任或许有督促县级政府扎实落实和推广试点的考虑，但在客观事实上却又让多数已经捉襟见肘的县级财政雪上加霜。

表2 重庆市三类地区新农保财政补贴负担比重

图1 黑龙江省各县农村人口比重与人均财政收入相关性散点图

结论与政策建议

新农保制度是一项惠民工程，各级政府对新农保承担财政补贴责任充分体现了中央政府对新农村建设，尤其是对农村社会保障事业的高度重视。同任何社会事业一样，筹资问题是新农保面临的最大挑战之一，而新农保财政补贴筹资责任分担机制更是筹资问题的重中之重。上级政府的补助金承担着矫正财政错配、克服公共服务空间外部性等多种功能，但是最重要的功能是实现再分配，尤其是应发挥促进地方政府财力均等化的功效，从而实现不同地方政府均能为农村居民提供大致均等的新农保公共服务。然而，上述研究表明，在新农保制度具体实施过程中，不论是中央政府对省级政府的财政补助，还是省级政府对市、县政府的财政补助，大多都采用“一刀切式”的固定金额补助法。在我国区域经济水平差异较大的背景下，这一补助方式无法实现 新农保公共服务均等化的功能。基于上述研究结论，为促进新农保实现横向均等化，本文提出以下政策建议：

第一，秉持公共服务横向均等化理念，设计规范化、制度化的筹资责任分担机制。就新农保而言，制定财政补贴筹资责任分担机制时，比较合理和科学的方法是上级政府应根据基层政府的行政区域内的财政收入、农业人口规模、人均财政收入等一系列客观经济社会指标为关键参数，通过制定补助计发公式来确定补助金额。

第二，明确并统一地方财政补贴筹资责任，消除“一省一策”的“碎片化”格局。《指导意见》对新农保参保缴费补贴这种相对笼统的规定致使我国各级政府制定的新农保地方政府财政补贴筹资责任分担机制呈现出“一省一策”的现象，导致各地新农保出现严重的“碎片化”格局。因而，亟需加强新农保制度的顶层设计，明确并统一各级地方政府的财政补贴筹资责任，建立相应规范化和制度化的责任分担机制，消除“碎片化”格局，促进新农保的横向均等化。

第三，中央政府应分担贫困地区的新农保缴费补贴，确保“应保尽保”目标的实现。受财政体制变革、县域经济环境等诸多因素影响，贫困地区的财政运行质量下降、运行压力不断增加。在推行新农保制度的过程中，贫困地区的地方政府通常难以支付新农保参保对象缴费补贴，也无力为农村缴费困难群体代缴养老保险费，严重影响新农保“应保尽保”目标的实现。在此情形下，中央政府理应对贫困地区的新农保缴费补贴给予分担，加强对贫困地区的财政补助。具体而言，中央财政可依照贫困地区的经济发展水平、财政收入、农业人口规模等指标分担国家贫困县全额或部分新农保缴费补贴，保障贫困地区缴费补贴及时到位。

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