从旅游产业市场失灵看政府公共旅游管理制度的创新

■ 苏 飞（徐州工程学院 江苏徐州 221008）

旅游市场失灵下的政府参与必要性

从旅游产业发展来看，一方面，居民旅游消费水平不断提高，旅游产业成为推动我国经济增长和社会进步的新增长点，并成为提升城市竞争力水平、优化三大产业结构和增加就业的重要途径。另一方面，旅游业经营环境的变化以及游客的旅游需求变化使得现行政府强力主导型旅游管理模式难以适应旅游业发展的需要，包括产业溢出效应、旅游资源公共产品属性以及信息非对称下的逆向选择等市场失灵现象使得政府公共旅游管理制度创新迫在眉睫。

（一）旅游产业的溢出效应需要政府介入管理

旅游产业对于溢出效应的影响分为外部经济和外部不经济两个方面。外部经济性在旅游产业中具体表现为发展旅游产业可以提升旅游目的地的整体形象，促进良好道德风尚的形成，使旅游产业的可进入性增强，受益范围从旅游产业扩展到整个地区，从而实现该地区的社会净收益大于旅游景区的个体净收益。旅游产业的外部不经济是指景区内游客数量的增加会导致旅游资源整体质量的下滑，景区交通拥挤压力又会引起环境污染和当地居民舒适度的下降。市场机制对于这两种外部性的解决是缺乏效果的，此时政府介入可以有效地消除旅游产业外部性的影响，促进社会福利最大化的实现。

（二）旅游产业产品的非排他性需要政府介入管理

公共产品作为私人产品的对立面是指一些经济主体对某种商品的消费和使用不会影响到其他经济主体对该商品的消费和使用。旅游产业公共产品的属性主要是指收益的非排他性，而这种旅游产品的非排他性具体表现在旅游景区所在地公共形象的提升和基础设施建设两方面。旅游目的地的每一个经济组织都可以在不支付成本的前提下，从增加的游客量中获得收益。因此，为了推进城市旅游产业的进一步发展，旅游业产品的非排他性需要政府介入。

（三）旅游市场竞争中的信息不对称需要政府参与

旅游产业的信息不对称主要发生在旅游企业之间以及旅游企业和游客之间，具体是指对某一个旅游景点来说，游客相对于旅游企业而言是信息缺乏的一方，由于获取信息成本大和信息不对称的影响，游客无法正确的区分旅游产品和服务的优劣程度，从而引起旅游产品市场中不正当竞争的出现。为了降低信息不对称和道德风险给游客和高品质旅游投资者带来的经济损失，政府需要介入旅游市场，通过司法手段遏制不正当市场竞争，维护旅游市场的正常运行。

我国现行旅游管理制度存在的弊端

虽然在我国旅游业发展初期，政府主导型旅游管理体制促进了旅游产业供给能力的提高和产业规模的扩大，但是随着产业内外环境的转变，现行的旅游管理体制的弊端也日益显现出来，这种消极作用具体表现在以下三个方面。

首先，现行的旅游管理主体权责不一致性限制了旅游业的发展。我国旅游资源根据自身的差异性分属不同的机构部门，而每一个部门相较于总体来讲又具有独特性，这就使得不同部门的职权范围与旅游业发展所需的总体职能要求具有差异性。此外，政府对于旅游产业的管理在原则上应该是宏观的，然而由于旅游部门在政府主导的管理模式中往往权利受限，因此旅游行政机构很难制定出有利于旅游业发展的产业政策。

其次，政府主导型旅游产业管理模式早期投入机制的不健全引起了旅游市场的失灵。在旅游产业发展初期，政府通过鼓励民营企业进行基础设施建设的方式，实现了旅游市场短期供需的平衡。但是，由于我国旅游法规体系的不健全和企业追求利益最大化的自身局限性，造成旅游目的地整体环境质量的下滑，对于旅游业长期发展产生了不利影响。

再次，现行旅游管理制度的实施具有“治标不治本”的结果导向性。我国现行的旅游管理模式还停留在从最后的结果出发的治标不治本的阶段，这种结果导向性的管理模式虽然在短期内可能产生正面影响，但是这种影响只是暂时的，不具有彻底性。而旅游市场问题的解决应该从引发问题根源的旅游市场需求出发，制定行之有效的问题解决方案，实现旅游业的长期发展。

政府主导公共旅游管理制度的优势

由于我国旅游产业存在市场失灵的现象，因此改革开放三十多年以来我国始终坚持政府居于决定性作用的旅游管理模式。在初期，这种旅游管理模式极大地促进我国旅游产业在国际国内市场中整体形象的提升，为我国旅游业的发展提供了有力的制度保障，这种管理制度的积极作用具体表现在以下四个方面。

（一）促进旅游产业供给能力和产业规模的提高

政府在旅游业发展初期通过自身经济资源多的优势，推动旅游景区的建设，形成了特色鲜明、路线种类繁多的旅游产品（如图1所示）。2012年我国入境旅游接待排名世界第三，旅游外汇收入世界排名第四，我国旅游产业的供给能力和产业规模的提高使得我国跻身世界旅游大国行列。

图1 不同特色旅游产品的分类

图2 新公共管理的基本框架

（二）促进旅游业法律体系和法治功能健全完善

我国政府通过对旅游业相关法规和条例的制定来防范市场失灵，实现旅游市场健康有序的发展。三十多年来我国政府制定的旅游法规包括旅行社和导游人员管理条例、饭店星级评定和旅行社质量保证金制度、风景名胜区管理暂行条例等。此外，政府有关部门还加强对地方性旅游法规和制度的建设，加快政府居于决定性地位的旅游管理体制的法制化和规范化进程。

（三）促进旅游产业国际影响力的提升

一方面，我国自上世纪90年代开始进行主题旅游年的宣传活动，增强我国旅游产品在国际旅游市场中的辨识度；另一方面，政府为了加快旅游目的地经济发展的速度，积极对社会各方面资源进行协调配置，帮助提升旅游景区居民的个人形象和生活质量，增加我国旅游业对国外游客的吸引力。

（四）完善旅游目的地基础设施建设并增强对旅游环境的保护

政府部门在向旅游景区投入基础设施建设方面发挥积极作用。国家为了增强旅游业的竞争力水平，加强对景区水电供应、垃圾回收处理等基础设施的建设，增强对景区环境保护力度并且完善相关安全设施的建设，为旅客提供舒适、干净的旅游环境，这是行政力量在产业规划建设中的突出体现。

政府公共旅游管理制度创新基础与再定位

（一）政府公共旅游管理制度创新的思想基础

“新公共管理理论”认为提供公共产品的部门与私人产品的部门之间不存在明显的界限，政府作为公共产品和服务的管理者，在对向社会提供的公共产品和服务的种类进行决策之后，就应该通过市场竞争的方式实现经营职能的转移。图2对新公共管理的基本框架进行了具体描述。“可持续发展理论”将政府管理的目标定义在经济、社会和自然的协调发展上，通过运用可持续发展理论的有关原则（需要性和限制性），调动社会各领域发展的积极性实现各方面的协调发展。虽然旅游产业内外环境的变化，使得政府现行的旅游管理模式产生弊端，但并不代表这种管理模式应该被替代，只要对现行的管理制度进行创新和完善就能够继续推动旅游业整体竞争力的提高。

（二）政府公共旅游管理制度创新的再定义

1.从单纯追求经济增长到实现经济与社会协调发展转变。在上世纪70年代末政府发展旅游产业过程中，政府为了实现旅游业经济的快速发展，降低了企业进入旅游产业的门槛，造成旅游目的地环境质量的下降。随着旅游经济发展程度的提高，政府和旅游业相关管理部门认识到片面注重旅游经济发展的危害性，开始转变旅游管理理念，以实现经济、社会和文化的可持续发展为目标。

2.实现对于旅游景区的适度开发，加强对景区的环境保护。形成政府主导和市场监管的双层制度创新模式。政府部门应该从新老景区、旅游经济发展程度不同的地区间实现政府开发职能的转变。一方面，对于老景区的管理，政府应该在自己执行管理职能的前提下，将经营权移交给市场；而对于新景区的管理，政府可以通过自身经济资源优势为景区招揽新的项目融资，但是在投融资过程中政府应该加强监管力度，避免市场失灵现象的出现。另一方面，针对旅游经济发展程度不同的地区，政府的旅游管理职能也要因地区而异，对发展程度高的地区进行市场进入门槛的有效衡量，而对于新开发的旅游目的地，政府应该在保持监管职能基础上对该地区旅游发展进行适度开发和有效规划。

3.政府完成自身经营职能的转变，加强对旅游市场的维护和不同主体之间利益的协调。政府作为旅游市场的管理者不仅要加强旅游市场的监管力度，而且要适时维护旅游景区的基础设施建设，通过相关旅游宣传政策提升旅游目的地的整体形象。从规划审批和监管问责两个角度实现旅游业监管职能的转变，把旅游资源的保护工作放在首要位置，实现监管部门和开发部门职责的分离。此外，为了维护良好的旅游产业发展环境，政府部门应该努力协调好景区居民和景区企业之间的关系，加强对景区基础设施的建设，同市场合作，切实处理好政府的管理职能与市场经营职能之间的关系。

结束语

我国政府发挥决定性作用的旅游管理模式，虽然在旅游产业的发展过程中发挥过积极作用，但是随着旅游业内外环境的变化，这种管理模式的弊端也日益显现。旅游业整体竞争力水平的提高使得旅游管理制度和理念的创新具有紧迫性和可能性，作为旅游市场管理者的政府部门首先应该对公共产品和服务进行合理开发，然后将这些公共产品和服务的经营职能转移给市场，通过市场的作用来实现旅游产品需求与供给的平衡。此外，政府部门应加强对投放到市场中的旅游资源的监管力度，保证每个居民都可以公平地享受到旅游公共产品和服务，从而实现旅游产业在经济发展和社会进步中竞争力水平的提升。

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