论可持续发展视角下的湖南生态环境法制建设

黄志萍，谷江波

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

论可持续发展视角下的湖南生态环境法制建设

黄志萍，谷江波

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

湖南生态环境现状令人堪忧。地方生态环境立法的不完善，以及立法与实务需求脱节是主因。结合湖南实际立足当前湖南生态环境的法制现状，统筹全省生态环境的总体布局，完善湖南生态环境地方立法并严格适用意义重大；提高公民爱护环境和遵守环境保护法律的自觉意识，探索公众参与环境法律制度建设是湖南生态环境法制建设的有效途径；加强生态环境法制建设发展的保障，实现全省经济、社会和生态环境的可持续协调发展是湖南生态环境法制建设的目标。

可持续发展；湖南生态环境；法制建设；法律制度

《湖南省国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中特别强调要“加强生态文明建设，建设绿色湖南”，把资源节约和环境保护作为生态文明建设的重要战略任务，以增强可持续发展的能力。湖南省委及省政府一直在积极引导湖南省生态环境的改善，并为此做出来巨大的努力。然而当前湖南省的生态环境仍面临着水土流失严重、农村生态环境恶化、水资源问题日趋加剧、林业矿产资源的开发无序不协调等诸多问题。解决这些问题的关键所在是建立和健全湖南生态环境法律制度。湖南生态环境法制建设是一项长期而又艰巨的战略任务，我们必须结合湖南实际，立足当前湖南生态环境的法制现状，着眼可持续发展视角下生态环境发展的未来，统筹全省生态环境的总体布局，构建湖南生态环境法律制度，以实现经济、社会和生态环境的协调发展。

一、湖南生态环境法制现状堪忧

（一 ）地方生态环境法规系统有待健全

湖南地方生态环境法规系统与我省工业、农业和生产生活的发展模式密切相关，且受其生产消费发展粗放式模式的影响。有些环境污染事件，不能依据法律法规对其进行有效的制裁，不能彻底使环境污染制造者在承担惩罚性赔偿后从环境保护角度出发重新进行生产消费，为污染的产生埋下了隐患。湖南省的生态环境法规系统中没有从污染前、污染时、污染后和污染后的复合审查这四方面明确规定环境污染制造者所应承担的义务，导致再次环境污染事件不断出现。湖南省近些年来生态环境立法支离破碎，亟需完善我省生态环境法规系统和制定核心生态环境法规。湖南省近些年来生态环境立法的情况如下表所示：

表1 湖南省1991年至2011年间主要生态环境法规

（二 ）生态环境法律法规贯彻落实效率不高

2013年4月2日，湖南省人民政府颁发《湖南省“十二五”城镇污水处理及再生利用设施建设规划》和《湖南省“十二五”城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，针对湖南省城镇污水处理、再生利用设施和城镇生活垃圾无害化处理设施建设三方面的生态环保工程建设，进行专项规划。随着我国城镇化进程不断加快，2011年湖南省城镇化水平已达45.1%，对城镇化污水处理的工程建设亟需通过政府的积极引导来贯彻落实。1994年2月施行的《湖南省环境保护条约》，先后于2002年和2013年两次修正，结合湖南省实际对湖南省生态环境保护进行法律规范，在该条例实施以来湖南省环境保护取得了可喜的进展，但生态环境法律法规严格贯彻落实的效率不高，在涉及环境污染案件行政处罚阶段，因相关社会因素的牵绊导致处罚力度不够，其实施效率被降低。

（三 ）公众生态环保法制的参与意识不强

据湖南省畜牧水产局2013年4月27日发布的消息，为保护洣水生态环境、维护渔政秩序，确保渔业资源的可持续性发展，湖南省炎陵县畜牧兽医水产局持续开展渔政执法行动，全力打击电鱼、毒鱼、炸鱼等破坏渔业资源的违法行为。此类消息通过媒体走入公众视野，一方面警示破坏生态环境的违法行为将得到执法的严惩；一方面反映出公众的生态环保法律意识淡薄，其生态环保法制的参与意识不强。新闻中的运用“电鱼、毒鱼、炸鱼”的行为损害生物资源的动物，只是破坏生态环境的一小方面，置身于现实生活中的我们会时常看到破坏生态环境的不良行为，如何加强公众生态环境保护的参与意识，是建立健全公众环保法制参与制度的核心。

二、湖南生态环境法制现状不理想的原因分析

（一 ）生态环境的立法与法律适用存在脱节

生态环境是指影响人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源数量与质量的总称，以《宪法》、《环境保护法》等法律为立法指导，生态环境的立法要求社会、经济和自然环境统一协调并可持续发展[1]。当前湖南生态环境的法规体系已初步成型，但在湖南当前的生态环境的法规体系的立法层面与执行法律、适用法律层面脱节。在我国立法的规划要求是科学性，这是搞好立法工作的前提。但纵观我国各地的生态环境立法都是在环境污染具有一定社会不良影响的时才会有人大代表提议专项的制定生态环境法规，并受我国发展过程中“先污染、再防治”的后期模式影响，导致环境污染现象已发生时却没有合适的法规指导公权力的运用和明确私权的权利与义务。比如，湖湘之地湿地保护是重中之重，但管理及利用涉及到林业、水利、国土、环保、农（渔）业、旅游、建设、交通等多个部门，由于不同管理部门的管理目标不同、利益不同，因此，往往各自为政，各行其是[2]。

倍受社会各界关注的环境公益诉讼制度，于2013年1月1日写入《中华人民共和国民事诉讼法》，为我国的环境公益诉讼制度开启新的大门。这使得环境污染事件诉讼的提起有法有据，这在一定意义上是我国生态环境法制建设的一个重要里程碑。但湖南省在自1989年我国《环境保护法》实施以来，仅在2008年5月出现过一起由湖南望城县检察院提起的环境公益诉讼案，而无其它主体提起的环境公益诉讼。在此期间湖南的环境污染事件越发增多，这与湖南省生态环境的立法层面的环境公益诉讼范围界定的不明确有密切关系，生态环境的立法与法律适用存在脱节。

（二 ）环保法律监督管理体系不健全、环境保护的引导力度不够

湖南省贯彻生态环境的保护与环保法律监督管理的实施密切联系，2013年4月12日湖南省环保厅发布的《关于公布湖南省建设项目环境监理单位的通知》，通知中指定中国水电顾问集团中南勘测设计研究院等10家单位开展环境监理工作，这是湖南省依据环保法律法规贯彻落实建设生态环境监督管理体系的开端。在建设湖南省环保监督体系的过程中存在的局限性是诸多的，环保监督法律体系初步成型，其具体管理模式尚未健全，有待经过实际操作对其进行完善。湖南省各区域经济发展不协调，东、南、西三面环山，北部低平，中部丘岗起伏使各区域发展所依靠的地理环境因素有差异，生态环境特征多种多样其相应需要设立的环保法律监督管理机构要求会更高。湖南省的环保法律监督未充分发挥检察机关、各类国家机关、及其社会公众组织的力量。

法律监督一词，通常在三种涵义上使用：一是特指检察机关的监督；二是指各类国家机关在各自职权范围内实行的监督；三是指广义的监督，即指拥有法律监督权（职权或权利）的机关、组织和社会公众依法以各种形式对相对人的执法活动和守法情况所实施的监察、检查和督促。环保法律监督需要各机关、组织和社会公众的共同参与才能充分发挥其自身的作用，对生态环境污染起着有效的预防监控作用。2013年6月29日，“环境保护”将首次写入《中华人民共和国环境保护法》修正案，作为基本国策的环境保护是我国每一公民必须遵守的一项义务，国家机关必须积极引导，为改善环境推动生态文明建设做出努力。湖南省在立法的规划和制定中虽然越来越重视公众的参与，但在引导环境保护的具体实施过程中，各地司法、环保部门在倡导环保法制、生态环境现状、可持续发展观念等方面过于形式主义，有待做好分工负责、相互配合、积极引导的生态环境文化培养机制。

三、湖南生态环境法制建设的途径与目标

（一 ）完善湖南生态环境立法

1.生态环境立法应体现生态环境建设的总体指导思想和基本原则

立法的指导思想是立法主体据以进行立法活动的重要理论根据，是为立法活动指明方向的理性认识。我们要理性地纠正错位的环境立法理念，既反对忽视人与自然相互依存的客观规律的“人类中心主义”，又要反对轻视人类主观能动性的“极端自然主义”价值观。[3]在此前提下，构建湖南生态环境法制的前提便是完善其生态环境立法，严格贯彻落实可持续发展观。生态环境的立法应按照国家生态环境建设规划总体部署，紧紧围绕我省生态环境面临的矛盾和问题。在资源环境的立法上，要体现湖南生态环境建设的总体指导思想，按照生态环境建设的基本原则来统筹规划、分类指导。同时，要重视动员全社会各方面的力量，按照自然规律和经济规律的要求，依靠科技进步力量，充分保护合理开发利用自然资源，促进全省经济、社会和生态的协调发展。

2.生态环境立法必须为湖南生态环境建设提供法规支撑和保障

推动生态环境法制建设、促进生态经济的发展，在很大程度上依赖于政府的引导与激励。政府的引导与激励必须通过政策和法律来予以体现，为湖南生态环境建设提供法律法规的支持和保障是法制实现的前提。湖南省立法机关针对生态环境保护、环保法制建设等已有一定数量的法规，但其制定的时间较早，亟需修改以适应新的生态环境形势。因此，需及时结合湖南环境实况对现行生态法规进行整理和检视，完善和修订现有法规，制定必要的新法规，为湖南生态环境建设提供法规支持和保障。

图2 可持续发展战略指导下的湖南省生态环境法律制度

（二 ）规范湖南生态环境法律制度的实施

1.规范法律制度的执行

湖南生态环境法律制度在实施阶段，严格贯彻生态环境污染惩处法规、增强环境法律监管力度，是规范生态环境法律制度执行的重要内容。同时，严格生态环境法律的执行，是公众普遍执法的关键。当前相关政府、经济管理部门及其各级领导带有狭隘的发展观点，仅从本地经济发展的角度出发，没有坚持“经济、社会和生态环境保护协调有序发展”的环境保护基本原则，当地的司法机关、环保监督机关也未严格规范其法律制度的执行，不自觉的又踏上“重开放、轻保护，先污染、后治理”的经济发展模式，此时的环境影响评价机制在轻率执法的过程中形同虚设。面对现实生活中法律制度执行的种种弊端，严格规范其法律制度的执行，加强各级权力机关、行政机关、司法机关、各政党、各社会团体组织和广大人民群众对生态环境保护的执法监督，将“以亲代法、以权代法”等干预环保主管部门的行为遏制在制度的“铁笼”中。

2.法律规则的严格适用及创新探索

法律规则的适用重点在于司法机构严格落实“公平正义”法治原则的效率。我国司法工作的实践经验要求适用法律的活动做到公正、准确、合法、高效，结合具体案情实际严格法律规则的适用。同时，收集、整理、分析和审查司法案件中的各种法律资料，避免盲目的照搬法律规则、滥用法律规则的现象，这对于实现个案的公正、更好有效保障权利的平衡是有重大推动作用。2013年1月1日写入《中华人民共和国民事诉讼法》的环境公益诉讼，成为社会各界关注的焦点，这是生态环境污染事件通过法律途径进行评价与裁量的一种有效模式，是我国实施环境保护发展进程中历史性的一阶段。环境公益诉讼法律制度的确立，使湖南省在生态环境法律实施环节中，能结合生态环境实况严格法律规则的适用，为规范湖南生态环境法规的实施予以警示。

此外，通常较为严重环境侵权损害后果往往是由企业这一经济组织造成的。作为最活跃的市场主体倘若破产，则致环境污染受害人往往不能足额甚至不能获赔的结局。应在维护债务人利益平衡的前提下，在破产法中赋予环境侵权债权一定的优先受偿性，以体现“污染者负担”原则，防止公司以破产制度逃避环境侵权责任[4]。笔者支持这种创新观点，但归根结底确实应由立法层面解决，可谓任重而道远。

（三 ）保障湖南生态环境法制建设的发展

1.提高公民遵守生态环境法律的意识

著名法学家伯尔曼曾说“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”，提高公民的法律意识是一个国家法制发展的必然要求。同时，要有效保障湖南生态环境法制建设的发展，其重中之重便是针对人类这一即保护环境又污染环境的主体，进行生态环境保护的教育与引导。在湖南范围内建立全方位生态环境法制教育体系，通过舆论媒体、教育教学、新闻和网络等各种渠道，分类划分区域重点宣传生态文明建设与环境保护法律法规的价值取向。“从而将生态文明的理念渗透到生产、生活各个层面，增强全民的生态忧患意识、参与意识和责任意识，提高守法意识，进而自觉遵守生态保护方面的法律法规。”当公民普遍遵守生态文明环境法律时，对生态环境污染事件的产生便会积极参与，发挥其广泛而有效的监督作用，将生态环境的保护当成自己的责任，便为生态环境法制建设的发展提供强有力的保障。

2.完善公众参与湖南生态环境法制建设的制度

公众是推动世界环保事业的最初推动力，是生态文明法治建设的中坚力量。世界环保事业的最初推动力量来自于公众，没有公众参与就没有环境运动。彻底治理环境污染和实现生态平衡，不仅要靠政府的高效率，也不仅要靠国民的高素质，公众参与的民主法制机制更为重要。面对湖南生态环境法制现状，为坚持可持续发展的战略思想，推动生态文明建设，完善湖南公众参与生态环境法律制度是当前不可避免的重要任务。我国在基本法律层面上对生态环境的进行了指导性的规范，《环境保护法》第6条明确规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告；第8条明确规定，对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。在此法律层面上，需要一方面就要增强公众的生态意识，即增强人们对生态的关心和尊重，增强人们参与生态保护的自觉性。另一方面要提高公众的生态法律知识水平。在健全公众参与湖南生态环境法律制度的同时，须进一步明确公众参与环保活动的范围、权力与义务、参与的主要途径和依法奖励的模式，建立良好有序的环保信息交流互动渠道。

四、结语：

建设湖南生态环境法律制度是为更好的解决当前湖南生态环境面临严重的水土流失、逐渐恶化的农村生态环境、矿产林地资源的无序开发和水域污染日趋加剧等环保问题。通过法律的形式规制人类的生产消费方式，提高其环保法制意识，推动生态文明建设。在湖南生态环境法律制度的建设过程当中，必须坚持以人为本，人与自然和谐相处的基本原则，这是实现可持续发展战略的必要前提，是我国经济、社会和生态环境发展的基本战略方针。同时，湖南省在贯彻落实生态文明法律制度的过程中，必须结合湖南发展的实情，协调好生态环境的立法、执法、司法、守法和法律监督之间的内在关系。在不断的在实践过程中总结经验，为湖南省生态环境的发展确立法制的保障。

[1] 刘春艳,杨逢春.吉林省产业空间结构及其生态环境影响分析[J].吉林师范大学学报(人文社会科学版),2012,(2):84-86.

[2] 宋 平,刘 华,贺 彬.长沙市湿地资源现状及保护管理对策[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2012,6(6):96-99.

[3] 刘爱军.生态文明与中国环境立法[J].中国人口·资源与环境,2004, 14(1):36-38.

[4] 李丹萍.论破产公司环境侵权债权的优先受偿性[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2013,7(2):79-82.

On Legal Construction of Ecological Environment in Hunan under Perspective Sustainable Development

HUANG Zhi-ping, GU Jiang-bo
(Hunan Police Academy, Changsha 410038, Hunan, China)

The present situation of ecological environment of Hunan is worrying. The imperfection local ecological environment legislation and legislative gap in the demand and practice is the main reason. It should be combined with the current legal status of Hunan province, based on the ecological environment and the overall layout of the co-ordinate the province’s ecological environment, and improve the ecological environment Hunan local legislation and strict application. It is proposed to enhance the care for the environment and promote civic consciousness to comply with environmental laws, and explore effective paths for public participation in environmental legal system construction. It strengthens the legal system to protect the ecological environment development of sustainable coordinate development of the provincial economy, society and ecological environment.

sustainable development; Hunan ecological environment; law construction; legal system

D922.6

A

1673-9272(2014)03-0045-04

2014-03-29

湖南省软科学研究计划资助项目：“生态文明建设视野下的环境公益诉讼研究”（编号：2013ZK3056）。

黄志萍（1975-），女，回族，湖南常德人，湖南警察学院法律系讲师，法学硕士，研究方向：民商法。

[本文编校：徐保风]