公共服务均等化对新生代农民工城市融合的影响研究

王永乐，李梅香

（1.绍兴文理学院 经济与管理学院，浙江 绍兴312000；2.浙江工业职业技术学院 经管分院，浙江 绍兴312000）

中共中央2010年一号文件中关于推进城镇化发展，指出要“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”。如何引导这个群体健康发展，逐步融入城市社会，是当前阶段需要关注的重大问题［1］。农民工真正融入城市在于能否享有同城镇居民同等的、有尊严的社会生活，而公共服务制度是维护社会基本公平的基础［2］。

认识到公共服务制度对解决农民工问题的重要性，党的十六届六中全会以来各级政府都提出了让农民工平等享受城市公共服务的实施意见，2008年浙江省等东部发达省份率先在全国推出了基本公共服务均等化行动计划，但是现有的研究仍缺乏对基本公共服务均等化与农民工城市化融合之间的联系进行实证检验，因此本文选取流入地（浙江省）的新生代农民工为调研对象，在对该群体所享受的基本公共服务均等化水平与城市融合程度进行测度的基础上，通过分层多元回归分析探讨各种公共服务的均等化水平对新生代农民工城市化融合的影响，以期从公共服务均等化视角，提出与公共服务均等化战略相一致的分步骤、分阶段的新生代农民工城市化融合策略。

一、基本公共服务均等化与城市融合的关系

农民工城市化就是农民向城市迁移并逐步融入城市生活的过程，是指他们在身份上获得与城市居民相同的合法身份和社会权利的过程，包括其职位地位的改变、自身素质的提高、社会身份的转变以及社会待遇、生活方式、意识形态和行为方式的城市化，整个过程分为从农村退出、城市进入和城市融合三个环节［3］。现阶段农民工实现城市化的关键在于城市融合环节，其核心应该是“人的城市化”，即以城乡劳动力身份平等、机会平等和权益平等为特点的城市化。

但是，农民工的城市化融合过程存在诸多障碍或影响因素，归纳起来主要有：个人负担成本太高、子女教育问题、城乡二元户籍制度及与城镇户口挂钩的公共服务供给制度、农民工自身障碍（人力资本和社会资本方面）、农民工与市民之间的隔阂、聚居形态等［4－7］。分析各种因素之间的联系，不难发现住房、医疗、子女教育等社会公共服务获取方面与城镇居民的巨大差距是影响农民工城市化融合的根本性障碍。刘学华通过调研发现，增加在城市的公共产品支出水平与城市移民呈正相关关系，向外来务工人员提供更多的公共服务将提高人口的导入速度，推动城市经济获得持续的增长［8］。

基本公共服务均等化对城市融合的影响具有特殊性，是新生代农民工城市融合的基础性制度条件，对新生代农民工在城市的生存和发展具有不可替代的基础性作用。首先，从就业来看，就业是农民工城市化进程中从农村退出、城市进入的重要方式［3］。而农民工就业部门的选择、就业稳定性、就业保障等影响其城市融合的障碍都与他们无法获取均等化的就业公共服务相关，由于城市就业服务体系未能完全覆盖农民工，致使他们大多只能被动地选择就业机会，集中于次级劳动力市场，并且无法获得同岗同酬、工资保障等权益。其次，从收入和消费来看，农民工融入城市的目标是逐步获得与城镇居民接近和水平相当的生活质量，由于子女的义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等方面农民工无法享有均等化服务，将导致他们在上述方面的消费支出较高，削弱了他们改善生活质量、社会地位和社会交往等方面的能力，极大地增加了他们融入城市的成本。因此，基本公共服务均等化是促进社会融合的底线要求，对新生代农民工的城市化融合将具有积极影响。

新生代农民工的城市化融合除了基本公共服务差距所带来的群体性障碍，还受性别、年龄、婚姻、流入地居留时间、收入和人力资本状况（学历和方言掌握程度）等个体特征因素的影响，而克服个体特征障碍形成了城市融合的多样化。鉴于此，本研究把基本公共服务均等化作为新生代农民工城市融合的主要前因变量，而将个人特征因素作为理论模型的控制变量，构建了新生代农民工城市化融合的基本模型：

其中SID表示城市融合变量；PS表示基本公共服务均等化水平变量（包括社会保障、就业公共服务、义务教育、公共卫生和基本医疗服务）；IC表示个体特征变量（包括性别G、民族N、年龄Y、婚姻M、学历E、月均收入水平S、流入地居留时间LT、流入地方言掌握程度D等控制变量）。根据考察的层面不同，模型右边将添加不同的变量。

二、城市融合和基本公共服务均等化变量的测量

（一）城市融合的测量

由于研究视角、层次等方面的差异，当前实证研究中对于社会融合变量的测量呈现多样化，形成了互不相同的测量量表。但随着社会网络理论的兴起，网络分析越来越成为社会融合实证分析的工具。对社会融合概念的界定也逐渐剥离了最初对影响因素和结果的描述，而是开始注重社会融合本身的行为与态度，何雪松等在对香港新移民的研究中采用社会认同、社会网络和社会参与这三个维度，分别测量了新移民社会融合的认知、关系和行为三个层面［9］。中国是一个关系社会，城市外来移民的社会融合过程中往往伴随着社会关系网络的解构和重建。同样，新生代农民工城市融合过程中重建的社会关系网络（尤其是同当地人建立的关系网络）具有重要的功能，有助于增强他们对移居城市社会和文化的认识和认同，因此是否同当地人重建社会关系网络将是新生代农民工社会融合状况的重要表现。鉴于此，本文在对新生代农民工社会融合的测量中借鉴何雪松等人的研究，将社会认同、社会网络和社会参与作为测量的三个维度。但是，该研究未能对研究对象的社会网络成员进行区分，包括了自己家人、配偶家人和朋辈，这种未加区分的社会网络测量无法反映新移民是否存在原有社会关系网络在流入地的重建转型过程，不能较好地测量在流入地的社会融合。与他们不同的是，本文在此专门进行了区分，主要调查新生代农民工在打工城市的新的社会关系网络，充分反映其社会关系网络转型过程。因此，更准确地讲，本研究的城市融合概念包括社会认同、社会关系网络转型和社会参与三个维度。另外，本文关于社会认同维度的测量，增加了两个问项，分别是表1中的SI2和SI3，测量了新生代农民工社会融合的主观愿望和对流入地社会态度的感知。测量量表的具体释义见表1，采用李克特五点尺度来衡量。

表1 城市融合变量的测量量表

（二）基本公共服务均等化水平的测量

目前关于基本公共服务的范围并未形成统一的认识，由于住房公共服务在当前中国所有城市的公共服务政策中都未覆盖农民工群体，因此同中国（海南）改革发展研究院撰写的中国人类发展报告相一致，本研究所讨论的基本公共服务范围包括基本社会保障、公共卫生与基本医疗服务、义务教育和公共就业服务四个方面，它们是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的基本公共服务［10］75－84。

从结果均等的角度，为避免主观方面夸大评价结果，采取客观的分类指标来测量新生代农民工基本公共服务的均等化水平，按层次推进分解为4个层次的子测量项目，以考察公共就业服务、基本社会保障、公共卫生与基本医疗服务、子女义务教育等方面的均等化程度，其中每个子测量项又由若干个容易操作、具体的评价指标构成，并采用直接赋分法把具体指标转化成为0至1之间的得分，见表2所示。这些具体指标都是相对于城镇居民而言的，直接默认城镇居民在各个指标上的得分都为1，如被调查的新生代农民工对某项指标的得分为1，就表示在该方面能够享受同流入地城镇居民均等化的公共服务。该测量量表在一项调研中已经得以检验和修正，具有良好的信度和效度［11］。

表2 新生代农民工基本公共服务均等化测量量表

（三）控制变量的选取与赋值

为了重点考察基本公共服务均等化对新生代农民工城市融合的影响，将新生代农民工的个人特征因素作为控制变量，详见表3。由于在许多城市的公共服务政策中往往将外来人口在流入地居留时间的长短作为能否享有的一个条件，而经济收入的高低对自身权益的享有比较敏感，比如享有公共服务所带来的城市生活成本节省对于收入较低的人更为重要。另外，本研究的对象是新生代农民工，他们相对于老一代农民工都具有较高的人力资本，因此本研究更关注后面4个控制变量对基本公共服务均等化与新生代农民工社会融合之间关系的影响。除了年龄和在流入地居留时间这两个连续变量，本研究将平均月收入变量划分为5个档次的分类变量，并将其他反映质的控制变量都做了数量化处理。

表3 控制变量的含义及赋值表

三、数据来源、群体特征和变量测量结果

（一）数据来源和方法说明

通过预调查的数据进行预测试分析并修订量表和调查问卷后，选取2008年优先推行基本公共服务均等化政策的浙江省开展大规模问卷调查。在杭州、宁波、绍兴和嘉兴4个城市的工业区和外来人口聚居区，选取下班时间随机抽取外来务工人员进行当场问卷填答，要求被试对象必须是“80后”农民工。共发放问卷1 000份，剔除被调查者身份不符和填答不完整的问卷，有效问卷869份。虽然调查数据与流入地新生代农民工总体结构存在一定偏差，但由于本文研究重点是检验基本公共服务均等化对城市化融合的影响，调查的局限性不影响统计的可信性。

（二）群体特征统计

新生代农民工的调查数据显示：（1）平均年龄为25.4岁，最小的为18岁（即1992年出生），最大的为30岁（即1980年出生）。（2）平均在流入地城市工作生活的时间为3.7年，时间最长的高达12年，最短的为半年。（3）总样本中，男性占76.0%，未婚占41.4%，汉族占83.7%。（4）初中与高中或中专文化程度的人数占比较高，分别为59.1%和37.3%，远高于国家统计局2009年农民工检测报告中的比例，显示出新生代农民工在整个农民工群体中平均文化程度较高。（5）从方言的掌握程度来看，“能听懂但不会说”和“既能听懂也会说”的分别占样本总数的40.3%和12.5%，两者合计占样本总数52.8%。方言掌握程度经常被作为外来移民在流入地的文化融入指标，该结果表明超过一半的新生代农民工对流入地城市的文化有所了解和认识。（6）从平均月收入的分布来看，平均收入为1 000元及以下的占样本总数3.8%，月平均收入1 000～2 000元、2 000～2 500元、2 500～3500元以及3 500元及以上的分别占样本总数的23.2%、28.1%、34.6%和10.4%，与国家统计局发布的2009年农民工检测报告数据相比，东部地区农民工收入有了较大幅度提高。

（三）城市融合和基本公共服务均等化水平评价

统计结果显示，被调查者的城市融合平均水平较低，仅为2.268（最高值为5），其中城市化融合的三个测量维度的平均得分由低到高分别是社会关系网络转型（1.320）、社会认同（2.133）和社会参与（3.351），显示出新生代农民工较强的社会活动参与意识和主观上较高的留居愿望，但走入流入地居民社交网络、重建当地社会关系显得非常缓慢和困难，这可能与被调查者在流入地居留时间长短、生活习惯的改变、文化差异以及流入地的开放度有密切关系。

总体上新生代农民工在流入地享有的基本公共服务均等化水平的平均值为2.536。根据本研究基本公共服务均等化测量指标的设置标准，各项服务以流入地城镇居民为参照，以表2中各项基本公共服务的测量指标的合计值表示基本公共服务均等化水平指数PS（不包括“是否参加过流入地政府组织的职业技能培训T”和“就读学校选择ST”两项指标①对所有调查样本的统计结果发现，没有任何人参加过流入地政府组织的职业技能培训，因此，该项指标无法反映就业公共服务均等化情况，因此，本研究在统计分析中将该指标剔除，仅以“是否无差别用工NDE”对就业公共服务均等化进行测量。另外，样本中仅有235个被调查者有上学子女，本研究将专门对义务教育公共服务进行检验。），则整体上流入地城镇居民的基本公共服务水平最高值为7，最低值为0，因此以最高值7为标准，在流入地工作生活的新生代农民工整体的基本公共服务均等化水平（不包括义务教育）仅相当于城镇居民的36.2%（以2.536除以7的百分数）。

依照上述估算方式，相对于流入地城镇居民，具体各项基本公共服务均等化水平见表4：（1）新生代农民工享有的就业公共服务均等化水平为54.2%。（2）社会保障均等化水平（SIS）仅为 28.5%（以1.425除以5的百分数），各项保险的均等化水平从高到低依次为医疗保险（HI）47.4%、养老保险（OAI）40.9%、工伤保险（II）35.7%、失业保险（UEI）15.8%、生育保险（MI）4.4%，均未过半。（3）义务教育服务均等化水平为39.8%。（4）公共卫生和基本医疗服务均等化水平是城镇居民的一半左右，为54.5%。

表4 新生代农民工享有各项基本公共服务分布情况表

四、多元回归分析及结果

用4个模型考察基本公共服务均等化（整体和单项）对新生代农民工城市化融合的影响详见表5。在控制个体特征变量的基础上，模型1考察了整体上基本公共服务均等化水平PS（不包括义务教育）的影响；模型2重点考察了社会保障服务均等化水平的影响；模型3同时考察了就业公共服务、社会保障服务、公共卫生和基本医疗服务均等化水平的影响；模型4在控制其他基本公共服务的影响后，重点考察了义务教育均等化水平对城市化融合的影响。

表5 多元回归分析结果表

模型1的回归结果显示，在控制了性别、民族、年龄、流入地居留时间、婚姻、学历、方言掌握程度和月均收入水平等个人特征因素的影响后，基本公共服务均等化水平变量（PS）对新生代农民工的城市化社会融合（SID）具有显著的积极影响，说明提高新生代农民工的基本公共服务均等化水平将有助于他们的城市化融合。另外，就个体特征影响因素而言，只有D1、D2和S3个变量对社会融合的影响在统计上显著，说明新生代农民工个人对流入地方言的掌握将有助于他的社会融合，并且收入越高越有利于其社会融合。

进一步，在控制个体特征变量的影响后，模型2和模型3的结果显示，单项基本公共服务均等化水平在统计上都对新生代农民工的社会融合具有积极影响。具体来讲，它们对新生代农民工社会融合的影响程度，在统计上表现出从大到小的次序依次是公共卫生和基本医疗服务均等化水平（TI）、就业公共服务均等化水平（NDE）、基本社会保障均等化水平（SIS），但三者的差异不大。因此，为了提高新生代农民工的社会融合，对各项基本公共服务均等化都要重视。

由于被调查样本中仅有235个被调查者有正在上学的子女，并且都处于义务教育阶段，因此模型4单独以这235个样本数据对子女义务教育服务均等化对新生代农民工城市化融合的影响进行考察。从模型4的回归结果来看，在控制了其他基本公共服务变量的影响后，子女义务教育服务均等化水平对新生代农民工城市化融合在统计上具有积极的显著影响，且相对于其他公共服务的影响更为突出，因此解决好新生代农民工下一代子女的义务教育问题，将对他们的城市化社会融合具有非常大的帮助。

五、结论与政策建议

通过上述研究，本文得到两个有价值的结论：（1）如果把城市融合进一步细分为融入、接纳与和洽三个层次，通过测量新生代农民工在城市化社会融合三个维度——社会认同、社会关系网络转型和社会参与的程度，不难发现现阶段新生代农民工城市化社会融合仍表现为单向融入层次，他们表现出积极的社会参与行为和社会认同愿望，但仍然难以被流入地居民所接纳，社会关系的重构存在困难，无法顺利完成社会关系网络的转型。只有实现了社会关系网络转型，感受不到流入地居民的排斥和被边缘化，达到与流入地居民的和睦融洽，成为流入地市民的一份子，这时候新生代农民工才能真正实现了城市化社会融合［12］。（2）对于新生代农民工这一特征人群，基本公共服务均等化对其城市化社会融合具有明确的促进作用。就单项基本公共服务而言，子女是否能享受到均等化的义务教育最为重要，子女被城市接受给予农民工扎根城市、真正融入的希望和感受。同样，公共卫生和基本医疗服务、就业公共服务和基本社会保障的均等化水平也切实影响着新生代农民工的城市化融合。

农民工的城市化社会融合是一个渐进而漫长的过程，而基本公共服务均等化行动计划的积极效应使我们看到，通过政府的积极干预可以加速城市化融合进程。为促进新生代农民工在流入地城市的社会融合，政府可以通过公共服务供给这一可控抓手，改变以往“防范多、引导少、管理多、服务少”的管理模式，深化流动人口属地化管理，从以下五方面继续发挥积极作用：（1）在浙江等东部发达地区先行的基础上，向全国推广和实施基本公共服务均等化计划，让新生代农民工在其生活和工作的城市首先在义务教育、就业、医疗卫生和社会保障等方面得到均等化的服务保障。（2）在计划推广时，政府应首先打破“烙印身份标签、人为制造等级”的观念和行为，例如不再出台与户籍挂钩的社会福利政策，从制度上淡化身份差别和身份意识，努力做到公共服务的均等化，并将计划实施与政绩考核相挂钩，提高公共服务供给效率。（3）敦促工会、党、团和各级参政议政组织提高对新生代农民工群体的吸纳力度，扩大成员比例，畅通政治参与渠道，建立权益维护机制，积极对公共服务均等化的实施过程和结果进行监督。（4）在政府引导的基础上，鼓励社会各界积极参与，建立以促进农民工城市化融合为目标的基金，为新生代农民工开展就业扶助、流入地方言培训、住房保障、伤病救助、法律援助、心理咨询等帮扶服务，提升其城市融入能力。（5）积极发挥基层政府组织尤其是社区居委会的功能，拓展和创新公共服务内容，通过交友婚介、课余儿童看护、优秀农民工事迹宣传等文明建设活动，鼓励新生代农民工培养城市生活习惯，融入城市主流文化价值轨道，帮助他们实现社会关系网络转型，并提升其社会形象，增进流入地居民良好印象，促进相互融洽。

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