以信息公开提升财政效率

白景明

白景明 财政部财政科学研究所副所长

7月7日，财政部发出通知“要求中央国家机关各部门对2013年一般性支出统一按5%比例压减。其中，重点压减办公楼和业务用房建设及修缮支出、会议费、办公设备购置费等。”财政资金压减5%，既是落实中央“八项规定”，保障和改善民生，也是政府带头过“紧日子”的集中体现，全年实际支出比预算有所缩减。

在节流的同时，花钱的“账本”——中央部门2012年决算和“三公经费”决算也于7月18日集中向社会公开。今年是中央部门决算公开的第三年。与往年相比，不但公开的内容有所细化，对于一些支出事项的说明也更加详细、全面。

中央部门在公开“三公经费”支出的同时，对决算总额及分项数额较年初预算增减变动原因以及相关的因公出国团组数及人数、公务用车购置数及保有量和公务接待等情况进行了说明，便于公众更加清晰地了解中央部门的具体支出和变动情况，引起了社会各界的高度关注。

政府“账本”日益公开透明

在经济市场化和政府管理法制化两方面水平不断提高的进程中，社会公众参政议政的热情日益高涨，并把政府政务信息公开视为有效参政议政的必备条件。财政信息是政务信息的内容之一。因此，有序推进财政信息公开成为新时期政府理财的一大亮点。财政信息公开保障了公众的知情权和监督权，同时也会促进预算管理改革逐步深化。

2013年部门预算公开大幕已经开启。今年是中央部门决算公开的第三年。与往年相比，公开的内容有所细化，但普通公众是否能完全看懂、看明白还有待调查。

2008年5月1日，国务院颁布实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，对财政预算信息的公开及其实施办法做出了规定。2011年5月4日，国务院常务会议明确要求98个中央部门要加大政务公开力度，增加部门预算和决算公开的内容，并公开“三公经费”和其他行政经费支出情况。

在公开预算信息的过程中，中央政府起到了表率作用。2009年，财政部首次公布四张预算报表，包括中央财政收入预算表、中央财政支出预算表、中央本级支出预算表、中央对地方税收返还和转移支付预算表等；2010年，经全国人大审查批准的中央财政预算12张表格全部公开，增加的预算表包括国债余额情况表、中央政府性基金收支预算表、中央国有资本经营预算表；2011年，除了公布11张预算报表（不包括中央财政地震灾后恢复重建基金收支表）外，大部分政府部门公开了部门预算和“三公经费”支出，有些中央部门将财政支出预算公开细化到“项”级科目，还有些中央部门公开了本部门的职能和机构等情况。

在中央政府的带动下，地方政府逐步推进财政信息公开工作。2009年10月16日，广州市财政局把全市114个职能部门的预算都贴到了政府网站上，供社会各界浏览和免费下载，引发热议。2013年7月，国务院又明确下达通知，争取2015年之前实现全国市、县级政府全面公开“三公”经费。

总体看，我国的财政信息公开呈现出加速完善状态，突出表现有三点：一是政府预算信息公开更为完整。中央政府已把所有纳入预算管理的政府资金的收支公布于众，内容包括公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算，同时也公布了国债收入表。二是政府预算信息公开更为详细。目前各类预算管理资金的收支已全部分类列示，并分别公布了中央本级收支数据和中央对地方的转移支付数据。其中公共预算支出已细化公布到项,转移支付也按功能性分类公布了具体支出方向。三是公开更为及时。在全国人大批准预算后不到半个月全盘公布预算。

财政信息公开使公众及时了解政府资金在解决社会问题时如何配置，认识国家的政策取向，也为政府接受公众监督创造了条件。特别是公布中央部门“三公”支出，充分表明我国的财政民主化程度正在提高，社会公众有序参政议政的权力落到了实处。

提高财政效率是关键

党的十八大报告明确提出在深化行政体制改革过程中要推行政府绩效管理。当前的国际经济形势不乐观，国内也在经济结构调整的短期“阵痛”，财政收入增幅回落已成定局。在此背景下，提高政府绩效已是时不我待。

预算绩效本质上是政府绩效的重要组成部分。政府各部门的绩效状况都会通过预算绩效体现出来，反过来，由于预算是政府活动的资金保障和纠偏工具，预算绩效管理又可助推政府绩效管理走向科学化、精细化。因此，预算绩效管理改革事实上已成为事关全局的改革。

预算绩效管理是财政管理的组成部分。历经十多年的探索，预算绩效管理已从项目支出绩效事后评价转入项目支出前后两端评价再迈入全过程预算绩效管理阶段。全过程预算绩效管理的提出和实施，是预算绩效管理的革命性突破。

预算绩效管理改革事实上已成为事关全局的改革。

全过程预算绩效管理是以绩效目标为轴心，以绩效评价为手段，以管理考核结果为标尺的财政管理模式。这种模式是要把绩效管理贯穿到财政运行各环节、覆盖到所有财政性资金（公共预算资金、政府性基金预算资金、社会保障预算资金、国有资本经营预算资金）。全过程预算绩效管理分步落实的过程，也就是各类预算资金支出使用脱离拨款型财政的过程，也就是公共产品的投入—产出—效益全透明过程，也就是预算管理目标实现过程。因此，全过程预算绩效管理的推进势必牵动总体财政管理改革。

进一步说，如果说新形势、新条件、新起点背景下的财政管理改革要有新突破点的话，那么推进全过程预算绩效管理就是把财政管理改革带入新阶段的主导力量。具体分析，有三点可能性。

首先，促使预算编制进一步细化。

现行预算绩效管理制度规定申报项目支出预算时首先要阐明项目的绩效目标，时间角度涉及年度和长期两个维度，运行角度涉及投入、产出、效益、服务对象四个维度。如果这一要求逐步得到落实的话，那么，项目预算编制也就打破了只说明项目概况和资金需求的格局，从而也就真正做到了项目支出目标明确、政策意图清晰、结果层次清晰、监督评价有据，预算编制进一步细化有了明确的根据。

其次，加快支出标准体系建设。财政支出需求量极富弹性，各方面都会追求预算资源最大化。因此，财政支出需求无限界。但财政收入增长具有强烈的市场约束，因而平衡财政收支矛盾是永恒的难题。国内外经验表明，财政支出标准化体系是平衡财政支出需求的最有效手段。2000年后财政支出标准化体系建设取得了重大进展，理念已树立，基本支出标准化体系初步搭建，但作为财政支出重头的项目支出标准化体系远未建成。全过程预算绩效管理要求预算有结果、结果有评价、评价有反馈、反馈有应用。这种管理模式的操作必然要以支出标准为依据，比如预算目标的设定不可能没有标准。而这种标准势必又是评价的根据。可见，全过程预算绩效管理的推进将对项目支出标准化体系形成强劲的压力。

最后，助推财政信息公开完善。目前财政信息公开已制度化，显现出了及时性、系统性特征。但仍有较大完善空间，突出的问题是仍未说明财政支出究竟目的何在、效果如何。对此，社会公众疑虑重重。特别是2012年公共预算支出已突破12万亿，如果把政府性基金支出和社会保险基金支出加进来，政府总支出已突破17万亿，占GDP比重高达30%。显然，不说明支出绩效，财政信息公开就不完整，难以取得预期效果。进一步说，全过程预算绩效管理的操作规程事实上将为财政信息公开的完善打下基础。