新“土改”破题

本刊记者 张宏

明晰的土地产权是农村土地市场化的前提，土地制度改革的核心是“还权赋能”，把本该属于农民的物权、收益权等还给农民。图为陕西省高陵县村民领到农村产权证，包括农村土地承包经营权证、房屋所有权证、集体土地使用权证；另外，村集体还领到集体土地所有权证。

近期，农村集体用地流转、产权制度改革等土改话题不断升温，再次受到社会热议。其中，土地改革的前期准备——农村集体土地所有权确权工作有望在11月前完成。土地改革关涉三农、城镇化、户籍制度等内容，被寄望为带动制度破局，成为中央推动改革的重要一步。

土地确权赋能

9月6日，国土资源部官方网站刊文，要求进一步加快农村地籍调查，全面推进集体土地确权登记发证工作。而在8月底，国土资源部发文表示将组成15个抽查组，赴全国各地开展农村集体土地所有权登记发证成果国家级抽查。

当前，国家推进的确权包括集体土地所有权以及集体建设用地（含宅基地）、农地的使用权。据国土资源部此前公布的资料显示，截至今年5月底，全国农村集体土地所有权登记发证率为97%，全国农村集体土地所有权确权登记发证工作基本完成，绝大多数地区已经进入成果检查验收和阶段性总结阶段。

而由于权属关系复杂，涉及历史遗留问题，农村集体建设用地、宅基地和农地的使用权确权工作进展则相对缓慢。农业部专家韩一军就指出，现有13亿亩耕地仅六至七成有明确承包登记。据今年的中央一号文件提出，国家计划用五年时间基本完成承包经营权的确权登记工作。

随着土地确权工作的完成，中国土地市场将进入全新的“数字化”时代。不仅如此，“农地确权”还将为接下来的土地制度改革奠定坚实基础。这主要是在土地确权的同时，需还权赋能相配套，保障农民拥有对土地转让、出租、抵押等权能，从而推动农村土地市场化，化解城乡土地二元结构“坚冰”。国土资源部地籍管理司副司长冷宏志此前曾透露，国土资源部将以土地确权为契机，深化土地产权理论研究，推进集体土地产权实现方式的实践探索，为集体土地产权制度改革做好政策储备。

实际上，这也是国土资源部今年的一项重要工件，即“探索建立农村集体经营性建设用地使用权流转制度，促进城乡统一的土地市场建设”。早在年初，时任国土资源部长徐绍史在部署2013年重点工作时，就特别提出要研究制定“经营性集体建设用地流转指导意见、部署开展宅基地制度改革试点以及总结推广农村土地股份制改革经验和做法”，并就有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面作出具体规定。4月中旬，新任国土资源部长姜大明组织第一次部长办公会审议通过《保发展保红线工程2013年行动方案》，在配套改革方面，行动方案提出的第一项工作即为农地流转。目前，全国已有浙江、海南、广东、福建、重庆、四川等地在进行农村集体建设用地流转探索，只是多地试点探索十多年来却无法形成全国性政策并推动法律修改，而地方试点又由于各种原因未能全面推进。

城乡二元结构待破

土地确权是土地管理的一项基础性工作，明晰的土地产权也是农村土地市场化的前提。十七届三中全会曾明确提出，要按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，健全规范农村土地管理制度。“现在外界期待的是，十八届三中全会对‘确权后土地的市场化’如何定调。”中国房地产业协会副会长朱中一表示。

受访的不少专家认为，当前农村土地市场化不足已成为阻碍地方政府推进城镇化的核心问题。一方面，政府部门是土地征收的主体，作为弱势一方的农民缺乏足够的法律保障和征地的市价参考，导致很多地方在土地征收过程中，存在损害农民利益的现象，也造成过度城镇化、农民超前上楼等问题；另一方面，一些地方由于农村集体用地和城镇建设用地的流动不畅，出现“城镇建设用地不足，现有集体建设用地低效利用”的情况。在这个过程中，土地制度的改革亟需推进。

而实际上，土地改革一直是近几年的改革重点，只是进展缓慢。“问题的症结在于土地征用制度。”中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云在接受记者采访时表示，“外界对土地制度改革的预期，无非在于破除城乡土地的二元结构，让农村集体土地能够平等地进入市场，既可以改善当前的土地市场状况，配合城市化转型、经济发展转型的需要，又可以让农民更多地享受到土地作为一种权益带来的收益，共享发展带来的好处。”

土地确权：

土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称确权。是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地(或称一宗地)的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。

土地流转：

指土地使用权流转，拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权、转让使用权，其本质是推进土地要素的市场化。

对此，安邦集团高级研究员唐黎明也认为，土地改革很大一部分阻力来自于地方政府，原因是现行的土地制度已成为了地方财政收入的重要渠道。同时，地方政府通过借助于征地过程中的主动权，可以自主安排和配置土地，特别是通过较低的成本，满足地方政府的基本用地需求，比如基础设施建设用地、工业园区建设用地、房地产开发用地，等等。“土地征收‘剪刀差’问题突出，尤其是土地被征用以后，巨大的增值收益没有多少真正落到农民腰包。”农业部长韩长赋近日表示。

因此，必须打破原先因所用权的不同所产生的城乡土地二元结构，这既与农民所应拥有的土地权益不符，也与我国城乡一体化的目标相矛盾。中国社科院农村发展研究所研究员王小映就指出，对于农村建设性用地流转，需坚持经营性用地和公益性用地相区分的二元结构，建立城乡统一的不动产市场；对于农用地的流转，应保持在用地性质不变的前提下积极、顺畅流转，鼓励农业规模化经营，培育家庭农场、职业农民，充分利用闲置土地效率，农村居民的收入也会进一步提高。

至于进城农民，则应变成城市居民，充分享受城市的基本公共服务。这也是东南大学教授华生所关心的，他指出，农地本身不改变用途的流转也要有先决条件，即那些离开土地到城镇打工的农民工能够举家在就业城镇落户。否则城里没安居，家乡的农地宅地又被流转了，他们就成了流民。

显然，土地改革事涉全局，牵一发而动全身。一方面是法律障碍尚未完全破除，利益关系复杂；另一方面是配套政策措施未到位，现在改革只能坚持先易后难、循序渐进的路径推进，其前提必然是要充分考虑农村居民的意愿，不能侵害其利益。而进一步的框架性指导意见，还有待十八届三中全会破题。